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完善灵活就业人员社会保险制度研究摘要随着就业形式的多样化，我国城镇灵活就业人员日益增多，现有的社会保险格局难以适应城镇灵活就业人员的社会保险需求。灵活就业人员社会保险制度应体现灵活的特色。如何对灵活就业人员的社会保险政策做出必要的调整，使其更具操作性和实用性，成为我国建设和谐社会中亟待研究解决的问题之一。关键词灵活就业；社会保险；缴费随着我国产业结构的调整、企业改制改组的快速推进和高科技带动的新兴产业的发展，大量的下岗员工转为城镇自由职业者，部分新增劳动人员也加入非正规就业的渠道，城镇灵活就业逐年增多。目前中国城镇灵活就业人数占总就业人数比重达到40m，灵活就业人员的规模日益增大。由于城镇灵活就业人员的劳动关系和社会保险关系的非正规性，往往难以纳入社会保险的覆盖范围。因此，探讨如何对灵活就业人员的社会保险政策做出必要的调整，使其更具操作性和实用性，成为我国建设和谐社会中亟待研究和解决的问题之一。一、我国城镇灵活就业人员的界定灵活就业是我国劳动保障部门提出的一个与国际上广泛采用的“非正规就业”、“非全日制就业”相对应的概念。根据劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组在2002年撰写的我国灵活就业问题研究报告，对这个概念做如下界定：灵活就业是指在正规就业形式之外的其它就业形式，指在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等一个或者几个方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。也就是说，灵活就业是劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系都不固定，就业形式多元化，就业变动弹性较大，是与我国以往占据主流的正规就业相对的一种新兴的就业方式。目前我国城镇的灵活就业人员主要是律师、作家、自由撰稿人、翻译工作者、图纸设计、美术编辑、财会审核、中介服务者等高层次的自由职业者，也包括非全日工、临时工、季节工、劳务承包工、劳务派遣工、家庭小时工等一般劳动者，还包括自己成立企业既当老板又当员工的劳动者。按照雇佣关系的紧密程度，可将城镇灵活就业人员分为三大类。1自雇型。自雇型也称自营就业，主要是个体、合伙经营者以及规模较小的私营企业主。他们拥有雇主和雇工双重身份，所投资的事业一般具有投入较少、规模小、技术水平低等特点。这种就业形式在西方各国都大量存在，我国由于改革开放和经济发展，特别是20世纪90年代中期开始的产业结构升级调整造成大量工人下岗，自雇型就业得到迅速发展。根据国家劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组调查分析的数据显示，自雇型就业提供的工作机会可能占到灵活就业的50，就业人员主要是城镇的农民工和城镇下岗失业的年轻人。2受雇型。受雇型是指受雇劳动就业者与经济实体较为密切的劳动关系或雇佣关系。这种就业形式是一个宽泛的概念，它具体包括非全日制就业、临时就业、派遣就业、远程就业等形式。非全日制就业是20世纪80年代以后发展起来的一种新的就业形式，一般指少于法定的或集体合同规定工时的就业。临时就业主要包括短期就业、季节就业、承包就业、传呼就业等。其共同特点是，劳动者并非用人单位的正式职工，而是根据雇用性质与用人单位签订一定期限的临时合同。派遣就业是指劳动者与劳务派遣公司签订就业合同，由公司派往用人单位工作，并由公司支付工资和提供福利待遇。远程就业是指劳动者利用互联网、计算机、传真机、可视对讲机、便携式电话等现代通讯工具在远离中心办公室或生产场所独立完成工作，但能通过使用新技术进行交流的就业方式，主要存在于一些发达国家。