我国政府投资“监督软化”现象探析.docx

我国政府投资“监督软化”现象探析内容摘要：经济转型期由于政府投资监督不健全产生了“监督软化”现象，主要表现为监督“缺威”、“缺位”、“滞后”和“低效”等问题。政府投资主体缺位是“监督软化”的首要原因，而渐进的政府投资体制改革则是监督软化的制度环境。因此，伴随我国投资体制改革的深入，需要建立完善的政府投资监督体系，做到监督结构科学合理，监督行为规范高效。关键词： 经济转型 政府投资 监督软化 监督体系“修一条高速路，倒下一群干部”，对“政绩工程”和“形象工程”的批评屡见于报端。在经济转型期，如何加强政府投资监督成为我国改革攻坚阶段的热点问题。目前，我国政府投资监督的主要问题是缺乏完整的监督体系和监督制度，已有的政府投资监督具有分散性、临时性和不全面性的缺陷，产生了“监督软化”现象。一、政府投资“监督软化”的表现“监督软化”有绝对软化和相对软化两种形式。相对软化是指因某些监督主体的放松而导致政府投资监督疏漏或缺位；绝对软化则是指相对政府投资体制改革而言，政府投资监督职能未能相应调整而显得被动、不适应和不到位。我国政府投资的“监督软化”两种情况兼而有之，集中表现在以下几个方面。第一、政府投资“监督缺威”我国政府投资监督还没有专门的法律依据，仅仅依据部门法或部门规章对政府投资进行监督。预算法、审计法、公路法等部门法都间接赋予了有关行政管理部门政府投资监督的权力，但是这种间接的法律授权对监督职能没有细化和具体化，造成了监督职能的不清晰，导致“重复监督”或“监督缺位”并存。同时，依据部门规章而实施的政府投资监督，缺乏法律的权威性，而且也增加了协调监督工作的难度。第二、政府投资“监督缺位”政府投资项目在建设过程中需要对资金和质量控制的环节很多，而实际上，对政府投资项目的决策、概预算、设计、招投标、施工、监理等环节的监督很不充分，造成了政府投资“监督缺位”。政府投资的行政管理部门和政府投资的具体组织实施单位都应是政府投资的监督对象。由于政府投资项目的组织制度不完善，例如政府投资经营性项目普遍采用项目法人责任制，而对非经营性项目，其组织形式多采用工程建设指挥部、筹建处或基建处等多种形式，这都增加了政府投资监督的复杂性。从实际监督工作来看，对设计变更追加投资，工程、材料计量和质量验收都缺乏有力的监督。第三、政府投资“监督滞后”政府投资监督滞后给带来了严重的经济和社会后果，其原因在于对政府投资缺少全过程和全方位的监督。目前，立法监督和社会监督的力量相对薄弱；审计部门注重事后监督，而事前事中监督不足；项目稽察多属专项监督，而日常监督缺失。我国已有的政府投资监督大都是出于部门对政府投资宏观管理职能的延伸，没有形成合理的监督结构，初次监督和再监督混淆不清，监督仅注重与本部门有关的环节，由此造成了部分监督缺位或滞后。第四、政府投资“监督低效”在现行体制下，发改、财政、审计以及行业主管部门都拥有对政府投资项目的监督职能，但是具体监督职能界定得不够明确，实施中出现业务交叉；并且部门之间没有建立有效的信息沟通机制，致使重复监督比较突出，降低了监督效率。政府投资监督需要有财务会计、项目管理和工程建设方面的专业知识，监督工作的专业性较强，传统的监督管理方法已经很难适应。政府投资监督方法的单一和监督行为的不规范，都造成了监督效能低下。二、政府投资“监督软化”的原因在理论上，预算软约束理论强调了融资体制对投资预算突破的影响，提出了应建立多元化监督系统的建议。由于政府投资多层次的委托代理关系，委托代理理论认为强化政府投资监督是改变信息不对称而做出的制度安排。我国政府投资“监督软化”与经济体制转型密切相关，是经济转型的内生产物。第一、政府投资主体“缺位”是加强政府投资监督的首要原因在渐进的经济转型中，虽然政府投资的行政代理不断弱化，但是政府投资的经济代理制度创新并没有确立规范的投资主体，使得经济转型成为了政府投资主体“缺位”或“虚位”的制度环境。由于政府投资职能的委托代理链条过长，并且行政职能与经济管理职能交叉，解决政府投资主体“缺位”或“虚位”成为了一个制度性难题。