城市基础设施投融资发展及案例分析.pptx

城市基础设施的概念城市基础设施的概念国内城市基础设施投融资的现状及不足国内城市基础设施投融资的现状及不足国外城市基础投融资改革历程与实践国外城市基础投融资改革历程与实践国内城市基础设施投融资的改进国内城市基础设施投融资的改进4123 城市基础设施的范畴：1.能源设施：包括电力、煤气、天然气、液化石油气和暖气等；2.供、排水设施：包括水资源保护、自来水厂、供水管网、排水和污水处理；3.交通设施：分为对外交通设施和对内交通设施。前者包括航空、铁路、航运、长途汽车和高速公路；后者包括道路、桥梁、隧道、地铁、轻轨高架、公共交通、出租汽车、停车场、轮渡等。4.邮电通信设施：如邮政、电报、固定电话、移动电话、互联网、广播电视等。5.环保设施：如园林绿化、垃圾收集与处理、污染治理等。6.防灾设施：如消防、防汛、防震、防台风、防风沙、防地面沉降、防空等。城市基础设施的特点：1.生产性：（1）市场补偿-完全市场化运营模式（2）市场与财政复合补偿-半市场化运营模式（3）财政补偿-完全依靠财政投入模式2.公用性和公益性3.自然垄断性 4.成本沉淀性 5.承载性 6.超前性 7.系统性政府信用贷款，城市基础设施一拥而上。近几年，国家投融资体制的改革，各金融机构加大与政府的信用合作，建立政府授信平台，开展政府授信贷款、财政垫付性贷款等业务，一时间，各地竞相争取信贷规模，地方城市建设、旧城改造、防护大堤、工业园区等项目一涌而上，地方投资空前高涨。投融资主体抗风险能力不强。目前各地城市基础设施建设的投资主体，一般都是先成立城市建设投资公司，有的是企业编制，有的是事业编制企业化管理，而无论何种形式，实质还是政府部门，产权不明，风险划分模糊，难以形成有效的竞争机制。政府职能不清晰，投资领域太宽。我国政府既充当社会管理者又充当国有资产经营者，职能没有完全转变，缺乏有效的间接调控。基础设施建设基本上仍沿用传统的行政审批制，而且各审批部门管理职能交叉，投资决策科学化水平不高。政府在基础设施投资领域的过深介入。筹资渠道狭窄，投融资比例不够合理。从地区城市基础建设资金结构看，主要是政府财政预算资金(含土地出让金)和有关税费返还的直接投入，然后就是银行贷款等，部分项目仍能争取国债等资金，资本、证券市场、民间获得的资金几乎没有。城市基础设施是城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称，使城市中为顺利进行各种经济活动和其他社会活动而建设的各类设施的总称。它对生产单位尤为重要，是其达到经济效益、环境效益和社会效益的必要条件之一。工程性基础设施一般指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等工程设施。社会性基础设施则指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等设施。我国一般讲城市基础设施多指工程性基础设施。城市基础设施是满足城镇居住、实现公共服务的物质载体，是城镇功能完善程度的具体体现和发达程度的重要标志。近年来，我国各地加大了对城市基础设施建设的投资力度，加快了地方城市基础设施的建设，进一步完善和优化城市功能和投资环境。随着投资量逐年增加，基础设施投融资体制的问题日益凸显，直接表现为有效投入不足，即建设资金短缺，而深层次的原因则是基础设施投融资体制及其运行机制改革相对滞后。我国地方政府基础设施投融资体制主要是：地方政府利用本地区自身积累财力，量力而行地开展基础设施的建设。这种投融资体制在一定程度上适应了当时的经济环境，在一定时间内保证了地方财力的平衡，不会出现大的财政赤字，但由于该体制对政府依赖和自我循环的封闭性带来了一些问题，针对本身经济发展就不平衡的地区更是形成在的差距，无法对地方经济形成长期的支撑。可能使政府较好的城市规划无法实施，招商、投资环境无法改善，这严重制约了城市经济的发展和人们生活水平的提高。