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构建财政支出绩效评价体系

　　内容摘要： 财政支出绩效评体系，是公共财政的重要组成部分。本课题借鉴美国和澳大利亚公共支出绩效评价方法，按照本土化的理念，提出了一套建立我国财政支出绩效评价体系的基本思路：在评价方法上，借鉴西方市场经济国家探索的十几种方法，形成我国特色的评价方法；在评价原则上，遵循相关性、经济性、重要性和可比性等原则；在评价主体上，分为负责绩效评价的政府机构、具有专业判断能力的专家组和社会公众三部分；在评价内容上，分为一般预算支出的绩效评价和项目支出预算的绩效评价两个部分；在评价指标上，分为子系统层、要素层、状态层、变量层和指标群等五个层次。通过上述分析，力求使本体系具有实用性、可操作性。
　　党的十六届三中全会决定指出，财政要“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”根据这一指示，财政部将在今后一段时期内，进一步强化预算改革力度，提高预算资金的安全性、合规性和有效性。本课题的目的，就是在借鉴国外经验的基础上，就财政预算改革的重要内容——财政支出绩效评价体系的建立，提出若干建议。
　　一、财政支出绩效评价体系的基本理念
　　财政支出绩效评价体系，是近20年来出现在西方国家政府公共支出管理的一项重要制度，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。
　　建立财政支出绩效评价体系的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中，使政府预算能像企业财务计划一样，对政府的行为进行内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高政府运行效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。
　　从操作层面上讲，财政支出绩效评价体系，不仅仅是对财政支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义更是以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。正因为财政支出绩效评价体系有着这样的功能，因此，如果仅仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率。从这个意义上讲，财政支出绩效评价体系，是以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。
　　由于财政支出范围广泛，再加上支出绩效呈多样性的表现特点，既有可以用货币衡量的经济效益，还有
　　政府财政支出绩效评价体系一般包括：制定明确、合理的公共支出绩效目标，建立科学、规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价，并把绩效评价与预算编制与预算管理紧密结合起来。
　　为了形成与当地社会经济发展相适应的财政支出绩效评价体系，西方市场经济国家进行了各种探索，再加上经济理论界的研究，目前，形成了如下几种比较主流的方法。
　　1、成本——效益分析法，即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案，该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。
　　2、最低成本法，也称最低费用选择法，适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项目。
　　3、综合指数法，即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数，该方法目前被我国多个部门采用，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。
　　4、因素分析法，将影响投入和产出的各项因素罗列出来进行分析，计算投入产出比进行评价的一种方法。
