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浅议代议民主制的理论与实践

　　代议民主制度，简单地表述就是指在一个政治社会中，人们通过自己选举出来的代表来进行政治事务的决策，或者表达自己的意愿且协调不同的利益，并在实质意义上对政治事务掌握控制权的这样一套制度。代议民主制本身不仅包含着政治学家们历经数个世纪而探索出的丰富的理论内涵，而且也体现出各国人民在本国政治发展过程中的所采行的各具特色的政治制度安排。代议民主制在经历了从古典向现代的转变以后，更显示出深厚的理论积淀，成为人类历史上所创造的最为显着的政治文明成果之一。
　　一、代议民主制理论的基本原则
　　代议民主制在制度上的实现，是种种复杂的历史和文化的原因促成，我们在研究制度的成因与建构方面，往往时常忽视，但同时其本身又是非常重要的，是代议民主制理论在人们的政治文化意识层面的核心价值准则，即支撑这一制度的一系列政治价值与目标。
　　第一个准则是主权在民的原则。毫无疑问，代议民主制的问题是在建设民主政治这一大问题之下进行讨论的。言及政治民主的问题，源头可以上追到古希腊。学界一般都认为，民主的体制和民主的词源一样，发源于古希腊。“民主(democracy)一词首先出现于古希腊，源头出自希腊文demokratia，实由demos与kratos二词合并而成，其基本的含义就是‘人民的权力’、‘人民的政权’或‘人民进行统治、治理’。”[1]词汇的出现并非无源之水，它体现出，这种体制在古代社会已经初具雏形。可是民主这一政治学理念究竟是否从一开始即是一个可以被明确界定的概念，民主的观念和制度是否在历史上几乎一成不变地承袭下来，仍然是一个悬而未决的问题。不同的意见照例存在着，如乔·萨托利所言：“我们在希罗多德那里看到了与君主政体或寡头政体相对应的民治或多数统治政体。从那以后，尽管它被埋没了一个十分漫长的时期，却仍然是政治用语中的一员。但在如此漫长的生命过程中，‘民主’自然吸收了形形色色的意义，它们涉及到完全不同的历史背景，也涉及到完全不同的理想模式。”他认为，古代的民主和现代的民主，其地理、人口、组织甚至价值都大相径庭。不过我们仍然有理由认为，代议民主制作为民主理念在近现代民族国家中的制度体现，其民主的精神在实质意义上如同“民主”这一词汇在词源意义上一样，同古代希腊保持了藕断丝连的联系。在最根本的意义上，无论是古代的还是现代的民主理念，都将这种决策体制的最终决定权归于全体民众。虽然现代的国家在幅员和人口方面都不可能象古希腊那样实行直接的民主制，但是根本的主权原则仍然是同样的。密尔在经典的代议民主制理论着作《代议制政府》中写道：“显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是参加最小的公共职务也是有益的；这种参加的范围大小应到处和社会一般进步程度所允许的范围一样；只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。”密尔这一段话，再清楚不过地表明，代议民主制体制的首要原则是要保证国家的主权充分持久地保留在全体民众手中。
　　同第一个原则相联系，从洛克那个时代以来，关注实实在在的个人生存与福利的价值观在政治思想与政治制度中的地位已经达到前所未有的高度。对自由主义者而言，一切制度都只是手段而不是目的，一套政治制度背后应该体现出人们所珍视的政治价值。而代议制政府应该实现的政治价值之一就是国家政治生活当中普遍意义上的个人的中心地位。这一原则是前面所述的主权在民原则的延续，这个地方的个人不仅是指多数派中的个人，也是指少数派中的个人，它是不具有指向性的个人。具体而言，个人的价值表现为个人在生命与财产等方面的神圣不可侵犯的权益，以及个人在意志表达上的充分自由；个人在公共生活中应该有不可侵犯的私人空间。正如弗里德利希·冯·哈耶克所言：“一个自由的社会与一个不自由的社会的区别即在于，在一个自由的社会中，每一个人都拥有一个明确地同公共领域(the publicsphere)相区分的公认的私人领域(a recognized privatesphere)；并且，当个人处在私人领域当中时，他不能受到他人的指使，而只能被期望服从那些平等地适用于所有人的法规。”主权在民的原则也正是具体地体现在对个人价值的珍视上面；反之，没有对人的个体价值的充分体认，主权在民的原则就只能是一句空话而已。
