试论公开招标是PPP项目实施的有效途径.doc
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1、试论公开招标是PPP项目实施的有效途径192020年4月19日文档仅供参考,不当之处,请联系改正。PPP模式在国家体育场(鸟巢)项目的应用分析试论公开招标是PPP项目实施的有效途径 -03-03引言随着国务院关于投资体制改革的决定、关于加强城市基础设施建设的意见及关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见等文件颁布实施,中国市政公用事业改革进一步深化。当前中国在城镇化建设、化解地方融资平台债务风险、改进政府公共服务、提高资金社会效率等方面存在诸多问题,推广PPP模式尤为重要。党的十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出:在自然垄断行业实行政企分开,特许经营改革;允许社会资本经
2、过特许经营等方式,参与城市基础设施投资、建设、运营;推广政府购买服务;大力发展混合制经济。国务院已推出80个PPP示范项目,面向社会公开招标,鼓励社会资本,以合资、独资、特许经营等方式参与,要求把这80个PPP项目建成社会资本参与的样板工程;指出各地政府要积极筹备更多的PPP项目。在财政部召开的全国PPP专题会上,财政部对PPP作了系统部署,财政部作为PPP的第一责任部门,正大力推广PPP。国信招标集团作为国内大型咨询服务机构和招标代理企业,自 起连续八年获得“中国招标代理机构十强”第一名。集团业务涵盖各行各业,业绩居业界首位,仅PPP项目就完成了200余项。其中,国家体育场(鸟巢)是中国首个
3、采取公开招标的PPP项目,也是中国相当成功的大型PPP项目案例,当前正向全国推广。国信招标集团作为该项目的总顾问单位,牵头组织该项目的融资顾问、财务顾问、法律顾问及招标代理。本文结合国家体育场(鸟巢)PPP项目,就当前推广PPP模式的意义及如何应用进行研究探讨。一、城镇化面临的问题党的十八届三中全会决定要求:坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。中共中央、国务院于 3月印发国家新型城镇化规划( 2020年)指出,走中国特色新型城镇化道路,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义
4、和深远历史意义。可是,新型城镇化需要大量资金投入,而已形成的大量地方债务风险也亟须化解。1.地方债的形成中华人民共和国预算法已于 8月31日修订,并将于 1月1日开始施行。修订后的预算法稍微放开了地方政府举债的限制,规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金,能够在国务院确定的限额内,经过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”,“除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。而在此以前,依据自1995年开始实施的预算法,地方政府各级预算不列赤字。为了进行地方建设,在经济高速发展的十年时间里,地方政府经过组建各类地方融资平台筹集资金,形成了大量的地方政府债
5、。具体原因如下:一是地方财力严重不足。由于地方财政过分依赖土地,一方面房地产调控带来财政减收;另一方面保障和改进民生,特别是新农村建设、教育、医疗、社保等刚性支出持续攀升,财政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顾自身偿债能力,举债度日。二是计划经济观念影响。长期计划经济影响,许多领导干部思想仍停留在“计划经济为主、市场经济为辅”阶段,对于政府指导干预经济运行细节情有独钟,频繁使用宏观调控手段及财政力量对经济运行进行干预,破坏了市场规律,造成了严重依赖投资拉动经济的畸形发展模式。同时,误解公有制为主导,认为“公有制为主导”就是一切归国有、一切归政府所有,融资平台和银行都是公有。政府认为“不
6、怕还不了”;银行认为“不怕政府不还”。特别是 实行经济刺激计划后,由于取消了贷款数额限制,银行争抢政府项目,造成相当部分银行信贷资金“财政化”。三是地主情结深厚。中国几千年的农业社会,地主情结根深蒂固。表现在个人上,重积累、轻享受,省吃节用、买田置地、建楼盖房;表现在政府上,重投资、轻消费,经济发展依赖投资拉动而不是消费增长,为了建设不惜到处举债。四是监管缺位。分税制改革后,中央财政大量资金经过专项转移支付划拨地方,出现了配套资金“相互钓鱼”现象,地方为了拿到中央专项转移支付资金,申报项目时承诺无法承担的配套资金,只能靠举债配套。另外,以GDP为核心的干部考核制度,催生了许多地方领导干部扭曲的
7、“政绩观”,“前人借钱后人还债”导致各级地方政府普遍负债。2城镇化建设的紧迫性当前中国实际城镇化率并不高,由于软件硬件配套不完善,名义上是超过50%,实际上只有40%。2020年要达到中央要求的60%,由此带来的投资需求将超过40万亿元。加上当前已形成了大量的地方债,旧债要还,新债要举,资金缺口非常大。亚行、世行一直倡导PPP模式,中央层面正在加速PPP模式立法进程,国家发展改革委报请国务院推出80个PPP示范项目,财政部正大力推动PPP模式,地方政府对PPP更是高度关注,北京、上海、天津、浙江、福建等多个省市正在调研筹备PPP项目。因此,PPP模式未来大有可为。二、推广PPP模式的意义党的十
