关于对农村集体土地征收性质的探讨.docx
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1、关于对农村集体土地征收性质的探讨摘 要 土地征收是指为了公共利益的需要,由国家将集体土地强制性征归国有并按法定程序给予被征地集体或个人一定补偿的行为。对于我国集体土地征收的性质,目前学术界尚无一致的意见,对农村集体土地属“农民集体”的理解也存在诸多分歧,使土地征收在现实中产生许多矛盾,进而影响到征地补偿的标准、范围和分配。在我国目前的法律体系下,国家对农村集体土地征收的性质主要体现在主体缺位、国家主导、强制性、公益性、程序性和有偿性等方面。关键词 农村;农民;集体土地;征收;性质一、“征收”和“征用”集体土地的含义我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段,即从单一的“征用”阶段到“征收
2、”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中,一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案,将中华人民共和国宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的中华人民共和国土地管理法和新颁布的中华人民共和国物权法均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。“征收”是指为了公共利益的需要,国家将集体土地强制性征归国有;“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变,征收后的土地即为国家所有
3、;征用只是使用权的改变,是在特殊或紧急情况下,国家对集体土地的一种强制性的临时使用,并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”,在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的,且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的,尚未就“土地征用”立法,此问题在我国法律上仍是空白点1;但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的,因为国家是土地的所有者,无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的,所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况,即属于土地征收的概念2。笔者认为,在现行的法律体制下,鉴于
4、农村集体土地的性质,“征收”和“征用”从本质上其实是一致的,只是在补偿的标准上有所不同。二、我国农村集体土地的性质土地的所有制性质决定着土地征收的性质。我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式,其中,农村土地被定义为“农民集体”所有,但“集体”的含义模糊不清,集体所有的范围也存在较大的争议3。长期以来,理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识,对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了“共同共有制”、“按份共有制”、“等额享有制”4这样一个过程;还有人认为农村集体土地是“政府想什么时候拿地就什么时候拿地的二公有 制度” ,
5、农村集体土地的处置和收益权力,有关土地的发展权实际掌握在政府手中5。对农村集体土地性质的认识不同,农民对集体土地的权利也就不同,对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。其实,对农村集体土地性质争论的焦点可归结为“集体”对“土地”是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生,应当是由于存在不同的独立物权所致,物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间,才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系,因依附一方要受制于被依附方的需要和意志,不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看,国家并没有赋予“集体”对土地的
6、独立物权,而是将其作为特殊物权来处理的,如物权法就将农村土地承包经营权规定为“用益物权”,即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时,又将其视为一种特殊的物权6,这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束,农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权3。因此,笔者认为“农民集体”对土地的所有权是受限制、受约束的,也是不充分也是不完整的,在现行的法律框架下,集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使,既非完整意义上的“公权”也非“私权”,是以“准公权”或“集体公权”的性质来对待的,笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为“集体公权”来看待。
7、事实上,集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的,这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。三、对农村集体土地征收的性质对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家,土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定,准许联邦政府占有私人财产,但必须具备三个条件:即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续7。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位,目前学术界并无一致的见解8,在现实中造成了很大的混乱,是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系,笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质:主体缺
8、位在对农村土地的征收中,主要涉及国家、集体和个人三方利益,在这三者之中,集体土地的主体是谁?谁对土地拥有最终的处置权?理论上,宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定,农村土地所有权属于集体,农村土地的主体是“集体”,但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题9,而且问题很复杂10。目前从总体上讲,对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识:国家主体说11,村集体主体说9,村民个人主体说12。国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则,农村集体土地名义上虽然属农村集体所有,但农民并没有处置权,实质上仍是国家在决定农村集体土地的命
9、运。国家对“农民集体” 超越法律强制行使土地所有权,使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人,农民的集体土地所有权事实上被悬挂,或者说被虚化,国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权,目前争议最大,也越来越受到质疑13。集体主体说是从现行法律意义上而言的。宪法第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规
10、定转让”14。土地法第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡农民集体所有的,由乡农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决,争议较大。如北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见第三条规定:“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组,认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以向人民法院提起行政诉讼”15
11、,就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识,“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同,“农民集体”有“乡集体 + 村集体”9、“村集体”16和“村民小组”10等不同的观点,其中“村集体说”占主流;按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济组织集体”等不同的观点。村民个人主体说是从改革的方向上而言,该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排,因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处,应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有,有序地推动农村用地私有化,将农村用地私有化和城市化有机结合起来。对于上述各种观点,笔者认为,将国家作为征地主体不是法律赋予的,而是法
12、律在实际执行中的变形,既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体,虽然是现行法律规定的,但集体的概念过于宽泛和空洞,既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则,也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位,同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中,农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替,这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位,使土地所有权高度复杂化,其结果是主体不明,谁都有权,谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行,但缺乏法律依据,突破了我国现行的土地制度,涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委
13、员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案,但短期内实现的可能性不大。综合上述原因,事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。国家主导性土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下,政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者,它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力,所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收,然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家,还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业,但如果要使用集体土地,都必须也只能根据自己的用地的实际需要,依照法律规定的程序向
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