　　第三个相关的政治原则是政治职业主义。在表面上，这个原则是和前面的两个原则相互矛盾的，然而仔细加以分析，不难发现，代议民主制的这数个政治原则是有深层的联系的。或许会存在这样的疑问：将政治职业化了的政府，无论它是否是代议制政府，会不会逐渐淡化了主权在民的原则，并进而逐渐淡化对个人价值的体认？卢梭的一段话充分表达了这种疑虑：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。在他们那短促的自由时刻里，他们运用自由的那种办法，也确乎是值得他们丧失自由的。”梭的意思是说，如果没有随时地、直接地影响着实际的政治生活，人们就不能被认为真是自由的。但是，现代的国家已经不能再如古代希腊的城邦国家一样实行直接的民主制度，不仅是因为现代国家在地域和人口等等方面同古代国家相去甚远，而且从理论上讲，现代实行的代议民主政治制度中的政治职业主义有相当的优越性。人类社会的政治生活是纷繁复杂的，要认识并处理各类政治事件，需要相当的政治智慧。尤其是最近一两百年的科学与技术进步，社会与政治结构的分化与专门化，已经使得某些政治决策成为相当复杂和专业化的问题，毫无疑问，代议民主制的制度设计是将某一个国家中的政治智慧集中化了。再将每一个国家战略和政府管理的问题付诸全民决定，不仅在技术上趋于困难，而且难免在决策的质量上大打折扣。20世纪六七十年代后的美国甚至在国会内部成立了专门的小组委员会，以解决高度专业化的政治问题。我国全国人民代表大会内部也设有类似的专委会和特调委。又比如，代议机关在政治上的职业化将进一步改善立法当中的地域、阶级、种族等等方面的倾向性。我国学者早先也曾建议，将我国人大代表由兼职性质转变为职业化的人大代表，以使其在了解民情、接触社会与酝酿法案方面有充分的时间和资源。
　　代议民主制的第四个原则是全民利益的政治。既然民主制度是将主权完整地交给全体民众，并且所有公民的个人价值应当得到体现，那么显然，代议机关所代表的应当是全体公民的政治愿望。曾经有过一个误解，人们以为民主就是牺牲少数人的利益。但是人们逐渐认识到，“多数人的绝对主权并不比专制君主的或贵族统治的绝对权力更加可以信赖”。少数人对多数人的专制是暴政，而多数人对少数人的专制同样是暴政，哪怕对一个人的专制还同样是暴政，有鉴于此，代议民主制的目标就是要保护意见相左的少数人的利益，代议机关同时要倾听少数人的意见，尽可能地中和不同意见，以求得不同集团的共同利益。代议民主制制度的设计，其重大的功用之一正是可以避免派性立法现象。为了这一目的，各国也在代表的设置、代表的选举以及代议机关的职能上面进行了诸多的改革。当然，在政治生活当中，制度迄今为止一直是一种权宜之计，原则是制度所需要追求的目标，具体的政治制度同相关的政治原则之间，存在着一定的距离。但是相关原则在指导制度形成的过程中的作用，可以在代议民主制理论的发展过程中窥其一斑。
　　二、代议民主制的理论线索
　　代议民主制的理论发展经历了一个从古典到现代的演进过程，其间无数的政治思想家和哲学家对这一问题做出了理论上的贡献；而代议民主制理论的成熟同代议民主制制度的发生与成长密不可分，代议民主制的理论与实践在发展的过程中，是相互缠绕、同时演进的，以简单的单线线索加以叙述，恐怕难尽其详。此处将理念与实践的发展分开，当作两条似乎并不相关的线索，并不是对现实状况的客观描摹，而只是一种阐述的策略。
