强化税收调控功能-推进产业结构优化升级.docx
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1、强化税收调控功能推进产业结构优化升级产业结构优化升级既要求在产业发展过程中合理配置生产要素,协调各产业部门之间的比例关系,促进各种生产要素有效利用,实现高质量的经济增长;又要求产业结构向高技术化、高资本密集化、高加工度化和高附加值化发展。我国经济经过近30年的高速增长之后,正面临着十分严峻的结构性矛盾,产业结构优化升级成为当前经济结构调整的关键。税收政策作为国家宏观调节的重要手段,与产业结构优化升级具有高度相关性。因此,如何正确运用税收政策手段促进我国产业结构优化升级,是我国税收制度和税收政策中需要研究的一项重大课题。一、现行税收政策在产业结构优化升级过程中的积极作用现行税收政策,在实施产业调
2、控时,涉及了生产、分配、消费、投资等各个环节,实施的税收优惠包含了优惠税率、加速折旧、税前列支(扣除)、先征后退(返)、投资抵免、再投资退税等诸多方式。在税种的选择上,所得税在调节资源流动方面发挥了重要作用,增值税和消费税的调控功能也有所发挥。1、税收政策为农业和农村经济的发展提供了强有力的支撑农业税收优惠政策,诸如对部分农业生产资料免征增值税,提高部分以农产品为原料的加工品的出口退税率,对符合条件的农业产业化国家重点龙头企业免征企业所得税,等等,尤其是农业税政策的调整(“十五”时期,我国累计减免农业税454亿元),有力地扶持了农业,扶助了农民,促进了农村经济的发展。具体表现在:第一,农业综合
3、生产能力稳步提高。粮食和主要经济作物的总产量和亩产均有较大幅度提高;畜牧业保持了较快增长速度和平稳发展态势,“十五”时期产值年均增长率超过10%。第二,农业结构调整继续向纵深推进。农业优质化、区域化、产业化、标准化程度继续提高,大宗农产品继续向优势产区集中。第三,农业科技创新能力和应用水平进一步提高。农业基础研究和高新技术研究取得新进展,特别是转基因生物技术、超级稻、矮杆小麦和禽流感疫苗等方面的研究取得重大突破。农业先进适用技术推广力度加大,重点推广了一批主导品种和主推技术,全国主要农作物良种覆盖率达到95%。“十五”期间科技进步对农业增长的贡献率达到48%,比“九五”期末提高11个百分点。农
4、业装备水平显着提高,耕种收综合机械化水平达36%。第四,农民收入持续增长。2005年农民人均纯收入达到3255元,比2000年增加了1002元。农村贫困人口由2000年的3209万人减少到2005年的2365万人。2、税收优惠政策推进了企业技术改造、升级和高新技术产业的发展,促进第二产业向高技术、高附加值发展自1994年税制改革以来,为了促进科技进步与创新,我国相继出台并实施了一系列持续时间长、适用范围广、优惠力度大的税收扶持政策。这些优惠政策从内容上看,有促进我国高新技术产业发展的;有鼓励企业研发与创新的;有推动科技成果转让的;有加快科研机构转制和非营利性科研机构发展的;有激励科研人员的;有
5、促进科普事业发展的等等。从涉及的税种来看,几乎涵盖现行税制的各个税种。从形式上看,既有间接优惠,如税前扣除、加速折旧、投资抵免,也有直接优惠,如减免税,但主要体现为直接减免税。从期限来看,一些主要的税收优惠政策,如对高新技术产业的优惠、对技术转让的优惠、对引进先进设备和技术的优惠、对促进科学研究和教育事业的优惠等,自政策出台之日起一直执行至今,有的已实施了20多年。从优惠力度来看,据不完全统计,“十五”期间,对高新技术企业减免税收达511亿元。3、针对资源综合利用和环境保护的税收政策,促进了资源有效利用,支持了环保事业的发展最近几年,随着建设环境友好型、资源节约型社会理念的深入人心,我国出台了
6、多项具有环保意义的税收政策,具体可以归纳为以下几个方面:(1)根据产品对环境的影响实行差别税收政策。如对汽油区分含铅量确定适用高低不同的消费税税率(额),对低污染排放的机动车减征消费税,等等。(2)长期坚持实行鼓励资源综合利用的优惠政策。(3)环保产业所得税优惠。为了鼓励环保产业的发展,我国专门编制了当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录,对目录所公布的8类环保产业设备(产品)可以享受投资抵免、加速折旧或免税等税收优惠。(4)对一些环保技术(如风力发电)、产品(如新型墙体材料)给予投资抵免的优惠政策。(5)支持环保事业的税收措施。例如,由国家财政部门拨付事业经费的环保单位自用的房产、土地、
