小浪底移民项目利用世界银行贷款的实践与体会.docx

小浪底移民项目利用世界银行贷款的实践与体会摘要：小浪底工程是国家“八五”重点项目，有近20万人移民，是国内目前唯一独立使用世界银行软贷的移民项目。根据国家的移民政策，按照世界银行的要求，并结合项目的实际进行实施，小浪底移民工作取得了较大的成绩。关键词：小浪底移民世界银行贷款项目1小浪底移民是国家“八五”重点项目，同时被批准部分使用世界银行的软贷款黄河小浪底水利枢纽是国家“八五”重点建设项目，小浪底工程移民包括施工区和库区约20万人，涉及河南、山西两省14个县。为了缓解工程移民建设投资不足的矛盾，1993年，国家计委批复同意利用部分世界银行软贷款，用于国家承担的小浪底水库移民安置设施建设。与其同时，世界银行对项目的放贷，又有其一套独立的完整而复杂的程序，以保证贷款对项目和效益发挥重要作用，来促进借款国的经济发展和社会进步。同其它项目一样，小浪底移民项目的贷款周期也经过6个阶段：项目的选定，项目的准备，项目的评估，项目谈判，项目执行与监督，项目的总结评价。小浪底移民项目是从1988年7月由世界银行专家古纳先生与世行北京办事处主任戈林考察黄河、查勘小浪底坝址开始的。从1989年选定小浪底项目使用世行贷款到1992年10月世界银行进行预评估，经历了4年的准备时间，1993年5月世行通过了对小浪底水利枢纽项目的正式评估。1993年6月决定小浪底移民作为独立项目利用世界银行贷款后，1993年10月世界银行又对小浪底移民项目进行专项评估。到1994年2月进行项目谈判，世界银行前后共组团14次对小浪底工程和移民进行考察和评估，提出世行对项目准备和评估的要求。1994年2月的项目谈判，明确小浪底移民项目贷款适用国际开发协会开发信贷协定的通则，并对项目说明、采购和咨询专家服务、执行方案、小浪底移民项目安置标准、专用帐户等作为附件载入1994年6月财政部代表中华人民共和国同世界银行签订的小浪底移民项目开发信贷协定。信贷协定明确了开发协会向借款人提供一笔相当于7990万个特别提款权的各币种信贷，信贷期限为35年，其中宽限期为10年，偿还期从2004年10月1日开始，到2029年4月1日结束，每财年还款两次。2014年4月1日本期及此前各期还贷应为该本金的，此后每期还贷为该本金的。贷款的承诺费和手续费年率分别为和。这样，小浪底移民项目就作为国内目前唯一以移民项目独立取得世界银行专项贷款的项目而确定下来。2世界银行对小浪底移民项目的要求世界银行在小浪底移民项目开发信贷协定中对小浪底移民实施的专项条款要求按协会可接受的方式实施移民规划；除非移民安置规划实施与小浪底水利枢纽项目的建设计划保持同步，否则围堰不得合拢。为此，如果大坝的建设进度与移民计划的建设进度快4个月以上，借款人应修改移民和建设计划，并使协会满意；保证移民规划中后期移民安置拟用详细措施安排在送达协会并经协会批准之前，库水位不超过265m高程。世界银行对由于工程建设造成的非自愿移民通则要求世界银行从80年代初期开始注意到由于工程建设造成的非自愿移民，许多没有明确安置目标、良好的方法和足够的财力来搬迁处理问题，结果对搬迁者、搬迁目的地的群众和环境造成严重的影响。为了解决这些问题，世界银行在80年代陆续对银行职员发出内部通告和政策按语，集中反映在迈克尔M.塞尼所着的开发项目中的非自愿搬迁，及陆续发表的世界银行业务手册，如实施导则土着人民、实施导则非自愿移民、实施导则项目监测评价，对工程移民提出了具体要求，归纳起来主要有：世界银行对导致非自愿搬迁的开发项目对国民经济或地区经济的重大意义起主导作用充分肯定，也要对引起国家长远利益和受到直接影响的人们利益之间的冲突引起重视，要求采取坚决的措施来保护搬迁者的生命、财产、文化和人权，特别是做好移民中的脆弱群体的安置工作，以减少对该地区所造成的经济损失。