会计核算中心的筹建与运作.docx

会计核算中心的筹建与运作2000年7月1日，全国首家省级会计集中核算机构陕西省省级机关会计核算中心正式宣告成立，标志着我国会计管理体制的一项重大改革，也是会计委派制度实现形式的创新与发展。人民日报、经济日报、中国财经报、中央电视台和陕西地方新闻媒体从不同角度对会计核算中心的成立与运作进行过多次报道。中纪委五次全会、监察部源头治理腐败工作会议、全国财政纪检工作会议和全国会计委派制试点工作会议分别印发了陕西省推行会计集中核算制的经验材料。陕西省省长程安东同志在接受中央电视台采访时评价“会计集中核算”模式是会计委派制度的高级形式，是国库集中支付制度的初级形式。中纪委常委、秘书长袁纯清同志在对陕西省省级机关会计核算中心考察时指出，陕西推行会计集中核算制度，是行政事业单位财务管理的一种全新形式，是会计委派制度的一种高级形式，是从源头上遏制腐败的一种有效形式。会计中心成立以来，兄弟省区及所属政府、纪委、财政等部门150多个团体1360余人到陕西专程考察，在社会上引起了强烈反响。鉴于此，有必要对该系统的产生背景、系统建设的主要内容及业务运作的初步成效作一简要阐述，以得到各地同行的共同探索与指正。会计集中核算模式是会计委派制的一种新的实现形式在党政机关和财政拨款的事业单位推行会计委派制度，是中纪委二、三、四次会议作为从源头上预防和治理腐败的重要措施提出的。按照财政部和监察部在推行此项工作时对其内涵的界定，所谓会计委派制，是从改革会计人员管理体制入手，由政府财政部门或产权管理单位以资产所有者身份，向财政拨款的单位或企业委派会计人员，受委派人员代表委派部门监督被委派单位国家资金使用情况或企业资产经营和财务会计情况的一种制度。建立这项制度的根本出发点是解决会计信息失真的问题和由此导致的决策失误及经济秩序混乱的问题。陕西省从1997年开始在部分地县进行试点，经过三年多的实践和探索，由于委派部门、委派对象、组织形式的不同，形成了统派统管、重点委派和会计代理三种模式。“统派统管”模式，是通过成立会计局统一管理会计人员，向所有行政事业单位统一委派会计人员；“重点委派”模式，是向重点部门委派会计人员，担任主管会计，负责监督管理部门会计工作；“会计代理”模式，则是通过成立会计服务中心，统一代理各单位会计业务，对本级各行政、事业单位的经费在所有权不变的情况下，由中心统一管理，办理收支业务，不收取任何费用，不干预单位内部事务。在地县试点的基础上，根据中纪委四次全会的要求，我省加快了省级机关会计委派制试点工作的步伐。在省级会计委派的模式选择上，我们主要考虑了三个方面的因素：其一是地县试点的三种模式比较。通过对比分析，我们认为统管统派和重点委派模式，是实行了对委派单位的全方位会计管理，是一种近距离的、随时随地参与式的监管，优点是会计人员全面 介入单位的各项活动，随时掌握包括会计活动在内的一切重大经济活动，不足之处在于管理成本高，与单位领导及财务主管的关系比较难处理，容易形成会计人员“站得住的顶不住，顶得住的站不住”的被动局面；会计代理制，则是一种时空关系相对分离的远距离的监督，更多地是依靠制度、票据、技术手段来完成，优点是工作成本低，集约化程度高，易于电算化运用与技术手段的推广，与单位矛盾比较少。因此，利用会计代理服务的组织形式，满足统管统派的基本要求，建立会计集中核算的模式则成为一种必然的选择。其二是国库集中支付制度的要求。这是去年中央提出的财政支出管理改革的重要内容之一，其制度产 生的原因和所要解决的问题与会计委派制基本一致，其业务运作的方式与会计集中核算模式又比较接近。因此，在制度安排和运作设计上使二者有机结合，将使改革绩效达到最优。其三是体制创新和管理创新的要求。会计信息失真的问题由来已久，在几十年的财政管理中，我们从会计人员管理、业务管理、制度管理、职称管理、检查考核等方面采取过多种措施，但效果始终不能令人满意，究其原因，还是机制的问题。