新形势下西部地区水利发展战略规划探讨.docx
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1、新形势下西部地区水利发展战略规划探讨摘要:随着综合国力的增强、宏观经济环境的巨大变化、管理模式的重大变革、投资结构的全面改革、市场经济的飞速发展和入世后的全球经济一体化趋势,均要求我们从传统的规划方式转向战略规划方法。其中的关键是在新的形势下,要用新的科技成果、新的思路、新的要求、重新认识水利规划的任务和要求,树立新的规划观。关键词:新形势西部地区水利发展战略规划探讨随着综合国力的增强、宏观经济环境的巨大变化、管理模式的重大变革、投资结构的全面改革、市场经济的飞速发展和入世后的全球经济一体化趋势,均要求我们从传统的规划方式转向战略规划方法。其中的关键是在新的形势下,要用新的科技成果、新的思路、
2、新的要求、重新认识水利规划的任务和要求,树立新的规划观。并把这种新的规划观作为水利规划的重要指导原则。这种规划观主要包括以下五个观点:系统工程的观点、市场经济的观点、强调内涵发展的观点、可持续发展的观点和科技是第一生产力的观点。这些观点,有些已在水利规划设计中应用。如三峡论证中,在总体规划以及防洪规划等重点专题上,都体现了系统工程的观点。因此在一定意义上讲,它是过去规划经验的积累。这里说它是新的规划观,主要体现在把这些观点较为系统地形成一个体系。因此这种规划观既适用于西部地区,也适用于东部地区。但在具体应用时,则应根据东、西部的具体情况而异,不能把东部地区的经验生搬硬套地用于西部。1系统工程的
3、观点系统工程的观点,有三个主要内涵,今结合西部大开发中的水利战略研究,简要说明11把研究的对象做为一个整体来分析首先要明确,水利是西部大开发这个总系统中的一个子系统。水利工程的成效如何,要从对西部大开发总体的贡献大小去衡量,不能单纯地就水利论水利。这是一个总的指导思想。在这个总的思想指导下,要明确以下三个问题。一是要明确水利在西部大开发中的战略地位和战略任务。水资源是西部发展最具战略意义的资源;水利是西部人民脱贫致富的最基本的措施;水土保持是西部地区最突出的环境问题。水利肩负着西部地区保证经济发展,扶持脱贫致富和改善生态环境三大任务。水利事业的成功与否,关系着西部大开发整个事业的成败,战略地位
4、极其重要。二是要明确水利发展战略必须服从西部大开发的总体战略部署。关于西部大开发,中央已明确提出当前的总体战略部署。水利发展规划必须按照这一战略部署的有关要求:要加快基础设施建设,尤其要把水资源的合理开发和节水工作放在突出位置;要把生态环境保护和建设,做为西部大开发的根本和切入点;要根据工农业产业结构调整的要求、发展中小城镇战略的要求和进一步扩大对外开放改善投资环境的要求,提供水源保证。三是根据水资源条件,研究水利对西部大开发的反馈影响。西部地区,尤其是西北地区,水资源是社会经济发展的主要制约因素。一方面要强调要根据西部大开发的要求,提供水源保证;另一方面也要强调根据当地水资源条件进行开发。在
5、水资源紧缺或开发困难的地区,要强调以供定需。只有这样,才能把西部大开发放在可靠的基础上,保证发展的良性循环。12处理好整体中各部分互相联系互相制约的关系121处理好水利与其他行业间相互关系水利做为西部大开发的一个子系统,要充分考虑与其他子系统互相配合,互相影响的关系。做好与其他子系统的接口,加强信息交流和反馈。例如在水土保持工作中,必须把工程措施与农、林、牧等部门的非工程措施紧密配合,把对生态治理的要求,与当地人民脱贫致富和当地经济发展的要求有机地结合起来,才能做到切有实效。在灌区发展规划中,要与农业产业结构调整密切结合,要优先考虑农业部门提出的在西部地区发展棉、糖、果、菜、花、烟、药等七大名
6、特优农产品生产基地的要求;在考虑工矿企业供水规划中,要充分考虑发展西部地区特色经济,培育新的增长点及工矿企业产业结构调整的要求;要使加强水利基础设施建设为进一步改革开放,招商引资创造良好投资环境。在重点工程项目规划中,要把水利建设与水电建设密切结合,互相支持,互相促进,充分发挥综合利用效益。122处理好水利内部各分系统的协调关系要处理好综合利用各部门的关系,包括:防洪、灌溉、供水、航运、水土保持等协调发展的关系;要全面考虑流域内上下游、左右岸、干支流的统筹兼顾关系;要正确安排目前利益与长远利益的可持续发展关系;要充分研究不同地区、不同层次的水资源优化配置关系;要全面分析经济效益、社会效益和生态