政府投资主体“缺位”造成了投资管理混乱，项目决策与实施脱节、筹资与还款脱节，建设项目的设计、施工发生失误，都无法明确责任者，结果导致投资规模膨胀和预算软约束等问题的发生。第二、渐进的政府投资体制改革是加强政府投资监督的制度性原因政府投资监督“滞后”或“缺位”削弱了对政府投资的代理人和市场参与主体的约束，致使“创租”“寻租”倾向严重。由于政府投资监督制度的“缺失”和政府投资委托人的有限理性，促使政府投资的代理人或市场主体利用信息不对称环境，使用不正当手段谋求自身利益的最大化。政府投资主体“缺位”和政府投资监督“缺位”的长期并存，对政府投资的代理人或市场参与主体的某些不规范行为，甚至腐败行为起到了负面激励作用。因此，经济转型期，建立政府投资监督有助于加强对政府投资代理人或市场参与主体的行为约束，以解决寻租、道德风险和腐败问题。第三、加强政府投资监督是政府投资管理的重要职能加强政府投资监督是政府投资体制改革的重要内容，也是政府职能转换的客观要求。在建立与市场经济相适应的政府投资体制进程中，政府投资监督制度的缺失，可以说是政府职能转变滞后的结果。 政府投资是由一系列的委托代理合同组成，充分体现了公共利益，有必要从外部引入监督约束机制。建立和完善政府投资监督是合理的制度设置，有助于纠正转型期不规范的制度化。三、完善我国政府投资监督的政策建议为了克服政府投资“监督软化”，需要建立完善的政府投资监督体系。一方面要理顺已有的政府投资监督职能，另外一方面也要构建合理的监督结构和监督制度，以规范政府投资监督行为。第一、建立多元化的政府投资监督体系改变目前以多部门为主体的平面型监督结构，而代之以“多元化”的立体型监督体系。加强政府投资的人大监督和审计监督，突出再监督职能；完善财政监督，注重对资金拨付、使用和财务管理等方面的监督；规范稽查监督和行业主管部门监督，例如建设部门主要负责对工程勘察设计、工程监理和工程建设质量等方面的监督；应强化政府投资的初次监督，即监理等工程咨询机构对政府投资项目具体实施过程的监督。第二、政府投资监督要规范化、制度化和法制化围绕投资资金和工程质量，明确界定各类监督机构职能，区分初次监督和再监督，做到监督结构科学合理，监督行为规范高效。加快政府投资监督立法，增强监督的法治性和权威性。以审查工程概预决算为手段，实现对政府投资资金全过程的监督管理。推行公共工程采购制度，完善对招投标、工程造价和工程款拨付的监督。建立项目后评价制度，提高投资决策水平和加强投资项目管理。第三、构建政府投资监督的量化指标体系和信息沟通网络针对不同类型的政府投资项目，目前我国还缺乏一套完整的有关工程进度、工程质量、投资控制、财务评价等方面的指标体系，从而影响了对投资项目的进展及其效果的监督。因此，应建立相关建设项目的量化指标体系，有助于为政府投资监督提供判断依据。此外，对于“多元化”的政府投资监督体系，也需要建立良好的信息沟通机制，实现政府投资信息共享，以降低监督成本和避免重复监督。第四、扩大政府投资的社会监督在公共财政框架下，应保持政府投资监督体系的开放性，建立政府投资项目的社会监督机制。实行信息公开制度，削弱政府专业部门对政府投资相关信息的隐匿权限。通过建立和完善项目举报制度，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目实施过程中出现的腐败问题进行曝光，从而有助于加强投资项目的监督管理和防范政府投资的违规违法现象。参考文献：H.范里安着，费方域等译，微观经济学：现代观点，上海三联书店，上海人民出版社，1994年12月第1版。2、财政部经济建设司编，财政投资评审指南，中国财政经济出版社，2002年6月第2版。3、丁先觉主编，中国国债专项投资，经济科学出版社，1999年12月第1版。4、朱志刚主编，财政支出绩效评价研究，中国财政经济出版社，2003年10月第1版。5、谢进城、张东主编，2001中国投资发展报告，经济科学出版社2001年6年第1版。6、徐景泰主编，财政投资决策与管理，上海财经大学出版社，1996年2月第1版。7、王耀中着，中国投资体制转型研究，人民出版社，2001年7月第1版。