因此，在新的制度设计中，我们着重从机制上找原因，想办法，做工作。在制度设计的过程中，由厅领导、业务处、中介机构、专家教授共同组成课题组，深入实际调查研究，多方案比较论证，厅务会、党组会慎重决策，提出了会计集中核算模式的总体方案。该方案的显着特点，就是在机制创新上的三个分离，其一是会计业务的决策者与执行者的分离，由于会计人员隶属关系的改变，使得想做假而没人干；其二是财务审批与与会计监督的分离，通过双重制约职能的建立，使得想做假也不敢干；其三是会计凭证的存放管理与形成单位分离，由 于会计凭证核查制度的建立，既就是上述两道防线蒙混过关也可能在此发现，使得做了假也白干。去年2月28日程安东省长主持省长办公会议专题研究通过了省财政厅关于陕西省省级政府部门及直属机构会计委派制试点意见，决定在省级政府部门推行会计委派制试点，采取会计集中核算的形式，成立陕西省省级机关会计核算中心。5月18日省政府办公厅向省政府各工作部门、各直属机构印发了陕西省省级机关会计委派制试点工作实施办法，省级机关会计委派制试点工作开始起步。会计集中核算模式需要科学的组织形式做保证会计集中核算模式是通过建立专职的会计核算机构，由专业化的会计人员，运用现代化的会计处理手段和科学规范的会计处理方法，集中办理各单位的会计核算和监督业务。会计集中核算模式的基本要求是“集中管理、统一开户、分户核算”。“集中管理”，是指会计人员的集中管理和会计业务的集中管理。实行会计集中核算后，纳入集中核算的单位一律取消会计岗位，通过考试考核后将各部门的会计人员择优选调进入会计核算中心，会计人员由过去的单位管理变为财政部门管理，会计业务由过去在各单位的分散核算变为会计核算中心的集中核算。“统一开户”，是指实行会计集中核算制度后，各单位原来在各家银行开设的存款帐户一律注销，统一在通过政府招标采购并经财政部门确认的承担会计集中核算业务的专业银行统一开户。“分户核算”，是为了满足单位财务自主权、资金使用权不变的要求，在会计集中核算时，采取按单位名称、按资金性质分别设置帐套的办法，谁花的钱、进谁的帐。按照试点方案，纳入集中核算的单位范围包括：省委、政府、人大、政协、人民团体、民主党派等省级部门和直属机构共120个。纳入集中核算的资金范围包括：财政供给的行政经费、事业费及专项经费；中央部委的专项拨款；预算外资金；行政性收费、罚没收入等其他收入。为了组织会计集中核算制度的实施，需要建立科学规范的会计集中核算机构。在省政府批准试点方案的同时，去年5月16日省编委正式批复了会计核算中心的机构编制。按照省编委的批复，省级机关会计核算中心为县处级全额事业单位，隶属省财政厅领导，人员编制85人。会计中心的基本职能是：在纳入中心集中核算单位的资金使用权、财务自主权不变的情况下，由会计中心集中办理各单位的具体会计核算和监督业务。会计核算中心设主任一人，副主任三人，总会计师一人。会计岗位设置总会计3人，柜组会计65人，分设13个核算部，每个核算部设5名会计，包括1名会计主管、2名审核会计、2名记帐会计，另设综合文秘、后勤保障、系统维护人员12人。中心下设两个核算大厅。核算一厅设在省政府前大楼东二层，内设10个核算部及中心综合文秘、后勤保障、系统维护三个部。核算二厅设在南郊省政务大厅三层，内设三个核算部和综合业务部。两个核算大厅均设有银行专柜，具体办理核算单位的资金出纳业务。会计集中核算机构的建立是一项庞大的系统工程会计集中核算机构的建立涉及制度建设、场地建设、网络建设、队伍建设等项内容，是一项庞大的系统工程，必须按照系统论的思想和规范化管理的要求，认真细致地做好每一个环节的工作。制度建设是前提。在中心筹建的过程中，厅领导就组织人力考虑中心的制度建设，主要完成了会计中心岗位职责、会计业务移交办法、内部会计核算办法、财产管理办法、银行业务操作规范等。