7、环境效益协调发展关系。13用系统工程的方法分析问题系统工程观点,既包括认识论的问题,也包括方法论的问题。西部大开发是一个复杂而庞大的系统工程。水利发展战略是西部大开发战略的一个子系统。也是一个多目标、多要素、多层次、多阶段的复杂而庞大的系统工程。对这样一种复杂的问题,只能用大系统的分析与综合的方法,才便于深入分析研究。131系统的分析与综合分析与综合是大系统研究最基本的方法,也是现代战略规划研究的最基本的方法,还是规划研究组织的最基本形式。大系统的分析:一般是根据研究对象的内容、行政区划和学科分类进行分解和分析。只有科学的分析,才能有深入的认识,才能有针对性地因地制宜地采取不同的方法和措施进行
8、治理。例如西部地区的生态环境的保护和建设问题,在西南地区和西北地区各有不同的特点,需要逐步地深入分析。总的来说西北地区是水少土多,西南地区是水多土少;再进一步分析,西北地区又可分为黄河上游地区,三北风沙综合防治区和草原区三种不同特征的治理区;再进一步分析,又可根据地形、地貌、降水及社会经济等条件,把黄河上游区划分为若干不同类型的小流域治理区。只有这样多层次的分解,才能够针对不同类型的小流域因地制宜地采取不同的治理措施,实施分类指导原则,才能有针对性地采用先进的科学的治理方法。大系统的综合:只有综合,才有系统的整体性,才能进行对比分析,才能进行优选和排队,才能找出优选方案和分阶段地有序地进行治理
9、和建设。这些概念已是众所周知,这里就不具体说明。132系统的优化系统工程的一个重要特点,就是要求优化。对水利战略规划这样复杂的系统工程,不能设想通过建立一套数学模型的方法去寻求最优解,只能靠用定量分析与定性分析相结合的方法在不断排除劣解的基础上,寻求相对的满意解。所谓优化,从战略观点看,首先是要人口、资源、环境的协调发展。在我国的自然条件下,与庞大的人口相比,水土资源和各种自然资源都显得十分紧张。在经济相对贫穷落后的情况下,为了生存,曾对许多自然资源进行不合理的超强度的开发,已经造成严重的生态环境恶果。这也与过去在优选方案时,片面强调技术可能性和经济合理性,很少认真研究生态环境问题有关。结果常
10、是只顾眼前利益,忽视长远利益和生态环境效益。因为在科技高度发达的今天,几乎没有什么不可能的水利技术问题,技术问题也反映为经济问题。而按照动态的经济核算原理,在进行贴现折算后,远景的经济效益几乎可以忽略不计。因此,实际上主要是接近期的经济效益进行优选,而忽视长远的环境效益和社会效益。2市场经济的观点当前,市场出现了新的形势:在国际上我们即将加入世界贸易组织,在国内已经形成买方市场,农产品出现了阶段性相对过剩。在这种情况下,激烈的市场竞争渗透到一切领域,必须用市场经济观点代替传统的计划经济的思维方式,重新认识水利经济问题。21用市场经济观点指导水利发展规划传统的水利发展规划,很少做具体的市场调查,
11、而是按“统购统销”的思路,假定供水效益完全能按规划实现。然而无情的市场,常不承认这种假定。例如引黄济青工程,一方面从遥远的鲁北引来的黄河水,在青岛卖不出去,大量废弃入海;另方面青岛当地的地下水仍继续超采。再如,有些高扬程灌区,不得不在低于提水成本条件下供水,而对农民来说,常仍嫌水贵,不愿多买水浇地;对扬水站来说,供水越多,赔得越多,因而灌区规划效益也无法实现,难道这类现象不值得我们深思吗!按市场经济观点,不是我有什么资源,就开发什么产品,也不是我有多少资源,就开发多大规模。而是取决于市场需要什么,需要多少,只有符合市场需求的产品才能在市场上实现其价值。灌区发展规划,也必需根据市场需求,在农业产
12、业结构合理调整的基础上,重新研究作物组成,并根据节水要求,研究经济灌溉定额,制定科学的灌溉制度。22用市场经济观点拓宽水利投资渠道要从努力申请投资转到合理申请投资与努力吸引投资的双重轨道上来。对可以形成产业水利事业,不是我求你来投资,而是我创造好的投资条件和投资环境,让你想到我这里来投资。正如国务院在2000年春季召开的西部开发会议纪要中指出的:“实施西部大开发不能沿用传统的发展模式,要转变观念,面向市场,大力改善投资环境,采取多种形式,更多地吸引国内外投资以及技术和管理经验。”在这方面我们有许多事情要研究:例如东部地区帮西部搞开发,搞对口支援,绝不是单纯的扶贫,而是互利合作。要优势互补,共同
13、发展,东西部要双赢。所谓先富带后富,也是要有利于西部也有利于东部,西部发展了,东部发展才有后劲。再如引用外资,要研究外商是怎么想的,外商来开发西部,他们是要赚钱的。他们最看好的是西部地区有丰富的自然资源,广阔的土地和廉价的劳动力;他们最关心的是当地的基础设施条件:他们最用心研究的是对外商的各种优惠政策和有关的法律规定;他们最担心的是地方的土政策及办事效率对他们的影响及各种可能的投资风险。此外还要研究各种可能的与外商合作方式等。引用外资也必须双赢。据了解,西部地区已经把一些水利水电工程,列入招商引资的项目,如宁夏的黄河沙坡头水利枢纽及灌区节水改造工程;青海省的海水北干渠扶贫灌溉工程;贵州省的长项