7、车船,免征房产税、土地使用税和车船使用税;环保部门使用的各种洒水车、垃圾车船,环卫部门的路面清扫车、环境监测车,免征车船使用税。4、扶持第三产业发展的税收政策,大大加快了第三产业的发展步伐为了支持和鼓励发展第三产业,我国先后出台了一系列优惠政策。(1)可按产业政策在一定期限内减征或免征所得税,如对科研单位和大专院校服务于各行业的技术成果转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包取得的技术性服务收入暂免征所得税;对新办的独立核算的从事咨询业、信息业、技术服务业的企业或经营单位,自开业之日起,第一年至第二年免征所得税,等等。(2)对一些有利于社会稳定、发展的福利单位和教育、卫生部门给予免税;对一
8、些关系国计民生的行业采用低税率,如交通运输、邮电通讯、文化体育等。(3)支持了金融业的发展。1994年税制改革以来,我国出台了一系列促进金融、保险、证券业的税收政策,涉及各类银行、信用合作社、证券公司、证券交易所、金融租赁公司、证券基金管理公司、财务公司、信托投资公司、证券投资基金和保险公司以及其他经批准从事金融保险业务的机构从事贷款业务、融资租赁、金融商品转让、金融经纪业、其他金融业务和各类保险业务及其相关的项目、业务和收入,优惠税种包括增值税、营业税、企业所得税、印花税、城市维护建设税、土地增值税等。二、现行税收政策在调整产业结构方面的缺陷诸多税收政策聚焦产业结构调整目标,对我国产业结构优
9、化升级起到了积极的推动作用。但也应当清醒地认识到,我国目前面临的产业结构调整任务还很艰巨,现行税收政策在推动产业结构优化升级方面仍存在一些缺陷。1、现行分税制财政管理体制在一定程度上影响了地方政府推动产业结构优化升级的动力我国由传统的计划经济体制,发展到今天的社会主义市场经济体制,政府对资源配置的主导作用逐步让位于市场,市场成为资源配置的主体。与此同时,财政领域也正在向与市场经济相适应的公共财政框架方向改革。但由于市场对产业结构调整失灵的客观存在,支持产业结构调整成为公共财政的应有之义。公共财政的基本职能范围是在市场失灵的领域发挥作用。但是,在分税制财政管理体制下,地方各级政府都是独立的经济利
10、益和经济决策主体,是导致各地争上项目,低水平重复建设,产业规模小,地区产业发展趋同化的根本原因。分散投资一方面形不成规模经营,另一方面造成地区产业发展趋同化。目前国内纺纱、塑料、化肥、钢铁、卷烟、化纤、洗衣机、汽车等热点产品生产企业几乎每个省市区都有,照相机、电冰箱、洗衣机、录相机、微波炉、空调器、复印机、彩色电视机、微型电子计算机、汽车、摩托车、中成药、化学原料药等产品生产能力利用率大都低于一半,造成了资源的严重浪费,直接影响和制约着产业技术进步和结构升级。并且,目前实行的分税制财政管理体制使地方政府更愿意发展那些见效快的制造业,而不愿意发展基础产业和需要长期培育的新兴产业。在以GDP为主导
11、的政绩考核制度下,地方政府更青睐那些资金密集型产业。这有悖于经济结构调整的初衷。另外,这种体制也使得有些地方政府出于对本地财政收入、就业的考虑,往往会容忍甚至鼓励一些高污染、高能耗的项目。由此可见,现行分税制财政体制下,地方政府推动产业结构优化升级不仅动力不足,甚至存在阻力。2、税收优惠政策区域导向突出,产业导向薄弱,尤其是外资税收优惠政策客观上加重了我国产业结构的偏差经过20多年的改革开放,我国已经形成了一个以地区倾斜为主,辅之以产业倾斜,交错使用降低税率、定期减免税和再投资退税等多种优惠手段的税收优惠体系,对我国引进外资、促进沿海经济发展进而带动国有经济的发展起到了积极的作用。但是随着对外
12、开放的深入和经济全球化格局的逐渐形成,这一税收优惠体系的潜在矛盾和问题也日益显现。我国现有的税收优惠政策有着明显的区域导向特点,也就是由沿海到内地,税收优惠程度由经济特区经济技术开发区经济开放区-其他地区依次递减,其政策效应是诱导资源向东南沿海和经济特区及经济开放区流动。目前,我国税收优惠政策的格局已不利于区域经济的协调发展,尤其是不利于缩小东西部地区的发展差距。对东部沿海地区的区域性优惠政策在经济特区建立之初是必要的,但是,当特区启动并有了较高程度的发展以后继续享受优惠政策,对于中西部地区以及欠发达地区来说就有失公平。并且,东部沿海地区经过20多年的发展之后,其基础设施已经比较发达,形成了良