中心正式运作以来，也始终把制度建设作为中心建设的重要内容，根据业务工作需要，主要完成了中心基本业务流程、印鉴管理规范、工作人员守则、具体业务操作规范等项制度。同时，将上述规章制度连同常用财务规定、常用会计法规分别编印成册，供中心工作人员和单位报账员学习参考。场地建设是基础。会计中心采取“一厅式办公、柜组式作业”的组织形式。在办公场地的选择上，我们按照就近办公、方便报帐的原则，分别选择省政府办公大楼和政务大厅设置两个核算大厅。以环城南路为界，地处环城南路以北的单位纳入核算一厅， 环城南路以南的单位纳入核算二厅。核算一厅使用面积999平方米，核算二厅使用面积500平方米。在场地功能上考虑了报账员办公、休息、信息查询、会议培训等项内容。大厅还配置了供会议培训及背景音响功能，在办公时间可以播放轻音乐，以创造幽雅和谐的办公环境。网络建设是保证。按照会计集中核算对计算机网络设备及财务软件的要求，通过专家设计和政府采购，中心配置了以HP Lp和HP Lp000服务器为核心的双机热备份网络系统，配置了以财政部科研所安易软件公司开发的安易2000集中核算式软件为核心的软件系统，在软件测试过程中又根据集中核算的业务需求，提出并被软件供应商采纳的意见30余项。目前该系统运行状况良好，其已实现功能基本上能够满足集中核算的业务需要。队伍建设是根本。中心会计人员的选调工作由省财政厅、人事厅、省编办共同负责，从省级各部门及所属全额事业单位在职会计人员中通过计算机基础、会计电算化操作、会计实务考试、面试、政审等项程序，择优选调。人员到位后又进行了系统的理论和操作培训。目前会计中心实有工作人员85人，其中具有财会专业本科以上学历的36人，占42，其余均为财会专业大专学历；具有会计师以上专业技术任职资格的53人，占62，其余均为助理会计师职称。在业务运作过程中，我们还重视了会计人员的后续培训。会计集中核算业务运作是一项扎实细致的工作会计集中核算业务运作包括报帐员确定与培训、财务专用章刻制与管理、银行帐户开设与使用、会计帐套建立与启用、备用金核定与管理、内部控制制度的建立、内部管理制度的建立等项内容。业务运作是集中核算制度的具体实施过程，是试点成败的关键所在，是解决操作层面上的问题，因而是一项扎实细致的工作。报帐员的确定与培训。实行会计集中核算后，撤销了单位的 会计岗位，单位根据业务量大小，配备一至两名报账员，具体负责本单位报帐资料的收集整理、会计信息传递、备用金管理等项工作。报账员应具有财务管理的基础知识和会计核算的基本技能。报账员作为单位财务管理人员，具有经单位领导授权的财务管理职能，纳入会计专业技术系列管理。会计中心负责对单位报账员的业务培训和指导。财务专用章的刻制与管理。为办理单位会计核算和银行结算业务，会计中心为各单位统一刻制了冠有单位名称和“会计中心”字样的财务专用章，并经单位领导授权后使用。单位原有的财务专用章限用于内部财务管理，但不得用于银行结算。省财政厅为此还专门行文予以规范。会计中心对财务专用章的使用范围严格限制，并采取与会计主管印章双人分管、保险柜另行存放等项措施，以确保印鉴安全。银行帐户的开设与使用。各核算单位在中心指定银行按照资金性质统一开设帐户。为了与现行的预算管理体制相一致，会计中心为各单位分别行政费、事业费和预算外资金开设三个帐户，有的单位的专项资金或部委拨款有特殊核算要求，也单独开户， 保证单位核算和管理上的需要。单位开户时的帐户名称为单位法定名称，预留银行印鉴为单位财务专用章、负责本单位会计核算的核算部会计主管印章和单位确定的财务负责人印章。其中财务专用章由会计中心核算部保存，单位的财务负责人印章由单位报账员负责保存，于每次报帐时对支票审核无误后才加盖。银行帐户开设后，经单位审核同意并在开户申请上加盖单位行政公章方可使用。单位银行帐户的使用，需中心与单位分别执存的三个印鉴加盖齐全方为有效，否则银行不予受理。会计帐套的建立与启用。在会计核算帐套的设置上，采取与资金管理相匹配的原则，即资金管理上需要单独核算，在会计帐套设置上即单独建帐。