14、县黄花聚水电站;四川省乐山市马边河水电站等等。但洽商成效却不尽如人意,究其原因,归根结底是没有按市场经济观点,提供确保双赢的具体条件。23用市场经济观点重新研究水利经济理论现行的水利经济计算规程没有关于市场经济调查的具体要求和规定,因此不能反映市场经济的特点和规律,常常造成理论上和结果上的错误。比如现行的水利经济计算规程对于计算工矿企业供水效益时,提出按照投资比例分摊经济效益的方法。认为供水做为企业生产的必要条件,也应和其他生产资料一样,由企业负担投资,并按资金利润率相等的原则,分享效益,只不过供水工程是由水利部门统一安排的。但是,这种貌似合理的理论,却导出极不合理的结论。因为按此理论,水利工
15、程投资越大,效益也分摊得越多,因此,水利工程不怕投资大,水涨船高,只要供水区国民经济总体上是盈利的,水利经济核算就永远立于不败之地。按此理论,投资越大,效益越高,南水北调中线方案的单方水投资比东线高得多,因此,同样是对天津市供水,中线单方供水的效益就大得多。这样,还能科学地进行经济核算和方案优选吗?导致这种不合理结论的原因,在于未按市场经济观点,具体分析不同企业对当地的水源条件有不同要求。对用水大户来说,他们必然把当地的水源条件做为选择厂址重要的基础设施条件,不会在供水成本高昂的地区建厂。否则会使产品成本加入,对市场竞争极其不利,甚至赔本,因而不能接受过苛的水资源投资条件。而我们的水利经济计算
16、规程,却不管企业是否接受,自行进行投资分摊和效益分享。并以此做为水利经济核算的依据,因而导致不合理的结果。24用市场经济观点建立全面的资源观所谓全面的资源观点,有两方面的涵意。一是要看到有两种不同性质的资源:一种是自然资源,包括矿藏资源、国土资源、水资源、森林资源、光热资源等,一般地讲也可称作硬资源;另一种是社会资源,包括人才、信息、科技知识、专利、商标,以及各种基础设施等后天因素。一般地说,主要属于软资源。在科技发展的今天,社会资源常具有更重要价值。它能把自然资源的优势,转化为经济优势和市场优势。二战后,战败的日本和德国所以能迅速地复兴与掘起,很大程度上取决于他们在社会资源方面的优势。而我国
17、西部地区自然资源所以未能很快地开发利用,主要也在于社会资源的劣势。全面的资源观的另一方面涵意,是既要看到资源的数量,更要注意资源的质量。我们常说西部自然资源的优势,更多地是指它的蕴藏量丰富。对资源的质量,如开发条件、品位等常分析不够。只有建立全面的资源观,才能全面地评价资源,才能充分看到东、西部地区资源优势互补的相互作用,才能更好地把资源的优势转变为经济的优势。在这里要特别指出的,政策也是一种资源,是一种十分重要的社会资源。向西部倾斜的政策和优惠政策,在西部大开发中将起到极重要的推动作用,必须充分地加以利用。3强调内涵型发展的观点传统的水利发展规划的指导思想,是以工程建设为主,走外延型发展的道
18、路。虽然也批判过“重建轻管”的思想,但传统观点的改变,谈何容易。至今一提到发展规划,“理所当然”地是计划部门的任务。所谓发展规划,中心内容就是上项目,要投资,似乎与管理部门无关。31走内涵为主的发展道路是经济、人口、资源、环境协调发展的要求水资源危机将是21世纪最严重的资源危机。目前我国缺水形势十分严峻:全国600多个城市中,有400多个城市供水不足,其中100多个城市水资源严重紧缺,平均每年影响工业产值2000多亿元。农村至今还有2000多万人常年饮水困难。全国农田年平均受旱面积,50年代平均为22亿亩,80年代平均为357亿亩,90年代增长到376亿亩。随着国民经济发展、人口的增长和城市化
19、进程,对水的需求量越来越大,水资源紧缺矛盾越来越突出。人均水资源量越来越少,新水源开发条件越来越困难,我国北方河流干枯断流情况越来越严重。黄河在90年代年年断流,断流天数也越来越长,平均已达107天,1997年断流达270天。过去由于实际上走以开源为主的开发利用道路,一方面由于过量引用河水,过量开发地下水,造成河湖萎缩,地面下沉等一系列严重的环境后果。另一方面又存在水的利用效率不高,浪费严重和污染破环水资源的情况,加重了水资源与环境的恶性循环。只有走外延与内涵发展相结合,以内涵发展为主的道路,才能实现人口、资源、环境的协调发展。32工农业节水潜力很大从用水效率看,我国目前用水效率尚处于较低水平
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