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探析我国现行劳动争议调解制度

　　摘 要： 和谐劳动关系是和谐社会的重要组成部分，劳动争议调解制度是和谐劳动关系的重要组成部分，也是社会主义和谐社会的必然要求。该制度在解决劳动争议、平息劳动纠纷方面起着重要的作用。但随着市场经济体制改革的不断深化，其本身存在的缺陷阻碍了其预防作用的发挥。因此，重构劳动争议调解制度已成为必然。
关键词：劳动争议 调解制度 缺陷 完善
　　劳动争议调解制度作为我国预防和解决劳动争议的“第一道防线”，对于预防矛盾激化、减少诉讼发生，维护和发展和谐稳定的劳动关系具有重要意义。但随着我国改革开放的不断深入，经济体制和劳动制度也发生了重大的变化。劳动争议的数量呈不断上升的趋势。特别是在我国加入世界贸易组织之后，经济上已经逐渐与国际市场直接接轨，国有企业改制重组的步伐加快，非公有制经济的快速发展以及跨国之间的劳务、用工情况不断增多，劳动争议产生的原因以及争议的内容、形式也日益复杂、尖锐。然而，有关数据统计表明，在劳动争议案件持续增长的今天，劳动争议调解委员会调解的案件数量却反而大幅下降。因此，有必要对现行的劳动争议调解制度进行分析研究，同时借鉴与吸收国外的先进经验，对调解制度进行改革与完善，切实实现调解制度的设立初衷，把矛盾解决在萌芽状态，减轻仲裁和诉讼的压力，促进劳动关系和谐。
　　一、我国现行劳动争议调解机构的设置、性质和实施现状
　　劳动争议调解是指调解组织受理争议案件后，按照相关法律法规，以中间人的身份进行斡旋，促使争议当事人双方相互谅解，达成合意的一种争议解决方式。根据《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》的规定，我国劳动争议的调解仅是指设在用人单位内部的劳动争议调解委员会进行的调解。而2007年12月29日通过的《劳动争议调解仲裁法》对调解组织进行了扩大化，其第10条规定，企业劳动争议调解委员会，依法设立的基层人民调解组织，在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织都可以作为处理劳动争议的机构。其中，由基层人民调解组织和乡镇、街道中设立的劳动争议调解组织进行的劳动争议的调解被学术界称为“劳动争议调解的社会化”。但是从法律条文的规定来看，这样的社会化调解组织的设立与否并没有强制性的规定，为此，即使劳动者希望向其申请调解，也可能因为该组织的不存在而无法实现。因此，在《劳动争议调解仲裁法》实施后，企业劳动争议调解委员会仍将是劳动争议调解的主要组织。
　　企业劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。但实践证明，这样一种劳动争议调解组织设置在现实中面临着一些问题，致使调解没能发挥应有的作用。第一：立法定位偏低。《劳动法》第80条规定：“在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会”，这是一种典型的任意性规范，是否设立调解委员会完全由企业自主决定，有些企业出于经济及人力资源成本的考虑，不设立调解委员会，致使其在劳动争议解决的制度建设上发挥作用的空间有限。即使设立了调解委员会，其人员配置、制度规范都很不完善，而且调解人员素质难以保证，不但无法有效发挥调解功能，而且可能导致问题激化。第二：处于企业内部使调解委员会地位尴尬。调解委员会真正发挥作用的前提条件是必须具备一定的独立性。虽然相关法律法规，始终强调调解委员会在企业中具有相对独立的地位，不隶属于任何一个机构和组织，尤其是独立于单位行政和劳动者之外。然而，在我国，由于调解委员会设立在企业内部，其活动经费、办公场所、人员配备都是由企业行政决定的。在经济上、人事上都受制于用人单位，致使这种相对独立性的地位仅仅是停留在表面层次，因此调解委员会的工作难免带有用人单位行政色彩，丧失劳动者当事人的信任。