8、八届三中全会指出:推进城市建设管理创新,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府经过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本经过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。当前,创新城镇化投融资体制,大力推广PPP模式,具有十分重要的意义。1PPP涵义PPP即英文“Public Private Partnership”的缩写,译为“公共私营合作制”。PPP模式一般被定义为政府公共部门与私人企业组织之间,为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。广义的PPP包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式,PPP的核心是收益
9、和风险的兼顾,即收益和风险共担,缺一不可。狭义的PPP模式一般是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发,共同承担风险,全过程合作,期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。2.PPP在全球应用PPP最早在19世纪的西方铁路建设中以特许权形式出现。20世纪90年代,PPP被发达经济和新兴经济体大量用于交通运输、医疗、通信、能源、水务、固废等领域。 美国次贷危机中,美国财长盖特纳提出利用PPP机制来清除金融机构有毒资产的方案,节约了财政救助成本。3PPP在中国发展中国广义上的PPP模式原以BOT、BOO、TOT等居多,1984年香港合和实业在深圳投资建设了沙角B电厂
10、项目,是中国首家BOT项目,1995年广西来宾电厂二期工程是中国引进BOT方式的里程碑。当前,BOT方式在污水处理、垃圾处理、燃气设施、高速公路和道路桥梁等市政公用领域广泛应用。 启动的国家体育场(鸟巢)PPP项目,是中国首个采取公开招标的典型的狭义上的PPP项目。政府经过资产存量转让(TOT)吸引社会资本、收益共享共担风险的项目也具有PPP特征,如国信招标集团负责组织实施的“双汇集团国有股权转让”、“天津市北水业国有股权转让”、“虎门大桥10%股权转让”等项目,引进了资金、技术和管理,实现了公私合营。当前国内规模最大、环保标准最高的北京鲁家山生活垃圾焚烧发电项目,也按照PPP模式运作。4推广
11、PPP意义采用PPP模式加快城镇化建设,对中国全面建成小康社会、推进社会主义现代化具有重大意义。PPP模式能解决资金短缺、有效转移风险、提高服务效率、控制预算成本,推动政府职能转变。第一,解决资金来源,推进城镇化建设。推广应用PPP模式,PPP吸引社会资本,改变过去资金单一由政府提供的模式,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化可持续的资金投入机制。第二,提高管理效率,提升公共服务水平。推广应用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措。PPP项目是由专业部门运营,管理效率更高,PPP模式能将政府的战略规划、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合,有助于厘清政府与市场的边界,提升公共服务水平。第三
12、,提高PPP项目的综合效益。成功的PPP兼顾财政和社会福利两个角度。从财政角度,PPP机制能降低财政的支出负担;从社会福利的角度看,PPP机制能提高社会福利水平。三、国家体育场(鸟巢)PPP模式介绍奥运是中华民族的百年之梦。国家体育场(鸟巢)是北京 奥运会的主体育场,是标志性建筑,是最具国际先进水平的多功能体育场,可承担各类比赛项目,能容纳观众十万人。北京市政府为履行与国际奥委会签订的 第29届奥林匹克运动会主办城市合同项下的义务,决定在北京奥林匹克公园(B区)内建设国家体育场。参照国内外先进经验,为降低项目的融资成本、运营成本、提高运营效率,北京市政府决定引进市场化机制,采用公开招标方式选择
13、项目法人合作方(PPP)。投资人与代表市政府的北京市国有资产公司签订合作经营合同,双方共同组建项目公司,负责PPP项目的设计、融资、投资、建设、运营及移交等全面工作。(一)项目总体情况1招标情况项目名称:国家体育场项目法人合作方招标(PPP项目)。招 标 人:北京市人民政府。咨询服务及招标机构:国信招标集团(原名为“国信招标有限责任公司”) 。资格预审公告:在中国采购与招标网、人民日报、中国日报等发布。发标时间: 4月21日。开标时间: 6月30日。招标方式:公开招标,“一次招标、两步进行” 。第一步招商,先进行资格预审和意向征集,对全球39家申请人的投标资格、建设方案设想、融资计划思路、运营
14、方案意向等进行评估,确定5名投标入围者。第二步招标,对投标人递交的优化设计方案、建设方案、融资方案、运营方案以及移交方案等进行综合评审,最终确定项目法人合作方。中标单位:中国中信集团联合体。投标单位有中国中信集团联合体、北京建工集团联合体、筑巢国际联合体、MAX BOEGL联合体(德国)等四家单位。签约仪式: 8月9日上午,在人民大会堂举行,北京奥组委常务副主席、北京市副市长刘敬民、国信招标集团董事长叶青和中标人代表参加签约仪式。2特许经营期 奥运会后30年。3融资情况招标控制价:中标人出资不得超过49%(政府投资比例不得低于51%)。融资比例:中标人出资42%(政府出资58%)。北京市政府的
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