目前我国受雇劳动就业中，非全日制就业和临时就业是主要的灵活就业形式。3自由型。自由型就业是指劳动者不受雇于任何单位，而是根据自身技能、特长与相关单位建立技术、技能服务关系，接到任务后往往独立完成，以工作量计算并获取报酬。选择这种就业方式的多为各类专业人员，如图纸设计、美术编辑、财会审核、翻译、导游、保险推销员、自由撰稿人、中介服务者等。独立就业在发达国家是一种重要的灵活就业形式，而在我国该就业形式还只是起步阶段，无论相对发达国家还是我国其它的就业形式，其就业人数都要少得多。灵活就业的优点：一是用工灵活，灵活就业人员或与用人单位建立劳动关系，或通过提供劳务建立劳务关系；二是工作时间灵活，如短期工、季节工、劳务工、派遣工、小时工以及弹性就业等各种时间段的就业；三是劳动报酬灵活，可为计时、计件或以其它方式获得劳动报酬；四是就业岗位灵活，可在一定时期的不同时间段为多个用人单位或多个居民家庭提供服务。灵活就业的缺点：一是缺乏劳动报酬标准；二是缺少劳动保险福利；三是劳动安全没有保障；四是职业培训处于空白；五是缺乏社会归属感。近年来，我国社会治理方式在由“单位制”向“社会化”转换、“城乡二元结构”向“城乡一体化”转换的过程中，出现了大量公共政策制度和公共管理服务尚未覆盖的人群，其中日益庞大的灵活就业群体的社会保险问题已成为当前社会保障领域的热点之一。界定我国灵活就业人员的内涵，分析其特征，对我们研究该群体的社会保险问题至关重要。二、我国灵活就业人员社会保险的特色长期以来，我国灵活就业者与社会保险相关政策之间缺乏制度联系，而制度的不完善又直接损害灵活就业人员的合法权益。由于灵活就业人员的劳动关系和社会保险关系的非正规性，这些劳动者往往难以纳入社会保险的覆盖范围。随着这一劳动群体规模的不断扩大，对现行的社会保险制度提出了新的挑战。2007年颁布的中华人民共和国就业促进法第23条规定：各级人民政府采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。这标志着灵活就业在我国已通过法律的形式确立下来，有利于维护灵活就业人员的合法权益。为所有社会成员特别是其中的灵活就业人员和困难群体提供公平、公正的社会保护和社会机会，是当务之急。灵活就业人员社会保险制度应体现灵活的特色。1应当重视灵活就业人员参保难问题。灵活就业的特点是就业形式的多样性、不稳定性、流动性和收入差异性。虽有不少“冒富尖子”，但总体来看收入水平和社会保险福利待遇水平较低。许多城市的统计结果表明，灵活就业人员除了应得到的劳动报酬之外。大部分人缺乏起码的社会保险。不仅在小型企业、微型企业和家庭作坊式的就业者如此，被大中型企业雇用的那些临时工、承包工、季节工、派遣工等也是如此。社会保险问题关系国家的稳定与发展，关系每个劳动者的切身利益，然而灵活就业人员则普遍缺乏社会保险。统计数据表明，灵活就业人员实际参保比例较低而退保比例较高。其社会保险问题的复杂性已是一个不争的事实，其消极后果十分明显。由于社会保险覆盖面并没有随着就业形式的变化而同步发展，不利于多种就业形式的发展和深化改革、维护社会稳定。参保率低既不利于解决养老保险基金入不敷出的矛盾，也不利于保证灵活就业劳动者的合法权益的实现。2突破社会保险关系依附劳动关系的传统理念。在灵活就业大军迅速崛起的今天，我国的社会保险制度在设计和完善方面面临严峻的挑战，需要在思想上、制度上和管理上做出必要的调整，克服社会保障中的结果歧视现象。调整灵活就业人员的社会保险制度应当突破社会保险关系依附劳动关系的传统理念。传统的社会保险关系理论坚持社会保险关系与劳动关系不能截然分开。而劳动关系的不稳定性是灵活就业的一个重要特征，由于灵活就业人员劳动关系不明确或不稳定、构成复杂、分布面广、流动性大等特点，加大了参保登记工作的难度，必然导致漏报、漏缴现象。