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对中国影响汽车零部件进口措施案的思考

　　中国影响汽车零部件进口措施案是中国入世以来第一起败诉案，对案件进行概要的分析和思考，并提出了相应的建议。败诉并不可怕，重点在于进一步完善贸易争端应对机制，加快汽车零部件产业的优化和升级。
　　关键词：汽车零部件；措施；贸易争端；整车特征
　　1　汽车零部件进口措施争端概述
　　汽车零部件进口措施争端的源起是中国对汽车零部件进口采取的措施(下称措施)，主要包括以下三项：
　　(1)《汽车产业发展政策》(第8号令)，由国家发展和改革委员会于2004年5月21日发布。
　　(2)《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》(第125号令)。由海关总署、国家发展和改革委员会、财政部和商务部于2005年2月28日联合下发。这就意味着构成整车特征的进口零部件的税率由10％提高到25％。
　　(3)《进口汽车零部件构成整车特征核定规则》(第4号公告)。由海关总署于2005年3月28日发布，对整车核定的标准和核定程序作进一步规定，确定了具体的实施规则。
　　2006年3月30日，欧盟和美国认为中国上述措施违反GATT1994国民待遇原则等规则，要求与中国在WTO机制下正式磋商；2006年4月13日，加拿大要求与中国进行磋商。在磋商未果的情况下，2006年10月26日，应三方要求，争端解决机构(DSB)成立统一的专家组，合并审理三案件。2008年2月13日，专家组向争端方提交中期报告，认定中国对进口零部件的关税管理构成歧视，对超过整60％以上的进口零部件按整车征税的做法违反了相关贸易规则和中国2001年加入世贸组织的承诺。2008年10月15日，中方根据世贸组织争端解决程序规则提出上诉。2008年12月15日，上诉机构对此案做出了终审裁决，报告维持了专家组7月份的裁决结果，认为措施违反了国民待遇，但上诉机构报告推翻了专家组认为中国对成套散件和半成套散件按整车征税的做法违反入世承诺的裁决。
　　2　争辩的焦点
　　根据中国入世承诺，中国应在加入WTO三年后取消对汽车及其关键件的进口配额管理，并在2006年7月1日以前，把汽车整车进口关税从加入WTO之前的80％左右降到25％，把汽车零部件关税从300％降低到10％，但在期限即将到来之前，中国对汽车零部件进口采取了三项措施，建立了对进口汽车零部件的备案核查机制，对确定构成整车特征的应按整车税率缴纳进口关税。对于这些措施，三方认为：
　　(1)措施造成进口汽车零部件实际待遇低于国内零部件产品，违反了GATT1994第3条国内税和国民待遇规则以及中国在加入WTO时对汽车零部件所做的关税减让；
　　(2)违反了承诺(GATT1994第2条以及《中国加入WTO议定书》第段、《中国加入WTO工作组报告书》第93、203等段落)；
　　(3)不正当地鼓励对本国汽车零部件产业投资行为，因而违反了《与贸易有关的投资措施协定(TRIMs协定)第2条即待遇及数量限制及其附件清单；
　　(4)属于对本国产汽车零部件的禁止性补贴，因而违反《补贴与反补贴措施定》(SCM协定)第3条禁止性补贴。
　　此外，加拿大还认为中国政府违反了WTO原产地规则。
　　对于三国的指控，中国主要从三个方面提出抗辩：
　　(1)相关措施的目的是为了防止进口商通过“化整为零”的方式进口汽车零部件从而规避关税，是普通关税措施而非内部费用(internal charge)；
　　(2)相关措施属于GATT1994第2条的一般行为，没有违反GATT1994国民待遇原则和其他WTO协定相关条款；即使该措施不符合GATT1994第2条或第3条，中国的措施也属于GATT1994第20(d)条所允许的一般例外。
　　专家组的意见为：中国相关措施违反了GATT1994第3条关于赋予进口产品“国内税费”方面国民待遇的原则，或者，如果相关措施构成GATT1994第2：1(b)条的“普通关税”，则它同样违反了该条(a)款和(b)款；中国对“成套散件和半成套散件”关税方法违反了GATT1994第2：1(b)条和《工作组报告》第93段。
　　上诉机构的主要结论为：
　　(1)维持专家组的下述裁定：措施所征收的费用是GATT1994第3条下的“内部费用”而不是第2条1(b)下的普通关税措施；
　　(2)维持专家组违反了GATT1994第3条(2)国内税和规则之国民待遇，对进口零部件征收“内部费用”而未对国内零部件征收；
　　(3)维持专家组下述裁定：措施造成进口汽车零部件实际待遇低于国内零部件产品，违法了GATT1994第3条}
　　(4)推翻了专家组认为中国对成套散件和半成套散件按整车征税的做法违反入世承诺的裁决。
　　同时上诉机构建议世界贸易组织争端解决机构(DSB)要求修改措施，使之符合GATT1994并履行相关义务。
　　3　启示
　　汽车零部件进口措施争端虽然是中国自2001年加入世界贸易组织后的第一次败诉，但笔者认为对待败诉要有一个正确的态度。