而基础设施建设是各个地方政府规划调控的重点和日常工作的主要目标。为此，解决城市基础设施建设投融资体制，破解城市基础设施建设资金瓶颈问题客不容缓。20世纪70年代末80年代初，迅速发展的国家经济和不断加快的城市化趋势，使城市基础设施功能落后和供给不足的问题日益突出，加大对城市基础设施投资建设的力度，已成为各国政府必须面临的问题，但面对城市基础设施快速增长的需求，各国政府普遍认识到：它们既没有充足的资金，也没有足够的管理能力来满足这种增长要求，因此，从20世纪80年代开始，不论是发达国家还是发展中国家都开始探索城市基础设施的改革之路，探索更加科学有效的城市基础设施投融资体制。在20世纪70年代之前，大多数国家都把城市基础设施视为具有自然垄断的社会福利性产品，都侧重于对城市基础设施实行国有化管理，因此，国有的公共企业在国民经济中占有重要地位并在这一时期比例有所上升。从构成看，公共企业大多集中在燃料、电力、交通、邮政、电信、自来水和钢铁等领域，除钢铁产业外，这些大多属于基础设施和公用事业。下表表明了西欧国家各部门的国有化程度。到20世纪70年代末，西方国家的国有化达到最高峰。20世纪70年代末80年代初，各国逐渐发现，政府投资建设并运营管理城市基础设施存在许多问题，如投资浪费、效率低下、服务质量差等等。为了解决这些问题，许多国家开始筹划在基础设施领域进行改革，改革的一项重要措施就是在基础设施、公共企业方面推行私有化，让私人、私营机构和私人企业购买部分公营事业，或把原先政府管理的公营事业项目转包给私人企业或公司。基础设施私有化的效率是明显的。首先，私有化提高了公用事业自身的效率。由于私有企业产权明确，风险自担，因而有很强的财务约束。在市场竞争的压力下，企业努力降低成本，保证质量，以保持或扩大自己的市场份额。正是由于私有化在效率方面的巨大潜力，各国政府才开始进行不同程度的基础设施私有化改革。合同出租是指政府在不扩大规模、不增加公共财政支出的情况下，通过合同的形式，在公共领域引入市场机制，通过投标者的竞争和履约行为，将原先政府垄断的公共产品的生产提供权转让给私营公司、非营利组织等机构，这种方式主要是为了通过市场机制的作用，打破公共服务中的垄断状况，改善公共服务的质量和效率，增强政府能力。用者付费的含义是家庭、企业和其它私营部门对实际消费的政府提供的服务和设施，向其交纳费用。还可以最大限度地动员和组织社区的家庭和自愿者组织，在政府的计划、指导和监督下，让他们自己服务于自己，同时，政府机构给予相应的支持、培训和各种资源。目前，西方国家大多存在着用者付费制度。用者付费制运用的范围是：垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园等公用事业。公私合作是指政府以特许或其它的方式吸引中标的私营部门直接参与基础建设或提供某项服务。在政府的规制下，私营部门通过面向消费者的价格机制来实现投资回报。公私合作，借社会资源提高公共服务生产能力，借价格机制显示真实需求。还可建立政府部门与私营企业的伙伴关系。发挥公私两种部门在管理、技术、资金等方面的优势，在各自目标中寻找共识彼此合作，以更好地满足社会对公共物品及服务的要求。西方国家在城市基础设施市场化改革的具体实践中采取了一系列的新举措：1.英国的城市基础设施投融资机制的改革 英国城市基础设施投融资体制改革是建立在20世纪70年代末国有企业改革基础上的，因为，英国国有企业大多集中在城市基础设施领域，所以，可以说英国的国有企业改革直接带动了城市基础设施领域投融资体制的变革。改革的本质在于打破传统政府垄断经营的局面，引入竞争机制，提高供给效率和质量，从而满足公众多元化的需求。改革中主要采取了如下一些做法：(1)出售国有资产，实现国有资产从公共部门向私人部门的转移。这是英国城市基础设施投融资体制改革中采取的主要做法，因为英国和其他西方国家不同，改革之前，英国的公用事业基本上都由政府垄断经营。而从1979年开始，英国政府陆续将一些大公司的国有资产卖给了私营企业、外国投资者和个人。