　　5、生产函数法，通过生产函数的确定，明确产出与投入之间的函数关系，借以说明投入产出水平即经济效益水平的一种方法。用公式表示就是：Y=f，其中Y为产出量，A、K、L等表示技术、资本、劳动等投入要素。生产函数法不仅可以准确评价综合经济效益，而且对评价资源配置经济效益、规模经济效益、技术进步经济效益等都有重要作用，但函数关系的确定较为复杂。
　　6、模糊数学法，采用模糊数学建立模型，对经济效益进行综合评价的方法，将模糊的、难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算，从而明确个单位综合经济效益的优劣。
　　7、方案比较法，主要用于财政项目资金管理。首先评价各方案有无经济、社会效益，然后，对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结果进行方案选择。
　　8、历史动态比较法，将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。
　　9、目标平价法，将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法，此方法可用于对部门和单位的评价，也可用于周期性较长项目的评价，还可用于规模及结构效益方面的评价。
　　10、公众评判法，对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定模糊性。
　　在这些方法基础上，各国形成了不同特色的绩效评价体系。其中，对我国比较有参考价值的有美国和澳大利亚。
　　美国的财政支出评价包括部门绩效评价和项目绩效评价。在2003年的预算中，美国管理当局制定了一项简单的评级制度，根据成效计分卡标准来评价联邦机构执行总统管理议程的工作成果。管理及预算办公室负责评价各机构的绩效，每个季度管理及预算办公室评估各机构的工作进展状况以及绩效目标完成情况，同时对各机构为完成目标而采取的措施及进一步完善措施等问题做出详细的评论。成效计分卡标准的运用为衡量部门绩效提供了切实可行的依据，使各部门的工作结果具有可比性，计分结果促进各部门努力改进自身存在的问题、提高管理绩效。项目支出绩效评价方面引入了项目评价体系，设计了PART调查表，PART调查表的最初草案是在2002年5月发布的，总统管理顾问委员会于7月10日通过定稿，7月16日正式发布使用。管理当局计划每年对大约1/5的联邦项目进行评级，到2008年所有的项目都将使用设计了一系列问题，评价项目的目的及设计、战略规划、管理、结果和责任，包括那些不是项目或机构可以直接控制但影响项目或机构的相关因素。美国财政支出绩效评价要求各部门制定长期绩效目标和年度绩效目标，管理及预算办公室和各机构一起选定可以有效反映项目目的、项目优先权的绩效衡量指标，根据这些目标和指标来评价目标的完成情况，从而确定项目的绩效。
　　澳大利亚联邦政府是在1997至1998财年开始酝酿推行以公共支出绩效评价为核心的公共支出预算改革，1999至2000财年正式实施公共支出绩效评价制度。绩效评价包括的主要内容是：将年度绩效计划中的绩效指标与本财年实际执行情况进行对比分析，对绩效计划完成情况进行评价，对未完成的绩效计划目标进行解释并提出相应措施，与以往年度绩效指标完成情况进行比较分析等。澳大利亚财政支出效益主要是通过绩效评价指标的实现与否来体现的，因此绩效评价指标事实上成为澳大利亚政府财政支出管理的中心环节。澳大利亚公共支出绩效评价指标主要包括两方面的内容：部门事业发展目标绩效指标和部门产出指标，前者用于评价事业发展目标是否实现，后者则由联邦专款绩效指标和部门基本支出绩效指标构成，联邦专款绩效指标用于评价联邦专款的分配使用情况、对实现战略目标的贡献以及专款分配的政策等，部门基本支出绩效指标主要是用于评价部门基本支出的使用情况。澳大利亚财政支出的绩效指标设计既兼顾了政治、社会、经济等不同的标准，综合考虑了长远、中期和当前效益以及直接和间接效益，同时也注重指标体系的相对稳定性和通用可比性。他们的指标设计很值得我们借鉴。
　　三、我国财政支出绩效评价体系方法的确定