　　(1)本案暴露了国内立法和研究方面的不足。比如措施出台是为了限制进口避税，这点在《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》“为规范和加强对汽车零部件的进口管理，促进汽车产业健康发展，依据有关法律法规规定，制定本办法。”和《汽车产业政策》第54条“严格按照进口整车和零部件税率征收关税，防止关税流失。”中都能清楚表明。但《汽车产业政策》第52条“国家支持汽车生产企业，努力提高汽车产品本地化生产能力，带动汽车零部件企业技术进步，发展汽车制造业”。却又明确表述了其目的在于影响投资，因而极有可能被认为是投资措施，这样，按照WTO的实践，如果以GATT第20条例外原则的d款为由进行申辩，往往就很难得到支持。又如，国民待遇原则是WTO的基本法律原则之一，但措施只针对进口零部件，这就明显违反了国民待遇原则。这些都反映出我国立法在与WTO等国际规则接轨方面存在不足，在法律、行政法规和部门规章制订和修改过程中，专业论汪和科学分析还有待加强。
　　(2)对汽车零部件从反倾销向反补贴的延伸。入世以来，中国的汽车零部件出口大幅增长，由2000年的135114万美元增长到2006年的887664万美元，平均年增长％，汽车零部件贸易顺差的增多，使贸易摩擦日渐增多，据中国贸易救济网信息，近年来国外针对中国的反倾销案件就有10多起，中国汽车零部件企业频遇反倾销的主要原因是我国出口的汽车零部件主要是劳动密集型产品、企业规模小、依赖价格竞争。中美铜版纸反补贴争端中，美国开始对非市场经济国家的进口产品适用反补贴法，今后，针对中国的反补贴指控会呈上升趋势，本案就是一例。反倾销针对的是企业的某些产品，但反补贴针对的是政府的经济产业政策，涉及面更大更广，措施更严厉。
　　(3)败诉对国内汽车零部件行业影响不大，主要原因有三方面。一是中国汽车零部件企业和进口零部件企业在产品结构上存在互补性，中国的汽车零部件主要是劳动密集型产品，仍以低附件值、高人力和原材料消耗为主要特点，而国外汽车零部件则主要集中安全气囊装置、变速器、驱动桥等高技术含量、高附加值产品上；二是许多汽车零部件跨国公司为降低成本，抢占市场，纷纷向国际化发展，已有多家跨国零部件巨头在中国建立了独资或合资公司；三是随着全球化进程加快，多数汽车公司采购更加开放，这给中国零部件企业带来了机遇。
　　4　建议
　　1　加快国内汽车产业的发展和升级
　　首先，要推进行业重组兼并。相较于整车行业，零部件行业的整合速度相对缓慢。国内零部件企业的整合能力相对较弱，再加上市场竞争尚未到最激烈的程度，市场全面重组兼并的时机尚未到来。国家和行业应利用这一阶段，有步骤地推进行业内整合，为全行业的重组提前做好准备。
　　其次，加大研发投入，提升技术水平，尤其是关键部件的研发能力。我国轿车主要总成和关键部件的核心技术仍被外方控制。国内零部件企业普遍缺乏自主研发能力和研发设施。企业年开发投入一般为销售收入的1％～％左右，而发达国家为3％～5％。可以借鉴整车行业的经验，由国家筹资，建立汽车关键零部件的国家研发中心，集中力量研发，通过有偿服务的形式，成果为行业共享。
　　第三，充分利用整车行业大力发展自主品牌、进行自主创新的机遇，更多地介入与整车企业的同步开发，以提升零部件企业的创新能力。
　　第四、推进行业标准化建设。我国汽车工业在技术标准方便整体处于依赖和跟随状态，目前我国汽车零部件企业在技术标准上逐步分化成欧美技术表针、日本技术标准、韩国技术标准和我国技术标准4个系统。应加快行业标准化建设，改变加我国汽车零部件工业体系分散的状况，为汽车零部件企业之间实现战略联盟、通过兼并、重组等方式加速企业发展，提高汽车零部件产业的集聚和规模经济效应创造条件。
　　2　进一步完善贸易争端应对机制
　　首先，应突出重点，妥善处置重要产业和领域的贸易争端。针对贸易争端多发生在我国竞争力强的劳动密集型领域的特点，统筹考虑，重点做好纺织品、轻工、钢铁、白色家电等重点产业和领域的贸易争端应对工作。积极研究解决知识产权领域的贸易争端问题。在提高产品附加值和效益的同时，加强预警工作，将应对工作前移，及时化解可能出现的贸易争端。深入研究世贸组织通行规则和做法，合理运用反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施，保护和发展国内产业；同时也要注意妥善使用贸易救济措施，避免引发无谓的贸易争端。
　　其次、要重视规则，努力为企业创造公平的国际贸易环境。积极参与世贸组织新一轮谈判，发挥建设性作用，维护我国利益。充分利用双边、区域和多边等渠道与场合，推动建立更为公平合理的国际规则和全球贸易体系。充分调动各种力量，积极争取更多国家承认中国的市场经济地位，从规则层面扭转我国企业在应对反倾销中的不利地位。
　　最后，要健全机制，提高处置贸易争端能力。应对贸易争端是一项长期艰巨的任务，国内企业、行业协会、地方政府和中央政府要进行科学分工和有效协作，构建高效一体的贸易争端应对机制。企业要健全财务等管理制度，熟悉和采用国际标准，自觉按照国际通行规则进行营销和定价，尽量避免陷入贸易争端。对于已经发生的贸易争端，要积极应诉，善于抗辩，尽可能争取最有利的结果。要整合国内贸易摩擦应对资源，加大人才培养力度，建立一支能力强、素质高、熟练掌握谈判技巧的专家型人才队伍，提高对外谈判和交涉能力。抓紧建立有效的技术支撑体系，包括完善的信息交流系统和咨询系统，培育民间智库力量，提高决策的科学水平和快速反应能力，加强对国际贸易环境建设的理论研究。