　　首先应当提及的是洛克。洛克第一次明确进行阐述的个人权利说、分权学说、议会主权论等等，都为代议民主制理论的发展奠定了基础。洛克首先强调，“人的自然自由，就是不受人间任何上级权力的约束，不处在人们的意志或立法权之下，只以自然法作为他的准绳。处在社会中的人的自由，就是除经人们同意在国家内所建立的立法权以外，不受其他任何立法权的支配；除了立法机关根据对它的委托所制定的法律以外，不受任何意志的统辖或任何法律的约束。”这种人的自由状态，正是代议制政府需要保护的、而又未必言明的人的生存状态，虽然它只是一个至今不能达到的“应然”的目标，但它的确为代议民主制理论和制度的发展方向标示了一个可资依据的终极价值，并且依洛克看来，个人的权益具体地体现在个人的财产权利上面，保护个人的生命与自由，尤其是保护他们的财产，构成了政府所以产生的理由。西方国家政治制度的一大创新，就是以权力制约权力来保障个人的权益与自由，而作为代议制政府基础的最具近代意义的三权分立学说，正是由洛克开始，形成其对美国等国家的政府架构创建上的巨大的影响力。洛克所言的三权是立法权、执行权和对外权，这与现代的三权不尽相同，但他认为，“……只能有一个最高权力、即立法权，其余一切权力都是而且必须处于从属地位，但是立法权既然只是为了某种目的而行使的一种受委托的权力，当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关……”这一段话表明，在代议制政府中，立法权居于最高的支配地位，但是最终的控制权却应当始终被掌握在人民手中：同时可以看出，早期确立的议会主权原则对于巩固代议制政府，起到了实质上巨大的奠基作用。
　　英国思想史上比洛克还要早一些的哈灵顿，对代议民主制理论的贡献也可谓功莫大焉。在其代表作《大洋国》中，哈灵顿对代议制政府构建所提出的具体设想，在实践上所起的影响实可以从如下例子中管窥一二。他通过提出“均分与选择原则”，证明为了达成国家政策之公平，应当实行政策制定与政策执行相分离的办法，这一原则在密尔的《代议制政府》中得到了进一步的论证；同时哈灵顿的代议民主制理论极大地影响了美国的制度建构，美国参议院每两年改选三分之一，参议员任期六年的规定，其思想资源就是出自《大洋国》一书。哈灵顿的思想直接地影响了后来的美国政治思想家，如潘恩、杰斐逊等等。杰斐逊不仅是代议制政府的积极建构者，而且是代议民主制理论的思想先驱之一。他秉承启蒙时代以来西方一贯的人文主义传统，激烈抨击专制主义的政治思想，认为人是一种理智的动物，有其自身的权益，也具备与生俱来的正义感，只要把适度的权力赋予人们自己选出并认真履行自身职责的代表，就可以约束权力执掌者们对权力的滥用。他同时提出代议民主制制度所必须遵循的几个原则：人民应该具备控制政府的能力；政府应当体现人民的意志并执行人民的意志；政府必须保障人民的自由权利；少数服从多数的原则，等等。
　　英国思想家J·s·密尔所着的《代议制政府》无疑是代议民主制政治理论发展历史上的一部里程碑式的着作。密尔在这部书里，系统地整理了前人的理论，同时进一步阐发出自己的代议民主制理论，并针对英国的代议民主制制度的建设提出了大量有现实意义的改进办法。密尔开篇即证明，政治的艺术也是一种选择的艺术，而如果这种选择有某种可资判别的标准，那么可以肯定，一般地说，理想上最好的政府形式是代议制政府，因为，“不难表明，理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”而这样一类目标正是代议制政府所追求的，并且到目前为止，这些目标在代议制政府下面得到了最大程度的实现，这一点甚至是直接民主制也无法企及的。