　　上述几种方法，各有利弊。根据一致性的原则，在建立一个国家的财政支出绩效评价体系时，只能选择一种主要的方法。这种方法，可能是某个国家已经成熟的经验，也可能是对几种方法的重新集成。如果几种方法同时使用，就很可能在制度设计上出现漏洞。因此，必须在分析上述方法的同时，结合我国国情，提出建立我国财政支出绩效评价体系的基本方法。
　　本文认为，上述各种方法，都是建立在发达市场经济体制的基础之上的。我国作为一个市场经济体制刚刚建立起来的国家，全部照搬，显然是不符合我国国情的。建立我国财政支出绩效评价体系，必须考虑我国的国情。与已经建立财政支出绩效评价体系的西方市场经济国家相比，我们主要存在着如下三大差距
　　1、我国作为正处于社会主义初级阶段的一个发展中国家，整个国家的基本政治制度、基本经济制度、基本财政制度，都与这些国家存在着差异。
　　2、我国以儒家文化为底蕴、以马克思主义为基础的文化背景，都将使我国在绩效的理解、绩效程度的确定、绩效评价程序的设计等方面，与西方市场经济国家出现差距。
　　3、西方市场经济国家，基本上建立了以计算机网络为基础的知识经济体系，在货币流通、信用考核乃至信息共享等方面，都取得了较好的成绩，为绩效评价体系打下了充实的基础。而我国，首先，知识经济刚刚起步，全国的信息系统还没有建立，特别是财政部门的“金财”工程在2003年才进行正式建设阶段。由于缺乏数据共享体系，我国财政系统要准确把握社会经济的发展情况，准确把握政府提供的公共产品、公共服务的数量和质量，难度极大。其次，实施财政支出绩效评价必须准确衡量成本和产出，这需要一套合理的会计核算制度，政府会计核算方法与实施绩效评价所必需的方法还有一定的差距。最后，我国财政干部的知识结构，还缺乏利用计量办法对财政工作进行定量管理的知识体系。这些都制约着我国财政支出绩效评价体系的设计。
　　因此，为了适应我国国情，本文认为，要建立我国的财政支出绩效评价体系，就必须在充分借鉴别国经验的基础上，形成自己特色的方法。
　　四、我国的财政支出绩效评价体系
　　经过系统分析，本文拟从如下几个方法来建立我国的财政支出绩效评价体系。
　　明确财政支出绩效评价的内容
　　基于我国的现实条件以及改革发展目标的需要，适应部门预算改革的需要并推进部门预算制度的完善，我国财政支出绩效评价主要应从两方面进行
　　1、一般预算支出的绩效评价，即评价部门预算的总体绩效
　　设计一般预算支出的绩效评价体系的基本出发点是政府职能，根据国家战略规划，确定一定时期内政府机构运用财政资金所要达到的成果目标，制定恰当、详细的衡量标准以检查各机构的工作进展情况和目标完成情况。
　　从我国现阶段及今后相当长一段时间的发展目标来看，对政府各机构的预算支出的绩效评价范围主要应该包括以下几个方面
　　——政务信息管理；
　　——资源配置绩效管理；
　　——公务员业绩管理；
　　——财务质量管理。
　　这四个内容基本上涵盖了政府机构运作效率的方方面面。通过评价，可以获得政府各机构、各部门财政资金使用效果的相关信息，加强政府责任制，并有效激励各机构完善其内部管理、根据评价结果迅速识别问题和解决问题。
　　2、项目支出预算的绩效评价，即对各个具体项目的支出绩效进行评价
　　除了一般的政府机器运行经费外，政府一般都通过具体项目的执行，来实现其职能。通过项目支出的绩效评价，不但可以检查监督项目支出的安全性、合规性和有效性，而且可以识别问题的所在，分析项目支出没有达到预期目标的原因，帮助找到解决问题的方法，并对同一领域的其他相似项目进行比较，清理交叉、重复的项目，重新有效分配资金。
　　根据我国政府项目的特点，项目支出的绩效评价体系应包括
　　——逻辑标准；
　　——管理标准；
　　——成果标准。
　　通过对上述三大标准的评价，来衡量项目支出的目的设计合理性、项目管理以及项目绩效目标的完成情况等，从而确定公共资源的使用效率和效果。
　　确定财政支出绩效指标及标准
　　具体设计应根据目标的不同而不同，并遵循如下原则
　　1、相关性原则。是指衡量指标与政府部门的目标及项目目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用，例如投入或产出的衡量相对容易，但与项目成果目标的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响；
　　2、经济性原则。是指指标的选取要考虑现实条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息；