移民的搬迁安置要有详细的规划，世行强调移民工作要有公众参与，使作出的规划、计划在经济、技术、社会和组织上切实可行。在强调政府的责任的同时，要发挥非政府组织作用。移民安置方案在经济上和社会上要可行，对农业移民应优先实行以土地为基础的安置策略，在不能使他们获得合适的土地时，应提供就业机会或自寻就业机会的非土地安置策略。把移民安置同环境保护结合起来，做好移民安置区的环境保护工作。世界银行要求对移民搬迁安置工作进行专门监督，如对移民搬迁安置过程进行全方位的监理监测，聘请国际咨询专家进行咨询服务。世界银行强调培训工作的重要性，要求把培训工作贯穿于移民搬迁安置的全过程。建立健全移民组织机构，以保证移民工作的顺利实施。3小浪底移民项目执行情况根据国家的移民政策精神，按照世界银行的要求，在项目管理上与国际接轨，逐步把移民工作纳入基本建设程序的轨道，小浪底移民在项目管理、勘测规划设计、监理、监测、移民安置实施和环境保护等诸多方面都进行了有益的尝试，并有力地推动了移民工作。在勘测规划设计方面，坚决按国家“原标准、原规模、原功能”的原则进行，杜绝移民的“三边”工程建设。从实物指标调查到移民安置点的选址，勘测规划设计单位和地方政府以及移民进行充分协商，注意设计部门技术把关同移民群众参与的重要性，做出操作性很强的移民规划，从而有力地保证了移民实施以及后期移民的快速致富。根据移民工作是一门复杂的社会性工作的特点，运用社会学方法，注意作好社会调整工作，使移民与安置区的群众之间的社会、经济和文化的结合上能够尽快地融洽相处，为移民创造一个有利的社会生存环境。坚持国家的大农业安置方针，按照世行的要求，为移民划拨足够的土地，使移民以土地为依托；加大对移民的培训力度，调整产业结构，从而尽快达到移民安置的目标。按照世行的要求，业主单位设立了专职环境机构，各级移民部门配备专职环境管理人员。在移民村建设的同时，加强移民村环境保护建设。如推广双瓮厕所的建设，在每户移民家中建设垃圾池，在移民村集中建设大的垃圾场，搞好生活区的环境卫生；对饮用水定期和不定期地进行跟踪监测，对不合格的加氯进行处理，同时对移民进行定期和不定期的健康体检，监控大面积的流行病的发生并积极防止地方病，以保证移民群众的身体健康。按照世行要求，对大型专业项目，完全按照国家基本建设程序进行招投标建设。聘请有资质的单位对小浪底移民搬迁安置过程和移民搬迁前后的生活水平进行监理和监测评估；并聘请知名的国际咨询专家对项目进行咨询，提出评审意见和改进建议。建立健全强有力的移民机构。小浪底移民在实行“水利部领导，业主管理，两省包干负责、县为基础”的管理体制的基础上，为加强项目的管理，按照世行的要求成立了小浪底移民局，代表水利部行使小浪底移民安置的日常管理工作，为小浪底移民工作的顺利实施提供了组织保证。4小浪底移民项目实施效果在水利部的正确领导和亲切关怀下，在河南省、山西省、世界银行和各界有识之士的大力支持下，小浪底移民工作已走过10个年头，至目前已完成搬迁安置18万多人，移民安居乐业，社会稳定，取得了世人瞩目的成绩。小浪底移民安置各阶段任务的顺利完成，为枢纽工程发挥巨大的社会和经济效益创造了条件1994年完成施工区移民的搬迁安置工作，为枢纽工程的正式开工建设按时交付了施工场地。1997年按规划完成库区一期移民的搬迁安置任务，为大坝按时截流赢得了时间。