具体出售的办法有：以出售股票的方式出售国有资产、把国有企业整体出售、把国有企业整体卖给由多家投资者组成的集团。通过这些方式不仅减轻了政府的财政负担，也使企业的运营效率有了不同程度的提高。(2)吸引民间资本参与城市基础设施建设。英国在城市基础设施投融资体制改革过程中针对不同性质的城市基础设施项目，采取了不同的吸引民间资本投资的方式。如对可以通过收费收回投资的城市基础设施项目，由私人企业出资建设和运营管理，政府不参与投资和管理；对可以收费但通过收费不能完全收回投资的基础设施项目，政府适当给予补贴；而对那些不能实现收费机制的纯公共品，私人无法通过项目建成后的经营收回投资的项目，政府主要采取公共部门和私人部门合作的方式，由私人企业出资建设和经营管理，由政府在未来项目建成后购买该项目的服务。具体操作办法见下表。2.美国的城市基础设施投融资机制的改革 美国是发达的市场经济国家，城市基础设施建设的传统方式是民营经济直接负责，但政府加以管制，且管制的力度非常大、范围非常广。因此，美国的城市基础设施投融资体制改革是以放松管制为特征的。改革的经验包括如下方面：(1)两种管制并存，刺激市场竞争的全面展开。美国改革中放松管制与激励性管制同时开展，放松管制意味着政府放松和取消了许多管制条款，放松管制的领域主要是那些公用事业的自然垄断性质已经发生变化的领域，以及原有自然垄断型企业经营的大量非自然垄断业务部分。而对自然垄断性业务，美国政府继续对其进行管制，但为激励企业提高效率，引入了新的管制方式激励性管制(Incentive Regulation)，即在保持原有管制结构的条件下，给予被管制企业以竞争压力来提高生产效率和经营效率。(2)建立独立的监管机构。包括对跨州服务事业进行管理的联邦管制委员会，以及只对州内服务事业进行管理的州管制委员会。这些机构拥有三种管制力：一是核发经营许可证，二是规定运费和价格，三是核准企业组织的内部规章。管制部门与行业主管部门是分开的。3.日本的城市基础设施投融资机制的改革 日本的公用事业改革始于20世纪80年代，进入90年代后改革步伐加快。日本基础设施建设的快速发展，得益于政府预算特别是财政融资的大力支持，并制定了相应的法律法规来引导民间资本进入。其改革的主要举措有：(1)引入竞争与企业产权制度改革并举。日本改革的一个重要方面是改革原有国有企业，组建新企业，使其自负盈亏，分离其与政府的关系。同时，进行组织结构调整，将竞争机制的建立与企业产权制度改革同步进行。(2)积极探索多元化的融资渠道。日本在基础设施领域除政府财政支持外，也不忽视资本市场的作用，日本政府认为，只要某一部门具备了从金融市场筹集资金的能力，就应当毫不犹豫地把该部门推向市场。政府主要采取的融资手段包括提供财政和政策性金融担保、发行长期金融债券、国营企业民营化、直接投资引导和开拓特殊债券市场等多种方式，实现了基础设施建设资金渠道的多元化。(3)注重法制引导。从20世纪80年代开始，日本加快了基础设施建设的市场化进程。在此期间制定了多项法律法规来规范和引导基础设施建设向市场化发展。如颁布了关本于活用民间事业者的能力来促进特定设施建设的临时措施法、关于推进民间都市开发的特别措施法、地域综合整备资金贷款法、PPP推进法等一系列的法律来保证改革的实施。通过以上对英、美、日公用事业改革的考察，可以看出，他们推行改革的动机和目的是不同的，不同的动机和目的决定了改革的方式和方法也有所不同。如美国基础设施领域的投资是以私营经济为主体，政府进行干预，所以改革的目的是为引入竞争，提高基础设施企业的效率，改善服务质量。在改革的方式上是以放松管制为主，产权变更并不是美国基础设施领域改革的重点。英国基础设施领域改革的目的旨在通过私有化变更产权的方式来摆脱政府对基础设施领域的干预，改善财政收支状况，提高政府投资效益。因此在改革方式上是以出售国有产权的方式推进的。