“通过职工代表、企业代表和工会三方架构来公正解决劳动争议，无疑带有理想主义的色彩。”第三：调解协议不具有法律强制性。成功的调解包括两个方面：一是争议双方能够达成真实、自愿的调解协议；二是调解协议能够得到有效履行。调解委员会是企业内部机构，在其主持下达成的协议只能靠当事人自觉遵守而没有强制执行的效力。虽然《劳动争议调解仲裁法》针对因拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿事项达成的调解协议赋予劳动者申请支付令的权利，但这毕竟只是调解协议的一部分，如果不能制定措施，保障调解协议的有效履行，则将使调解流于形式，使其很难达到预想效果。
　　二、国外劳动争议调解制度及启示
　　由于调解具有灵活、及时、经济等优点，在各国劳动争议处理体制中，调解制度始终是不可或缺的重要组成部分。为了借鉴国外劳动争议调解制度的先进经验，有必要对调解制度的模式、调解机构的设立予以比较研究，从中发现一些基本原则及具体规定，能够对我国劳动争议调解制度的改革与完善有所裨益。
　　1.国外劳动争议调解制度概述
　　国外劳动争议调解制度大致可以分为以下四种模式：一是独立调解机构模式，以美国为代表，其调解机构是联邦调解调停局，是联邦政府的一个独立机构，其主要对象是集体劳动关系；二是行政调解模式，以北欧国家为代表，调解机构具有一定的行政权力；三是劳动法院调解模式，以德国为代表，以劳动法院作为调解机构，主要针对个别劳动关系并且限于权利争议；四是三方机制调解模式，以日本为代表，以劳动委员会作为调解机构，由劳方、资方和公益方三方代表组成，其职能和权限主要为劳动争议的斡旋、调停、仲裁和不当劳动行为的审查救济。
　　国外的劳动争议调解机构主要分为企业内外两种形式。企业内的劳动争议调解机构由雇方、工人代表和企业外的中立人士组成，劳资双方代表在调解机构中享有同等的席位和权限，由中立人士担任调解委员会的主席。企业外的劳动争议调解机构主要分为三类：政府劳动部门设立的调解机构、政府设立的不隶属于劳动部门的专门调解机构和独立于政府的民间调解机构。
　　同时，我们还发现，国外的劳动争议调解制度都无一例外的将自愿作为其重要的原则之一，尽管各国对调解自愿原则的具体规定不尽相同，主要表现在调解意见是否具有强制性及调解程序是否具有可选性这两个方面。几乎所有国家都规定劳动争议当事人对是否接受调解机构的调解意见享有选择的自由，但有些国家却对调解程序是否可以自由选择进行必要限制，如澳大利亚、法国、丹麦、新加坡等国。
　　2.对我国现行劳动争议调解制度的启示
　　第一：确保调解组织的独立性。调解组织的独立性是劳动争议调解制度充分实施的组织基础，也是获得劳动争议当事人信任的心理基础，即劳动争议调解机构能否取得当事人的充分信任。当事人对劳动争议调解机构的信任程度决定了其是否愿意选择调解和履行调解协议，因此，各国在成立劳动争议调解机构时，都特别强调其独立性，如英国的咨询、调解、仲裁服务中心、美国的联邦调解局、日本的劳动委员会、澳大利亚的产业关系委员会等，或是由政府出资成立，但独立于政府的社会性机构，或就是以政府行政部门的身份出现，都与雇主组织或工会组织没有任何依附或隶属关系，保持自身的独立性。而我国，前文已经阐明，企业劳动争议调解委员会在事实上对企业具有严重的依附性，致使调解组织很难取得劳
　　方的信任，不利于调解工作的有效开展。
　　第二：遵循组织构成的三方性。三方原则是国际劳工组织积极倡导的协调劳动关系的重要原则，它是指在劳动立法、调整劳动关系和处理劳动争议时，政府、雇主和劳工代表三方共同参与决定，并就有关问题进行协商，取得共识，共同协调劳动关系。各国在成立劳动争议调解组织时均强调严格遵守三方原则，调解组织的成员既有劳动者代表和用人单位的代表，也有地位独立的第三方代表，而且第三方代表既可以由政府机构担任，又可以选择政府之外的社会团体、官方人士甚至私人担任。在调解程序中坚持三方原则，是由调解的性质“第三方主持或协助下的私法自治”决定的，第三方必须中立、公正，由与争议双方没有利益关系的，双方都认可的人员担任。我国企业劳动争议调解委员会中，主要规定由工会代表作为第三方主持调解。而我国目前工会仍在人、财、物等方面不同程度地依附于用人单位，根本无法适应这一角色。因此，我国重构劳动争议调解制度时，必须确定独立的第三方，公正地主持调解。三、完善我国现行劳动争议调解制度