1999年按计划完成215m以下的移民搬迁安置任务，为小浪底水库蓄水发电创造了条件。2000年按计划完成235m以下的移民搬迁安置任务，形成了较大的调蓄库容，使引黄济津供水得以实现，并创造了在大旱之年黄河下游不断流的奇迹，得到了党中央国务院的表彰。2001年完成265m以下的移民任务，标志着库区二期移民搬迁安置已取得阶段性的重大胜利。小浪底移民安置工作取得的世人瞩目的成绩，为小浪底移民安居乐业和发家致富提供了无限的良机移民的生活水平都比搬迁前有了明显的提高。住房是宽敞明亮的预制砖房，家家户户吃上了自来水，出门就有柏油马路，相当一部分移民家里装了电话，村村设有小学校和医疗诊所等等，所有这些都是移民在搬迁前不能相比的，甚至是想都不敢想的，而现在确实是梦想成真了，部分移民还达到了小康生活水平。移民的生产条件也得到了很大改善。移民在搬迁后分到了足够的土地，通过培训，移民土地的种植结构发生了很大变化，经济作物种植比例明显上升，再加上移民利用搬迁后优越的地理位置大搞第三产业，据小浪底移民项目的监测单位华北水利水电移民监理事务所的监测报告显示，目前绝大部分已搬迁移民的经济收入明显回升，并达到或超过以前的水平。利用世行软贷款，在为国家节约了大量资金的同时，也为国家的经济建设和小浪底枢纽发电还贷赢得了宝贵的时间与国际商业性贷款相比，按照信贷协定的规定，使用开发协会的软贷款有两大突出优点。一是软贷只需缴纳承诺费和手续费，且费率很低；二是贷款还款周期长，期间有10年的宽限期，且大比例的还款是在后期。按信贷协定中明确的的年费率就即时尚未提取的信贷本金计提承诺费和的年利率就已提取而未偿还的信贷本金进行35年的贷款期计算，与同等条件下国际商业贷款年利率约5相比，可为国家节省建设资金约亿美元，并可以多赢得至少1520年的还款期限，对我们国家的经济建设非常有利。小浪底移民工作取得的成绩，得到了中国政府和世界银行及社会的一致认可。世界银行副行长卡奇先生说：“小浪底移民项目是世行同中国合作的典范，为其它国家利用世行贷款建设大型水利设施和妥善处理移民问题开创了一条路子”。世行项目官员古纳先生多次赞扬小浪底移民，他在1997年元月23日给小浪底移民局的来函中写道：“关于移民项目，总的来说，世界银行对移民工程的进度和总的实施情况感到高兴。移民工程的质量优良，而且移民生产安置也令人满意”。5认识和体会世行的介入，不仅仅是提供了项目建设资金上的资助，同时对移民安置工作也起到了很大的推动作用世行导则中关于移民安置的目标、方法和程序都有严格科学的要求，按照这些要求，遵照中国开发性移民方针政策的精神，并结合我国的现实国情和项目的实际，对作好移民工作，使项目管理走向规范化、制度化和科学化是非常有利的。它有助于促使将移民安置项目纳入基本建设程序管理，从而真正实现移民安置的目标。世行对移民工作的要求，不论从技术还是社会发展进步来说都是全面的和先进的。因此，对世行检查团和世行咨询专家提出的建议，我们都慎重地对待并加以研究，在实施中一定要尽可能和较快地落实，对因不符合我国国情或受项目实际局限的问题而暂时无法改进的也要向他们解释清楚，变动为主动力，把世行检查团和咨询专家组当成我们的智囊团，以利更好地作好移民工作，造福子孙后代。认真履行我们在开发信贷协定中对世界银行的承诺，既是对移民负责，对国家负责，又贯彻了国家改革开放的方针，吸取了国际上的先进经验。因此，小浪底移民成绩的取得既是上级的正确领导的结果，又与世界银行的大力支持密不可分。6小浪底移民项目利用世行贷款过程中值得探讨的一些问题和建议中国移民政策条件下的安置目标低于世界银行的要求。