13、好的投资环境,在这种条件下,税收优惠政策的效应也会大打折扣。而与区域导向突出形成强烈反差的是,税收优惠的产业导向比较薄弱。以外商投资企业和外国企业所得税的优惠为例,除对投资于农、林、牧、石油、天然气等少数行业的外资企业给予了一定的税收优惠鼓励外,只笼统地鼓励产品出口企业和先进技术企业,对投向国家重点发展的能源、交通、原材料等基础产业的外资企业却没有给予应有的税收优惠。引进外资对我国产业结构产生了积极的影响,但是它也带来了负面的影响,外商在华投资三大产业之间分布结构不尽合理,2005年,第一产业实际使用外资所占的比例仅为%,而第二产业比例为%,第三产业为%,第二产业占很大比重,在第二产业中FDI
14、过度集中于消费品工业,据统计表明,三资企业在我国的投资中,轻工业比重为58%,重工业为42%。另外在第三产业的内部结构中,外资过多地流向商业、房地产、金融保险业利润较高的行业,2005年这几个行业在第三产业中实际利用外资所占的比重为%,而流向交通运输、地质勘探、水利环境和科教文卫部门等部门的就较少,2005年它们的比重为%。从外资投向的产业分布来看,外资主要投向了第二产业,特别是制造业中的一般加工工业和其他劳动密集型产业,而对于处于国民经济薄弱环节、国家亟需发展的行业,如农业、能源、交通等基础产业和高新技术产业,外商投资则严重不足。由此可见,外资的实际产业投向与政府的目标还有很大差距,这与我国
15、涉外企业所得税优惠政策的导向有很大关系。现行涉外税收优惠政策尚未与国家产业政策相吻合。如目前行业性税收优惠主要是围绕“生产性”而制定的,范围的界定极为笼统,导致一些属于“生产性”的但并非属于国家鼓励的,而一些传统意义上属“非生产性”的却是国家所鼓励发展的行业。自上世纪90年代以来,在这样的税收优惠政策诱导下,外商直接投资(FDI)在我国的产业倾斜(投资集中于二产中的工业部门,对一产投资规模很小,对三产的投资比重偏低)表现得愈加突出。相当数量的外商投资集中在投资额小、回收期短、回报率高的轻工、电子等行业,投资结构轻型化、短期化的倾向十分明显。外商投资的结构性倾斜加大了我国三次产业的结构偏差。总之
16、,区域税收优惠政策贯彻国家产业政策的特点不明显。在区域税收优惠政策实施过程中,没有区别不同类别的产业和不同规模的项目,也没有考虑投资周期、利润水平、风险系数等因素,从而使一些并非先进技术,甚至带有投机性的中小资本大量涌入,投资规模小、技术含量低、投资周期短、污染严重的劳动密集型企业占了相当比重,形成了不合理的投资结构,与产业结构优化升级的初衷相悖。3、生产型增值税存在着对产业结构逆向调节的内在机制目前,我国实行的生产型增值税,对外购固定资产所含税款不予抵扣。这种由增值税计税规则的内在机制决定了其对经济结构的调整存在明显的制度性缺陷。增值税纳税人实际税负的高低取决于所能抵扣进项税额的多少。生产型
17、增值税只能就购进的材料消耗部分抵扣税额,意味着资源消耗型企业的实际税负较轻,而具有同等获利能力,但有机构成比较高的资本密集型产业和人力资源投资较大的知识密集型产业的实际税负相对较高。越是采用高科技的产业,所能抵扣的进项税额就越少,实际税负就越重。正是在这个意义上,我们说生产型增值税不利于调整和优化经济结构。(1)由于对固定资产购进价值存在重复征税,因此,生产型增值税对国家鼓励发展的固定资产投资大的基础设施和基础工业不但不能起促进作用,反而会加重这些行业的负担,从而对产业结构产生了逆向调节。(2)企业提高经济效益的重要途径就是发展高新技术,这就必须在固定资产、无形资产上有很大的投入,相应地,能抵
18、扣进项税金的直接材料成本所占的比重越来越少,这必然导致科技含量高、技术先进的企业所承担的增值税税负高于一般的生产加工企业,严重影响了企业进行资本积累和技术改造的积极性。正是因为生产型增值税难以有效均衡技术密集型产业与劳动密集型产业间的实际税负,从而阻碍技术进步,对产业结构的优化、升级产生逆向调节。4、消费税在推动产业结构优化升级方面的功能未能充分发挥消费税是通过征税对象的选择,差别税率的确定来配合国家的产业政策和消费政策。我国现行消费税在配合国家产业政策方面存在的主要问题是,消费税调节功能多元化,弱化了其对产业升级的作用。我国目前的消费税承载了太多的经济和社会目标,对产业的激励或抑制功能弱化。
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