　　3、可比性原则。是指在具有相似目的的项目之间有共同的指标，不同项目之间的衡量结果可以相互比较；
　　4、重要性原则。是指根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的指标。
　　绩效衡量指标体系一般都要综合运用上述四种指标，可以避免单纯追求成果而忽视效率或单纯追求效率而不顾成果的现象。
　　从某种意义上讲，财政支出绩效评价体系，评价的是政府职能的实现程度，而体现政府职能实现程度的相关指标，大部分都是来源于政府部门，这就不可避免地出现指标的扭曲行为。为了防止这种信息的扭曲，就有必要在指标的设计时，考虑各种指标的相关性，使整个指标体系内，形成一种内部制约的关系，从制度上杜绝数据造假。一个典型的例子就是，城市用电量与GDP有着正相关的关系，如果把这二个指标摆在一个评价指标体系之内，就很难造假。
　　但由于财政支出是以社会效益为主的，而社会效益的量化，一直是财政核算中长期解决不了的技术性难题，如：在计算各项指标与绩效目标的具体相关系数，判断某项投入或产出对最终成果的贡献率等，目前我国都缺乏这方面的经验。加之制度基础的不完善，可能导致指标的滥用，带来与指标设计初衷相反的效果。所以在进行评价时，还需要尽量克服这一难题。
　　第一，对不同指标设定不同的权数，权数应该是相对固定不变的，由于项目的特殊性问题，可以根据具体情况对权数进行一定的调整，更准确地突出项目的关键因素，但是调整应该在评价前进行，以免造成被评价单位操纵权数、提高评价分数的结果。
　　第二，定量分析和定性分析相结合，由于成果方面的量化指标较不易取得，单纯依靠数量指标不能反映支出绩效的真实情况，而且可能对工作产生误导，所以在定量分析的同时应根据特殊情况进行一定的主观评价，或通过调查反馈等方式尽量获得客观公正的评价结果。
　　第三，合理确定绩效评价的标准，对于可以量化的指标都应该有一个标准值，标准值不是一个简单的数字，有其特定的经济意义，标准值可以根据历史数据、国家有关部门颁布的行业标准和国内外实践中公认的标准来进行测定，当前在没有一个固定标准值的情况下，可以通过横向比较、纵向比较、与预期目标比较来确定支出绩效。
　　确定评价主体
　　本文认为，为了确保评价结果的客观、公正，财政支出绩效评价体系的主体应由三部分组成
　　1、负责绩效评价的政府机关
　　我国财政部是负责政府公共支出的综合部门，主要职责应该是建立绩效评价制度、制定和发布相关政策、实施指南和技术规范等，组织评价，综合利用评价信息改进预算管理、提高决策能力。
　　2、具有专业判断能力的专家组
　　由来自于高等院校、科研机构、中介机构等技术人员组成的专家组，主要负责解决一些技术上的难题，协同政府部门确定指标、标准，对各部门的支出绩效进行分析。
　　3、社会公众
　　社会公众则是对政府机构的服务质量、服务效果进行评价，财政支出的分配和使用是否有效率，在很大程度上取决于能否充分反映社会公众的需要，支出绩效的评价过程中应该通过调查获得公众的满意度信息，检查支出的实际效果是否符合公众需要。
　　配套的改革措施
　　财政支出绩效评价体系，是整个财政改革的重要组成部分。如果由它“单兵作战”，独自推开，是很难取得预期效果的。因此，什么时候出台财政支出绩效评价体系，出台时与哪些财政配套政策相协调，财政改革与政府职能规范化呈怎样的关系，在该方案出台前，需要对财政专业人员进行怎样的培养，等等，都是在建设财政支出绩效评价体系中所必须考虑的。
　　五、我国财政支出绩效评价体系的模块分析
　　为了和财政其他绩效评价体系配套，使财政支出绩效评价体系融入整个财政绩效评价体系范畴，本文把财政支出绩效评价体系作为一个总体系，在这总体系之下，又细分了两个分体系：一般预算支出绩效评价体系和项目支出预算绩效评价体系。
　　一般预算支出的绩效评价体系
　　一般预算支出的绩效评价总体上分为五层
　　第一层：子系统层。一般预算支出绩效评价体系是财政支出绩效评价总体系的第一子系统层。
　　第二层：要素层。是各政府部门在人、财、物等方面提高绩效的基本内容，包括政务信息管理、要素配置绩效管理、公务员业绩管理和财务质量管理等系统。