非自愿移民是由于大坝建设而衍生出来的移民。根据国家的移民政策，非自愿移的搬迁安置目标是逐步达到或超过原有生活水平；而按照世行导则的要求，非自愿移民的安置目标是改善或至少恢复至以前的生活水平。作者认为世行对移民的安置目标的设定更科学合理一些，同时也与时代的发展和进步相一致。规划和安置的手段与方法各有不同。中国政府对移民的搬迁和安置侧重于政府行为为主，兼顾移民的意愿；世行恰恰相反，它建议在移民的搬迁安置过程中政府只要起到帮助和引导作用即可，而更多地是需要考虑移民的意愿。对非自愿移民的补偿原则和标准不同。虽说与以前单纯计划经济条件下的补助有所转变，但90年代以来，中国政府对移的补助补偿原则和标准仍是处在较低水平线上，是计划经济和市场经济结合体的产物。例如根据中华人民共和国土地法第四十七条规定，征用土地补偿补助费最高标准为该土地被征用前三年均亩产值的30倍，考虑到水库移民淹没的土地数量基数比较大及国家财力有限等因素，土地法又规定大中型水利水电工程建设征用土地的补偿费标准仅适用大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例，该条例对水库移民的征地补偿补助费标准最高为20倍，明显低于其它行业。而世行对非自愿移民的补偿原则和标准是通过补尝能够使他们获得损失前的全部重置费用。除对移民进行以现金形式的直接补偿外，世行同时也强调间接补偿的重要性，并力争通过补偿的手段使非自愿移民转变为自愿移民，使他们尽早地适应新生活。针对以上几点，作者认为，随着社会的发展和综合国力特别是经济实力的提高，中国政府对移民政策的制定一定会更趋科学、完善、合理，使非自愿移民真正能从项目建设中受益，实现改善原有生活水平的目标。世界银行导则建议“集体搬迁并尽量缩短原住地与新住地之间的距离，这可减少破坏性并加速移民的适应性”。就小浪底移民实践而言，从长远来看，一部分后靠和大片集中安置的移民由于受土地数量少、质量差、水源匮乏以及生产运行成本高等因素的制约，发展潜力将会受到较大限制，不利于搬迁后移民生产和生活的恢复。作者认为，对于这个问题，要据实际情况加以对待，因地制宜，安置好移民。世界银行导则强调环境保护工作与移民搬迁安置工作的同等重要性。作者认为世界银行的出发点是好的，若与项目所在国家的国情和移民生活习惯结合起来操作执行就会更好。例如在小浪底移民环境管理过程中，世界银行咨询专家曾提出对深层井水在饮用前进行加氯处理的建议，经建设单位委托环境部门对水质监测表明，绝大多数的深层井水完全能达到饮用要求，况且移民世代饮用井水，对加氯水的特有气味不适应，不愿饮用。在这种情况下，笔者认为，作者认为尊重移民的选择还是明智的，而且不仅仅是节省了投资的问题。对于以上问题，作者认为重要的是要意识到世界银行的出发点是好的，在行政管理尊重他们的意见的同时，对于不宜操作或操作起来比较困难或不切实际的情况，我们应积极地同他们进行协商，共同改进工作，为移民创造一个良好的生产生活环境而努力。另外还有一种情况，国家的移民政策和世界银行则基本上是一致的，但具体落实起来比较困难，如后期生产扶持问题，按照国家“三部一委”精神，水库移民的后期生产扶持资金从发电基金中提取，使每个移民每年的补助达到250400元。但实际上给予大多数水库移民很难享受到这个标准，更何况小浪底的主要功能是以社会效益为主而不是以经济效益为主的水库。总之，在以后的移民搬迁安置工作中，让我们在各个方面积极创造条件与世界银行合作，借着我们加入WTO的东风，尽快与国际接轨，为小浪底移民工作乃至全世界的移民工作作出更大的贡献。