应该探讨通过建立和完善相关的法规、政策、促使社会保险关系与劳动关系相对独立，实现劳动关系的不稳定性、多元性与社会保险关系的固定性、唯一性的有效对接。因此社会保险关系的建立不应一味强调有无劳动关系，重要的是应以是否缴费为标准，劳动者在其漫长的职业生涯中，应随就业状态的变化而便捷地建立、转移和接续社会保险关系，并以此作为领取待遇的依据。3实施强制性和自愿性并举。将灵活就业人员纳入社会保险体系应有科学的战略眼光和切实可行的战略对策，做到单项、重点突破及相关措施配套协调。在众多的保障项目中，先抓带有个人账户的养老保险、与职业安全卫生直接关联的工伤保险及医疗保险，然后再抓其他项目。应统一基本法制，兼顾地区差别。扩大覆盖面工作。应当明确，虽然社会保险的参保本身带有强制性，但对灵活就业人员应允许有一个自愿参保的阶段或套餐组合，采取简化程序、优化服务等吸引措施，在制度设计和管理设施上不搞“一刀切”，切实通过扩大覆盖面让灵活就业人员享有同等或相应的社会保险待遇，实施参保的优惠政策。例如，为鼓励灵活就业人员参保，一些地方政府对失业人员灵活就业或自谋职业后提供社会保险补贴，以保护灵活就业者的权益。4灵活就业人员实行“低准入、低享受”。在现行制度的作用下，数量众多的灵活就业人员参保率低，存在退保率高和接续难的问题。应根据灵活就业的特点，尽快制定和完善相关制度，明确规定灵活就业人员参加社会保险的缴费基数、费率、缴费年限、缴费方式、待遇及对弱势人群相应的补助等法律规定。鉴于目前灵活就业人员参保缴费相对较高，对于完全由个人缴费的低收入人群负担加重的现状。可考虑适当降低参保费率以及政府对失业人员尤其是低保家庭等困难群体参保续保予以补贴等扶持政策。实行一险多制，降低“门槛”，实行“低准入、低享受”。因人制宜，设计可选择性制度，尊重灵活就业者参保的个人意愿和选择，使不同收入水平、不同年龄、不同职业状态的灵活就业者都能接受。因地制宜，在遵守国家基本原则的前提下，适度调整区域性社保政策，健全完善区域性的社会保险统一政策体系。5调整具体险种的制度设计。灵活就业人员的社会保险制度设计既要与现行制度衔接，又要充分体现出灵活就业的特点。例如，在养老保险方面实行基础养老金的高低与缴费基数以及缴费年限适当挂钩，缴费期越长退休时领取基础养老金的百分比越高，缴费基数越大，相应地基础养老金待遇也应有所提高。再如，有用人单位的灵活就业人员，应该由用人单位替他们缴纳工伤保险费；没有单位的灵活就业人员，应允许他们以个人身份参加工伤保险，费率参照其工作性质所对应的行业费率来确定。另外，也可建立专门的面向自由职业者的社会保险制度，以个人储蓄、个人积累为主体，以国家的资助为辅o6加快出台可转移接续的社会保险制度。长期以来，不论社会保险制度，还是管理层面的费用征缴，待遇支付等，都是基于正规单位和正规就业形式设计的，显然不适合灵活就业者。并且社会保险机构信息化建设滞后，许多地方的管理手段仍停留在粗放阶段，容易出现管理漏洞。2008年全国两会期间，温家宝总理指出要“加快省级统筹步伐，制定全国统一的社会保险关系接续办法”。应加紧“金保工程”的建设，提高管理服务能力并提高统筹层次。劳动保障部门应尽快出台可转移的社会保险制度，为灵活就业人员提供方便快捷的服务。一些地区在这方面积累了一些好经验，运用不同的宣传方式，广泛告知政策；放宽条件，扩大参保；帮助个人申报，明确法律关系；延伸特殊规定，解决遗留个案；设立专门通道，方便随时缴费；核定缴费年限，接续保险关系；调整计发办法，提高待遇标准；提供个人查询服务，增加管理的透明度等。三、推进适应灵活就业人员的社会保险制度建设灵活就业提供了大量的就业机会、缓解了我国的就业压力，同时也对现行社会保险制度提出了严峻挑战。为灵活就业群体解决社会保险问题，无论是对社会保险制度建设、促进就业，还是对劳动者本人都是件有益的事情。因此，笔者认为当前迫切需要对现行社会保险制度加以改造和创新，从多方面采取措施，积极推进适应灵活就业人员的社会保险制度建设。