　　第三层：状态层。是指能体现每个子系统特征的状态结构，一般而言，状态层可以分为动态和静态两个方面，根据财政支出绩效评价的特点，我们按静态特征进行分类。
　　第四层：变量层。采取可比、可测的变量体系来具体描绘状态层的含义，从而度量这个状态的绩效。
　　第五层：指标群。由于财政支出的复杂性，各要素需要通过一系列的指标来进行评价，在指标群里，我们从经济效益和社会效益两个方面进行指标选择。为了提高指标核算准确度，我们又把指标群细分为三个层次。
　　要完整地建立财政支出评价体系，需要大量的测算和分析工作。本文仅仅是提供一种思路性的建议，因此，全面建立这五个层次，尚显过早。为了说明问题，本文每五个层次中，分别选择了一个项目，进行细化分析。
　　通过对第五层次“指标群”相关系数的测算，并通过科学的计算，确定每一层次中，各大状态体系的权数，最终可以计算出某一一般预算支出的绩效。根据计算结果，再按以下程序进行评价分级，根据分级的情况，来确定对这部分预算支出的管理方式和方法，并进而为下一次预算的编制提供参考，从而最终实现建立财政支出绩效预算的目的。
　　项目支出绩效管理体系
　　一般讲，项目支出绩效管理体系包括了绩效评价体系、专家支持体系、公众监督体系等几个部分。而其中，绩效评价体系，无论从其内容，还是从其权数来讲，都是最重要的。如在某些科技型项目的管理中，可行性研究分析体系、总结考证体系中得出的结论，就占了整个管理体系的70%以上。因此，可以这么讲，项目绩效评价体系设计得合理与否，直接影响着项目管理的质量。
　　根据我国项目管理的特点，本文认为，整个项目管理体系，应包括三个过程
　　一是综合评级过程。该过程主要是根据绩效评价体系、专家支持体系和公众监督体系的各项考评结果对项目支出的整体情况进行综合评级。评级分数分为优、良、合格和不合格四个等级，而那些没有合适的绩效衡量指标或没有收集到绩效资料的项目则会被评为“结果未知”。其中，绩效评价的分数占最大比重，这一项的得分是根据各个项目在实现逻辑标准、管理标准和成果标准方面的程度综合而定的。
　　二是政府管理方式的选择过程。该过程是根据综合评级的结果重新确定各项财政支出的管理方式。由于产品的公共性程度不同，政府提供公共产品的方式也不同，方式正确与否很大程度上决定了公共产品的供给效率和效益。根据上述综合评级结果可以认识到政府原有管理方式的合理与否，并根据实际情况重新定位、分类，可以分为政府提供和市场提供两大类，在政府提供的方式上，主要有三种情况，政府全额拨款，政府主导、市场辅助型，市场主导、政府辅助型。
　　三是信息反馈过程。最后一个过程就是信息反馈，也就是把绩效评价和预算编制结合起来的过程。
　　这三个过程，各自有着不同的功能。其中，政府管理方式选择过程、信息反馈过程对于整个项目管理，意义重大。但由于本文重点在于分析绩效评价体系，因此，不作具体分析。本文的重点，就是根据我国政府项目运行的实际，设计出一套可操作的项目支出绩效评价体系，这套体系的意义更在于评价当前我国项目支出的绩效管理状况，有利于各部门合理确定各项目的目标、绩效目标、绩效指标等，为今后的预算管理改革提供基础。
　　为此，按照“逻辑合规、管理有效、效益明显”的原则，本文把项目支出预算绩效评价体系分为为如下五个层次
　　第一层：子系统层。项目支出预算绩效评价体系是财政支出绩效评价总体系的第二子系统层。
　　第二层：要素层。是根据项目支出绩效目标确定的衡量目标完成情况的标准，包括逻辑标准、管理标准和成果标准，这三个标准之间有密切的联系，每一标准下还有其相应的构成要素。
　　第三层：状态层。是指能体现每个子系统特征的状态结构，一般而言，状态层可以分为动态和静态两个方面，根据财政支出绩效评价的特点，我们按静态特征进行分类。
　　第四层：变量层。采取可比、可测的变量体系来具体描绘状态层的含义，从而度量这个状态的绩效。
　　第五层：指标群。由于财政支出的复杂性，各要素需要通过一系列的指标来进行评价，在该体系的指标群里，包括定量指标和定性指标。
　　六、结语
　　财政支出绩效评价体系涉及的内容多、范围广，评价体系的推开还需要各部门的配合，评价内容中各部门的绩效目标、绩效指标的合理与否尤为重要，绩效评价的最终落脚点也是通过各项绩效指标的评价来评价绩效目标的实现程度，从而确定与各部门及各项目相适应的预算。由于篇幅有限，本文主要侧重于提供一个基本思路，并引以为玉。