密尔是一个成熟的自由主义思想家，他通过总结前人的理论和观察现实的政治情形，已经意识到代议制政府有其自身的局限，代议民主制有其自身的内在规定性，如果代议机关权能过大，将不可能实现代议制政府被赋予的目标，代议机关的职能应当被限制在一个合理的界限之内；代议民主制制度的建设也不是一件一劳永逸的事情，因为它同人类社会的其它政治制度一样，“充其量只是一种必要的罪恶”，密尔指出，代议制本身也存在众多的缺陷和弊端，如智力条件不够，或者可能有阶级立法的危险，等等，而上述种种情形未尝不是20世纪各国政治生活中的真实状况。密尔甚至突破了简单的多数原则的框框，认为只代表多数的民主制还不能算作真正的民主制度，制度的设计应当要让全社会的智力和利益两方面因素都能得到全面的代表。密尔并在代议制政府的具体制度构架上，针对英国的情形进行了更多的阐述，如是否应该存在两个选举阶段、投票选举的技术性问题、议会下院的问题、代议制政府中行政官员的选任问题、地方代议机关的问题，透过这种种问题的阐述，我们已经看出，代议民主制理论发展到密尔这里，开始具备现代理论的特色了。
　　20世纪各国政治情况有了新的变化，随之人们也对代议民主制理论进行了与时俱进的阐发；但是基本的理论框架还是建立在业已确立了的代议民主制的一系列原则之上。现在人们在代议民主制度问题上所作的思考主要地是围绕着立法与行政机关的关系这一课题展开的，因为自“二战”以来，尤其是自六七十年代以来，各国都面临着政府工作深入到社会生活的方方面面，行政机构权力空前扩张的问题，如何应对这一新的情况，如何调整立法机关与行政机关的关系，或许将是今后政治学家们着力探讨的代议民主制的新课题。
　　三、代议民主制度的现实状况
　　代议民主制度的雏形出现在相当早的历史时期，其实践经历了一个较长的时期。在实践中代议民主制度不断得到发展和创新。下文将结合英、美、中三国的代议制度，对代议民主制度的实践层面进行综合性的考察。
　　代议制度中最实质性的问题，是公民的选举权。宣称代表了全民利益的代议制度在走向全民性的道路上，其实走得相当的慢。英国直到20世纪20年代才给予妇女选举权，而在美国，情形要比英国复杂些，即使是成年白人男性，也是到了19世纪60年代才获得了普遍性的选举权，而给子女性同等的权利，哪怕是法律意义上的权利，则是到了20世纪20年代的事了。1920年，第十九条宪法修正案最终获得各州的批准，这条修正案规定各州不得因性别上的理由而剥夺任何公民的选举权；真正的普选权是到了20世纪70年代，经过了将近200年的努力，才在全国范围内得以实质上的实现，因为到了这时，黑人才通过各种渠道的长期的努力，使得国会通过了民权法和投票权利法，赢得了实质上的选举权。我国宪法规定一切权力属于人民，凡是年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。
　　在代议机关的构成上面，英国议会虽然是由两院构成，但是两院议员的情形和两院分别的作用却大相径庭。英国的代议机关严格地说是在1688年光荣革命以后渐渐形成的，但是远在十二三世纪，英国国王为了税收而召开的“等级会议”已经初具现代代议机关的雏形，因而英国的代议机关不象其他国家的代议机关可以先有理论上的先行，而只是在历史上“自生自发”生成的一种制度，诚然，每一种制度的形成都离不开人力的作用，但是在英国议会那里，至今可以看到历史遗留的痕迹。上院由皇族、世袭的贵族以及教会领袖组成，虽在一百年前曾经权倾一时，但是在现代上院已经形同虚设，甚至有人还建议废除上院；而同时下院却远比上院显得重要。由于选举权的普及，人民参选的面得到了极大的拓展，议员们所代表的集团性利益，逐渐让位于议员们所在选区的综合性利益，也就是逐渐反映出选区内民众的普遍愿望。英国实行的是“责任内阁制”，议会的党派色彩直接决定了政府的构成，这一点是和美国不同的。美国的代议民主制度和英国的差别较大，其中之一就是，美国在立国之初，已经有了欧洲各国大量的政治实践以资借鉴；并且在美国宪法产生之际，“三权分立”学说、代议制政府理论等等政治课题已经得到众多学者的阐述，美国的开国者们顺理成章地将这些认识作为了美国政府建立的一大原则。