建帐时先由单位提供适用本单位核算需要的行政类和事业类的会计明细科目及年初至建帐时的科目余额。会计中心按照统一会计制度规定的总帐科目和单位提供的明细科目建帐后，向单位出据包含全部科目累计发生额及余额的建帐资料，由单位核对无误并确认后，帐户即可正式启用。备用金的核定与管理。为保证单位零星现金支出的需要，会计中心建立备用金制度。备用金由各单位根据本单位2至3天的现金使用量提出申请，会计中心在单位正常预算范围内予以核定。备用金由报账员负责管理，只能用于票据报销中的零星现金支出，并接受会计中心的检查。单位大宗现金需要，可以开据现金支票另行支取。内部控制制度的建立与执行。按照会计基础工作规范的要求，会计中心在业务运作的过程中建立了严格的内控制度。通过岗位职责的界定，明确了中心领导、总会计、会计主管、审核会计、记账会计和行政管理岗位的具体分工；对不同岗位的上机操作进行了严格授权，实行柜组会计制单、审核、记帐岗位分离；对预留银行的印鉴实行单位与中心双方三人分管；中心领导依系统授权对不同会计岗位计算机终端的操作进行系统查询和网上监控；中心定期向核算单位反馈会计信息，除会计制度规定的三张基本报表外，另提供总帐科目和全部明细科目的余额表；中心规定单位报账员可以在核算部随机查询本单位的全部会计帐务。内部管理制度的建立与执行。在中心内部管理方面，通过制定工作计划、建立内部业务规范、完善内部管理制度、建立专项业务考核和定期组织召开中心主任会议、中心办公会议、中心全体会议等形式，实行科学规范管理。在中心廉政建设方面，确定由省纪委、监察厅驻政务大厅监察室负责对会计中心的廉政监督，监察室在中心一、二厅分别公布了廉政公约和举报投诉电话，并定期进行实地检查。中心成立党支部和工会组织，发挥党团员的模范带头作用和社团组织的作用，保证中心各项工作任务的完成。领导重视和舆论宣传为试点工作创造了良好实施环境为了保证会计中心按期开业和业务正常运转，为了使会计集中核算这一会计体制的重大改革深入人心，取得各核算单位和社会各界的理解与支持，在中心筹建和业务开展期间，我们先后多次召集试点单位财务处长和报账员会议，对各单位的会计业务移交事项和开业前的各项准备工作做了详细布置。厅长办公会议、厅务会议和厅党组会议多次研究中心筹建和试点中的问题。省政府于去年6月27日专门召开了省级机关会计委派制试点工作动员大会，各试点单位主要负责同志、财务处长、办公室主任、各专业银行的行长、财政厅处级以上领导干部和会计中心全体人员约600人参加，省财政厅丁全德厅长宣布了会计集中核算工作实施方案，省政府程安东省长和省纪检委李焕政书记分别作了重要讲话，对各试点单位的具体工作和相关部门的积极配合提出了严格要求，确保省级机关会计集中核算的顺利进行。与此同时，人民日报、经济日报、中国财经报、陕西日报、中央电视台、陕西电视台等新闻媒体对陕西省推行会计集中核算制度的意义和效果也进行了多次报道，为试点工作创造了良好的社会环境。会计集中核算制度的建立初见成效会计中心正式运行以来，规范运作，强化管理，认真为试点单位搞好服务，各项工作进展比较顺利。目前纳入中心集中核算的部门和单位共120个，按照不同的资金性质设立核算帐户260套，平均每天处理原始凭证3200余份，签开支票210份，银行资金拨付量1200万元。在规范会计核算，提高会计信息质量，加强财政资金管理和推动党风廉政建设方面取得了初步成效。规范会计核算，提高会计信息质量。实行会计集中核算后，将会计人员的人事权、考核权等从单位分离出来，解除了会计人员的后顾之忧，使会计人员敢于对会计资料的真实性、合法性进行监督，有利于解决会计信息失真、会计秩序混乱问题。同 时，实行会计集中核算，解决了一些单位会计基础工作薄弱，帐户设置混乱，银行乱开户等问题。按照省级机关会计委派制实施方案的要求，会计中心组织试点单位进行了帐户移交，建立和启用新的帐套。