　　“他山之玉，可以攻石”。对我国现行劳动争议调解制度的改革与完善，既要充分借鉴和吸收国外的成功经验，更要紧密联系我国的具体国情。因此我们认为，劳动争议调解制度的改革，一方面，强化政府在劳动争议调解制度中的作用，使调解制度在劳动争议处理中更为积极有效；另一方面，应整合现有的组织、资源，充分发挥工会作为劳动者代表的维权职能。
　　1.重构调解制度——建立政府调解主导模式
　　发挥政府的主导作用，由劳动和社会保障部门负责，组建独立的、专门的政府调解机构，之所以提出如此设想，基于以下理由：第一：协调劳动关系、保持劳动关系和谐、持续健康地发展是政府的职责。劳动关系的和谐与稳定不仅仅关系劳动者与用人单位双方的利益，也决定和影响整个社会的稳定和发展，国家和政府必须在劳动关系的处理中发挥协调作用；第二：由真正具有社会公信力的第三方主持，方能彰显调解的优点。作为处理劳动争议的第一道防线，由具有足够影响力和社会公信力的政府机构承担调解职能，才能最大限度地引导当事人进入这样的纠纷解决机制；第三：可以使调解机构不再受限于企业，具有实质上的独立性和公正性，同时又可以减少企业为设立调解委员会的费用支出，而且调解员的整体素质得到提高，有利于争议得到公平、合理的解决，最终将矛盾化解于萌芽状态。
　　2007年6月29日通过的《中华人民共和国劳动合同法》第5条规定：“县级以上人民政府劳动行政部门会同工会和企业方面代表，建立健全协调劳动关系三方机制，共同研究解决有关劳动关系的重大问题”。因此，应由劳动行政部门代表、工会代表和用人单位代表三方共同参与劳动争议的协调和组建劳动争议调解组织。这种结构方式是市场经济国家普遍采用的模式，符合劳动争议处理的本质属性，可以较好的避免该调解机构沦为行政部门的附属物。当然，在具体实施过程中，一定要强调三方代表平等的法律地位，一定要保证该调解组织相对独立于劳动行政部门的法律地位。
　　2.充分发挥工会的作用
　　2001年10月27日修改的《工会法》第二条规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”。在劳动争议中，职工一方明显处于弱势地位，因此必须组织起来，以团体的力量抗衡用人单位的强势，使双方真正能够在地位上平等。工会作为职工合法权益的代表者和维护者，积极参与劳动争议的调解工作是其义不容辞的责任，工会在劳动争议调解工作中具有重要的地位和作用。
　　第一：做好劳动争议的预防工作。重视劳动争议的预防工作，把问题解决在萌芽状态，是解决劳动争议的最根本、最有效的途径。工会应通过各种渠道，对职工进行普法教育，使其熟悉并掌握有关法律法规。同时工会应该设立咨询服务台，随时向职工提供劳动政策咨询，使职工对自己的合法权益有清醒地认识和了解，减少劳动争议的发生；第二：适应市场经济发展，推进自身改革完善。工会作为职工代表，能够忠实代表职工的前提是：企业工会必须具有独立的地位。因此工会必须逐步消除在人事制度和活动方式等方面存在的行政化色彩，以及在经费管理方面存在的依附性。同时可以借鉴美国的工会制度，由法律规定建立工会约束监督机制，工会在维护其所代表的职工利益过程中，应接受职工的监督，有助于增强工会维权的责任感。不断提高自身人员的法律素质，增强业务水平，更好地为职工维权服务。
　　参考文献：
　　周长征:劳动法原理.科学出版社,2004年第1版
　　刘 诚:不同模式劳动争议调解制度的异同分析.中国劳动,2006年第5期
　　姜列青:国外劳动争议的调解与工会.工人日报,2005年11月4日
　　谢柳生:建立劳动关系三方协调机制促进劳动关系和谐协调发展.学术论坛,2002年第3期