美国的政治传统将国会当成了代议民主制度的重要机构，是美国政治生活的重心。美国经典的政府理论认为，政治与行政是可以并且应该两分的，而政治的职能正是恰当地属于国会。美国宪法第一条第一款即规定：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”美国国会分为参众两院，但是其参议院却比众议院要显赫。在美国，参议员是有着相当地位的政治家，其党派色彩没有英国的议员那么浓厚；参议员拥有相当充足的活动经费，这也是英国议员所没有的。从结构而言，美国的国会更加充分地显示出它是一个利益中和的场所，国会中的委员会和小组委员会的构成被称为所谓“职责散点结构”(decentralization of responsibility)，正是反映出这一情形。然而，自“新政”以来，尤其是自二十世纪六七十年代以来，美国的国会也有了一些变化，比如总统对国会的逆向影响力加强、国会对行政机关的行政立法方面的授权增加、国会委员会结构进一步分化等等。在我国，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是有别于西方国家代议体制的崭新的政治制度。我国的人民代表大会是一院式的代议机关，其工作原则是“议行合一”的原则。由于我国人口众多，故人民代表大会是一个较为庞大的机构，代表性相当的广泛，一般有代表近三千人，为世界最大的代议机关，目前我国法律已经规定，全国人民代表大会的人数不能超过三千人；同时我国的人大代表不仅代表了各个地域，并且还有一个专门代表界别的代表团——解放军代表团。我国人民代表大会不是一个专职机构，因此全国人民代表大会常务委员会就是全国人民代表大会的常设机构，在全国人民代表大会闭会期间行使最高国家权力。它由全国人民代表大会从代表中选举产生，对全国人大负责，受其监督。随着历史的发展和社会的进步，我国人民代表大会工作的开展也面临着更多的机遇和挑战，需要我们认真地研究，寻求可以加以改进的地方。比如，全国人大代表和各级人大代表到目前为止，基本上都是兼职的，事实上不能够更好地履行人大代表的职责，因此应当考虑人大代表的专职化问题，等等。
　　现在各国在代议机关和行政机关的关系上面，都面临着一些难题。基本的倾向是：行政机构的权力自然地扩张，迫使立法机关在很多方面做出让步。就英国而言，“今天，下院与政府在权力上的不平衡关系已严重影响下院应有的作用和效率，不利于英国的资产阶级议会民主，引起了广泛的不满和强烈要求改革的愿望。”针对下院的改革呼声很高。而在美国，同样的问题更严重地存在着，因为它已使美国传统上的政治——行政两分法(politics-administration dichotomy)在事实上崩溃了；并且由于行政事务的多样化、专业化，已经不可能将所有的立法事务和政策性监督事务都交给国会了，这样总统的作用前所未有地重要起来，加上总统的产生并不依赖于国会，而是单独由全民间接选举出来，就无怪乎人们将美国总统称为elected kings了。在我国，人民代表大会制度建设中所遇到的一些新情况，更多地是由于机构本身的原因，而不是同行政机关的关系问题。例如，改革开放以来，人民群众的素质得到了普遍的提高，同时人民代表大会相比以前而言更加制度化，人大代表的素质已有了相当大的改观，而人大也渐渐甩掉“橡皮图章”的旧有形象。人大代表可以投反对票也敢投反对票了，这使得人民代表大会成为比较真实地反映民意的机关；近几年在一些经济发达地区，人大代表不断以强硬的姿态就百姓关心的问题质询当地行政机关和行政首脑，在极大代表民意的同时，人民代表大会的制度作用也逐渐地体现出来。
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