通过会计业务的交接，清理收回了单位的多数个人欠款，对随意借用公款的现象有所遏制，解决了一些单位长期遗留的财务问题。聚集闲散资金，提高工作效率。实行会计集中核算后，对各单位的帐户进行统一管理，不但便于财政部门全面掌握单位资金情况，而且聚集了一大批资金，为国库集中支付，加强财政资金管理奠定了基础。会计中心成立以来，在保证各部门资金使用的前提下，聚集资金量达到亿元左右。同时，取消了单位原来的会计岗位，要求各单位只保留1-2名报帐员。据统计，纳入会计集中核算单位原有会计人员518名，现在只设报帐员171名，加上中心现有65名会计人员，共236名，人员减少了54%，达到了机构消肿的目的。另外，纳入核算一厅的政府56个部门和单位中，在政府大院办公的有34个，中心及银行进入政府大楼办公，方便了单位的报帐，大大降低了行政成本。由于统一的会计规范和业务操作程序的运用及会计电算化手段的实施，中心帐务处理的速度大大提高，在搞好日常核算的同时，能够及时为各单位提供会计报表和明细科目余额等会计信息资料，核算的深度和广度也有了大幅增加，受到了核算单位的好评。强化会计监督，有利于从源头上预防和遏制腐败。实行会计集中核算后，会计核算过程由过去的“暗箱操作”变成为现在的“阳光作业”，各单位的收支都必须通过会计中心帐户，在会计人员的公开监督下进行。一方面，各试点单位遵守财经纪律的意识明显增强，一些超标准、不合理的支出明显减少。许多单位经常事先向会计中心询问有关经济业务的合理性和合法性，或者有关具体会计事项的审批权限和办理程序，把一些不合理的财务支出行为消灭在萌芽状态。另一方面，通过会计人员的日常监督，严格按照有关财务管理的规定进行业务审核，拒付不合理、不合法支出，遏制不正之风和腐败行为的发生。据统计，会计中心去年7月1日成立至年终的半年时间内，共拒付各种违规支出128次，主要有超标准的会议费、差旅费、电话费、不符合规定的补贴、补助以及各种违规罚款等，共计金额万元；拒付应列入政府采购而擅自办理的业务支 出8笔，金额万元；拒付不符合规定向二级单位甚至无拨款关系的单位拨款8次，金额55万元；纠正各种不规范原始凭证93份，涉及金额万元；对非定点修车、超标准接待以及用途不明确的支出等也提出了规范性要求。经过会计人员的严格把关，对预防和制止违法乱纪行为，严肃财经纪律起到了积极作用。强化财政支出管理，提高资金使用效益。实行会计集中核算后，各单位的资金统一集中到会计中心，及时反映了财政资金的整体运行情况，对财政部门掌握各单位的资金使用和拨付情况、从宏观上管理好各单位资金、搞好财政资金的统一调度打下了基础。同时，通过会计中心对单位每笔资金的审核，保证了每笔资金都能按预算、按项目使用，从根本上杜绝了挤占、挪用、截留、浪费等现象的发生，提高了财政资金的使用效益。会计集中核算制度的发展前景展望在省级部门推行会计集中核算制度成功的基础上，省委、省政府决定在市县两级全面推行会计委派制并采取会计集中核算的模式，目前地市级和三分之一的县级机构已经建立并开展工作，其余县区将在今年7月1日前全部建立机构并开展工作。省级部门会计集中核算工作下一步将主要在网上结算、院校委派和向国库集中支付制度过渡三个方面做工作。网上结算的实现，要在推行部门预算的基础上，变现在的财务制度审核为部门预算执行审核，通过省政府电子政务系统网络连结各核算单位，配备必要的网络设备和软件，实现非现金支付业务部分的网上结算，将使现行的审核过程简化、结算速度提高。院校会计委派要在借鉴兄弟省份成功经验的基础上，结合我省的实际，提出切实可行的方案，提交政府决策。会计集中核算制度向国库集中收付制度过渡问题，我们已拿出初步方案，目前在部分单位整在试点，系统软件也在加紧开发，待时机成熟后即可全面推广。在省级部门进行会计集中核算试点，我省走在了全国的前列，各项工作都是在摸索中进行，尚有许多不成熟、不完善的地方，恳请兄弟省区的领导和各位同行朋友提出批评指导意见。