1明确政府责任、完善相应政策。在灵活就业人员中还存在一定数量的弱势群体，在就业过程中，他们的基本权益常常难以得到保障，因而尤其需要政府的扶持和帮助。目前，对于弱势群体通常的扶助措施是提供一次性救济。实践结果表明，这种扶助方式的效果十分有限，并且往往带有消极性。如果政府能够改变思路，帮助他们参加社会保险计划，从而取得长期收益资格，则更加具有积极意义。这样一来，他们就可以在通过灵活就业获得收入的同时还可以参加社会保险计划，从而更多依靠自己，减少对政府的依赖。相应地，也有助于从根源上减轻政府负担。针对当前大龄失业下岗职工和其他生活困难灵活就业人员的社会保险缴费负担问题，应通过政府补贴部分社会保险缴费的办法推动他们参保、续保，促进其就业。从提高制度适应性角度出发，应根据不同社会群体的特征和需要设计不同的计划。2明确用人单位和灵活就业人员的各自责任。企业通常将灵活用工视为非规范用工，选择灵活用工的目的即在于节约劳动成本，规避法律责任。任其下去，企业文化和管理水平将距离现代企业越来越远，职工的合法权益将被肆意侵犯，这将引起一系列社会问题。明确灵活用工企业的社会责任主要有两个方面：第一，依法建立灵活用工的薪酬计划和信息披露制度，这是企业为灵活就业人员缴纳社会保险费的基础；第二，合理界定用工单位的缴费比例，尽量减轻或者分解用工单位的负担，依法监督用工单位为灵活就业人员缴纳社会保险费。增强国民自我保障意识和个人责任，让劳动者分担相应的社会保险费，既是世界社会保险改革的潮流，也是中国社会保险制度改革的重要目标。因此，需要为全部就业人员建立通用的社会保险个人账户。通过税收优惠和灵活的缴费方式鼓励他们参加社会保险计划并履行缴费义务。对于自雇人，可以在完善税收制度的同时建立合理的缴费基数和费率。3利用信息技术加快建立社会保险关系信息库。随着灵活就业群体日益增多、工作岗位变换日益频繁，以及劳动者社会保险关系的变动，接续和管理的工作量越来越大，建立社会保险关系信息库的重要性已经日益突显出来。就最终目标而言，是实现全国社会保险关系信息互联互通。鉴于目前时机尚未成熟，应以建立地市级信息库为基础，逐步实现社会保险关系信息库在地区间、省际间的联网与信息共享。为了不使社会保险成为劳动力流动的障碍，而是积极地促进劳动力流动和就业，笔者认为应改变社会保险必须依托用人单位的传统做法，针对灵活就业人员劳动关系不稳定的特点，本着以人为本的原则，面向劳动者进行社会保险制度的设计。基于这一认识，社会保险关系信息库的建设应坚持社会保险关系相对固定性和唯一性这一原则。包括灵活就业人员在内的所有劳动者。一生只能建立唯一的社会保险关系，该关系随就业状态的变化而转移、接续，并以此为依据享受社会保险相关待遇。4改进服务手段，充分发挥个人账户的功能。通过设置“社会保险个人服务窗口”，建立社会保险关系管理中心等措施，简化参保程序，改进服务手段。设立可以直接接待和受理灵活就业者个人参保的“社会保险服务窗口”，使灵活就业者参保更加方便；劳动者个人到社会保险经办机构办理参保登记缴费，应当作为建立正常社会保险关系的一种方式，以缴费而不以有无劳动关系确定是否参加社会保险，并建立社会保险关系，以便为灵活就业者和下岗、失业、暂时无工作人员建立和接续社会保险关系创造条件；简化程序，使灵活就业者参保登记、缴费、转移和接续社会保险关系更加省时、快捷。个人账户具有多种功能，是参保人权益记录、计划资产记录、投资运营的管理工具、监督计划的工具。通过个人账户这个服务平台，可以建立联接政府、企业社会和个人及家庭责任的管理系统，一生一卡通天下、管终生的效用。随着个人权益账户携带性的提高，灵活就业人员对社会保险计划的认同性自然会提高，不再担心政府和社会保险的信用，这对促进劳动力合理流动和促进城镇化具有一举多得的效用。只有按照这样的目标设计和完善社会保险计划，才有可能使社会保险计划的弹性和适应性最大化，切实保障灵活就业人员这一特殊劳动群体的社会保障权益。