而日本的基础设施领域改革的初衷则是减少财政赤字，实现财政收入的最大化，所以日本就没有像英国那样采取对个人和职工的优惠政策，而是对基础设施领域的国有企业进行分拆，实行股份制改造，通过资本市场出售部分国有股权，扭转企业亏损的局面。1.引入竞争、完善产权制度 在城市基础设施投融资体制改革中，为达到促进竞争、选择基础设施经营主体的重要目标，各国政府采取一系列鼓励竞争和完善产权制度的措施及做法。20世纪80年代，英国对自然垄断企业进行民营化改革的同时采取多种措施引入竞争机制。美国自然垄断企业的传统治理方式是民营经济为主导，政府进行规化。日本从20世纪80年代开始尤其进入90年代，加快了规化改革，一个重要手段就是国有企业的民营化，进行组织结构调整。2.多种方式引导民间资本参与基础设施建设 引导民间资本参与基础设施建设成为各国改革中普遍采用的做法，政府通过允许民间资本进入城市基础设施领域，以寻求相应的专业技术知识和新的投资来源，同时提高运营效率，减少基础设施建设对政府财政的依赖。美国民间资本参与基础设施建设的领域较为广泛，参与的程度也较高。英国和日本在引导民间资本进入基础设施领域的过程中更是采用了多种手段和途径不断寻找潜在的投资者。3.健全法律法规 国外的公用事业改革十分注重立法先行，在整个改革过程中制定了较为完善细致的法律法规。如美国政府于1976年1982年仅在交通运输领域就颁布了多部法案，对交通运输企业的改革进行了规定。英国和日本政府在推进自然垄断型企业改革过程中也制定了多部法律，使改革具有法律依据和实施程序。西方国家的实践表明，公共服务中引入竞争机制不仅是可能的，而且是卓有成效的。公共服务市场化给了社会公众以自由选择服务机构的市场权力，对公共机构形成一种外在的竞争。压力，这必然迫使公共服务机构竭力改善服务质量，提高效率，以吸引更多的“顾客“武汉城投集团首创的城建资金”集中管理，统一直付”新模式，9月4日，受到由国家开发银行信贷管理局局长袁英华为组长的国家开行调研工作组的高度评价，称这一创新模式真正对建设资金做到了统一计划、统一管理、统一支付、统一监督，是个非常好的经验，值得推广。2005年，武汉城投集团公司成立资金管理中心，负责全市城市基础设施建设资金的筹措、归集、结算、监管、核算、竣工财务决算和债务管理。中心成立后，原先分散于各部门的资金被集中起来，“打包“融资，产生乘数效应。财政投入及融资资金也不再由各相关部门下发，而由资金管理中心审核后，直接支付给最终的用钱单位。截至今年7月31日，中心已累计集中管理资金349.5亿元，其中财政资金54.4亿元，其余资金则通过开行贷款、商业银行贷款、企业债券、利用外资、吸纳社会资金等方式筹措。到目前，没有发生过一次政府贷款本息偿还逾期的情况。无独有偶，四川成都“一门式“管理模式与武汉的“集中管理，统一直付“模式有异曲同工之妙。从上述两城市的基础设施投融资体制改革中不难看出他们投融资体制的运作构架为：(1)政府(部门)授权、监管、调控主体。这一层次的主体是国有资产管理机构、政府职能部门和监管部门等。主要职能包括：确保国有资产的保值、增值；制定和执行城建规划；以政策引导城建投资方向；依法监管城建项目；调控城建产品价格等。(2)投资公司投资管理主体。成立投资管理(集团)公司，其主要功能是：负责政府投资项目的管理；负责政府资产的管理和运作；作为政府橄资载体，对政府投资项目的融资提供服务；发挥资本运作的功能，实现国有资产的放大和资产性质与作用的转型。(3)总承包商建设管理主体。政府投资的城市建设项目经批准立项后，由投资公司负责以公开招投标形式选择建设公司，即工程总承包的建设公司中标后作为项目业主，负责项目建设全过程的组织管理工作，直至竣工验收，并对建设工程质量承担永久性责任。(4)运营公司经营管理主体。经营管理主体的形成实行三种模式，即由投资公司所属的经营公司进行运作，走集团化道路；将现有的部分企事业单位和部门改组为运营公司；已有的各类经营管理者。1.武汉城投集团在城市基础设施投融资机制中的构架2.武汉城投集团在城市基础设施投融资机制改革中的效果（1）改革了城市管理方式，政府运行效率提高 改革项目管理方式，减少审批环节，对政府投资项目实行“投、建、管“三分离管理体制和项目业主代理制；对非政府投资项目实行登记备案制，并事前审批、事中事后监督。积极稳妥地推进城建系统国有企业和事业单位改革，通过独立改制、引资改制、切块改制、以费养事等形式进行了改革。（2）用经营城市的思路抓城建，城市资源配置效率提高 积极推进城市基础设施建设和经营市场化改革，凡具备市场化条件的城市基础设施项目，都运用市场化手段吸引各类投资者参与建设和经营，推行特许经营制度。（3）拓宽了投融资渠道，吸引大量民间资本 开放投资领域，对所有投资者实行国民待遇，一视同仁。凡是国家法律法规未明确禁入的领域，凡是国有经济退出的领域，凡是外资可以进入的领域，都允许非公有制经济合法有序地进入。培育政府投资主体，搭建融资平台。（4）盘活存量，聚集增量 对已建成的中小型经营类项目采取拍卖、转让等方式变现；对新建的这类项目，政府统一规划，企业投资建设和运营。对大型的经营类项目，则是通过重组、整合等方式拓宽融资渠道。2、改革经营方式和组织形式，实行多种所有制共同参与的投融资体制借鉴国外城市基础设施建设和管理的经验，大胆利用一切反映现代社会化生产规律的经营方式和组织形式，实行以公有制为主体、多种所有制参与城市基础设施建设投融资体制。以资本市场和市场运行作为最主要的融资渠道和投资准则，本着“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业(国有、私营)和社会资金(包括民间资金)参与城市基础设施建设。1、政府要准确定位，建立和完善基础设施投融资宏观调控体系，城市基础设施是国民经济和社会发展的组成部分，地位重要，作用显著。城市政府作为城市基础设施建设的投资主体，应体现政府的主导地位和引导作用。各国的实践证明，政府在基础设施投融资中的主要职责在于做好宏观调控，通过市场机制引导基础设施的投融资，而不是行政主导投融资。同时，为投资者创造优良的经营环境、服务环境、生态环境、生活环境，吸引更多的国内外资本参与基础设施领域。例如，应该出台具体政策规定基础设施引入民间资本的方式、条件和特许权优惠、财政适当补贴等，这对于吸引多元化的投融资主体进入基础设施领域都有着很好的促进作用。3、加强法制建设，依法调整参与各方经济利益关系市场经济是法制经济。在市场经济条件下，城市基础设施建设和管理体制、投融资体制、资金来源、城市维护建设税、市政公用事业价格和收费的原则等，应纳入法制化轨道，依靠法律调整其经济活动的关系，促进城市基础设施建设稳定发展。从以上国内外城市基础设施投融资的改革经验，可以为我国的城市基础投融资的改进提供以下借鉴：综上所述，城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个综上所述，城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然的趋势，良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基必然的趋势，良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基础和前提。市场化改革对政府在城市基础设施建设和管理础和前提。市场化改革对政府在城市基础设施建设和管理上提出了更高、更严格的要求，城市基础设施投融资行为上提出了更高、更严格的要求，城市基础设施投融资行为要在市场利益激励、市场风险约束以及政府主导和行政监要在市场利益激励、市场风险约束以及政府主导和行政监管下进行。城市基础设施的投融资建设和运营管理必须依管下进行。城市基础设施的投融资建设和运营管理必须依靠市场这只靠市场这只“看不见的手看不见的手“和政府这只和政府这只“看得见的手看得见的手“协协调管理。完全靠政府管制不行，完全靠市场机制也不行。调管理。完全靠政府管制不行，完全靠市场机制也不行。谢谢观看！