汽车产业发展需要更好地发挥市场和政府的作用.docx

汽车产业发展需要更好地发挥市场和政府的作用内容摘要：本文认为，在经历了两年多的爆发式增长后，应当更加重视中国汽车产业发展面临的问题。其中一类问题属于汽车产业发展的“内部”问题，通过市场更多地起作用大都可以得到较好解决。另一类则是具有较大外部性的问题，需要政府发挥更为积极的作用，并相应地带动政府职能转换和机构改革。关键词：汽车产业市场经济政府职能一、让市场更多地起作用前些年，尤其是加入前后，在相当多的人对中国汽车产业发展前景感到迷茫、困惑和悲观时，我们强调中国汽车产业发展巨大潜力和快速增长的内在逻辑性；而在经历了两年多汽车产业的爆发式增长后，我们认为现在需要更多地强调已经和可能面临的问题。重要的不仅在于指出问题，还在于提出理解、分析和解决问题的思路与方法。中国汽车产业所面临的一类问题，大体上属于汽车产业发展的“内部”问题，如零部件配套，自主研发和自主品牌，“民族工业”或内资企业发展，企业布局和规模散、乱、差、小，等等。如果有市场充分起作用的环境，加上一个适当长的时间，这些问题大都可能得到较好解决。零部件配套是一个企业对市场需求反应的问题，而企业作出这种反应所需的要素条件基本上是具备的，而配套体系的形态，将是企业自主选择的结果。自主研发能力形成所需的若干基本条件正在逐步具备，一旦这种能力形成，自主品牌只是其外在表现。反之，如果没有形成包括自主研发在内的企业竞争力，即使形式上搞出“自主品牌”，也没有多少实际价值。至于“民族工业”或内资企业的发展，只要有一个开放而公平竞争的市场，没有证据表明中国的企业和企业家必然弱于国际同行。这里着重分析一下所谓汽车工业“散、乱、差、小”的问题。这些问题的存在，究竟是由于依赖市场过多，还是由于市场作用不充分？表面上看，中国有一百多家汽车整车厂，这正是人们通常说到“散”、“乱”时的主要证据。然而，这些企业是如何“出来”的？除了近年为数不多的民营企业外，基本上是由政府直接审批出来的。政府审批的本意是“治散”，但实际结果却相反，其中的逻辑令人深思。被审批出来的企业大都有较强的政府背景，是由不同级别政府控制的国有企业，受到有关政府部门的呵护，如前些年通过市场分割实行地方保护。一方面是地域上的市场分割，另一方面，严格的产品进入管制使已有企业产品选择余地很小，生产货车的不能生产轿车，生产这种车型的不能生产那种车型。我们一项研究表明，尽管中国的整车生产厂家众多，分类别看，每一类别汽车的生产厂家并不多，竞争很不充分，事实上处在一定程度的市场垄断状态，如此才出现了两三个技术并不先进、价格大大高于国际市场水平的车型“统治”中国市场十余年的奇特局面。只看到中国有一百多个整车厂，而看不到行政主导、市场分割、产品生产垄断，就认定中国汽车工业“竞争过度”，实在是一种“过高评价”。“散”、“多”而不竞争或少竞争，恰恰是用计划经济的办法，或在转轨时期用行政主导的办法，而不是用真正的市场经济的办法发展汽车工业的结果。从这种意义上说，中国汽车产业在发展的体制和机制上必须解决“行政导向”向“市场导向”的转变问题。随着近年来进入管制自觉或不自觉的放宽，中国汽车产业的竞争程度在逐渐加强，但汽车产业的市场化进程还有相当长的路要走。原有的行政性审批制度尚未取消或得到实质性改革，在汽车行业投资加速的背景下，为了防止投资过热，强化原有的行政性审批将难以避免与市场化进程的冲突。如何保持汽车产业发展的连续性、稳定性，同时有助于至少不打断正在开展的市场化进程，是当前政策选择中的一个重要问题。被百余家汽车整车厂的说法掩盖的基本事实是，中国目前以上的汽车产量是由前十位的厂家生产，其他厂家则产量很少或根本不生产。按照市场经济的一般规律，产量很少和不生产的厂家是要被淘汰的，但在现行的审批制度下则不可能。原因很简单：现行审批制度使这些企业的生产许可证或“壳”具有“含金量”。对汽车产业的发展前景越是看好，这些“壳”的含金量就越高。其他没有许可证的企业，特别是民营企业，要进入汽车行业就要“买壳”，这无疑增大了这些企业的进入成本，而这些成本中的相当部分最终要由消费者和国家来承担。只要现有的审批制度继续存在，一百多家整车厂就会继续存在下去。由此可见，现有的审批制度已经现实地制约了落后企业的退出，制约了企业的优胜劣汰。对潜在的投资者来说，意在抑制过度投资的审批制度所给出的信号恰恰不是行业“过剩”，而是“短缺”，欲进入者关心最多的是如何进入，风险意识则相应下降，因为进入后至少可以得到一块“壳”资源的“租金”。现有审批制度的存在，表现出对市场很深的怀疑，认为市场“一放就乱，一放就热”。以往行政性放权所带来的混乱，为这种看法提供了经验基础。然而，应当看到事情已经并在继续发生着变化，投资主体越来越多的是民营资本、外资和经过改造并以混合经济形态出现的国有资本，在大多数行业，这些类型的投资者已经构成主要部分。政府特别是地方政府驱动的投资仍然是一个严重问题，但不能因为要限制不负责任的投资者而同时更多地限制了负责任的投资者。对拿自己的钱或自己负了很大责任的钱去投资的投资者而言，假定政府比他们本身更关心他们自己的投资风险，在逻辑上是不成立的。因为投资者借了银行的钱有风险，而否定投资项目本身，也是不能成立的。首先应当去问银行为什么要借钱给投资者，如果银行确实不负责任，那也应当去管银行而不是将投资者完全拒之门外。市场的基本功能之一就是调节供求，投资增加带动供给增加，价格下降从而预期收益下降，进而促使投资减少，这本来是市场经济中的常识。现实中的某些供求严重失衡，往往是由于行政性干预扭曲了市场机制，例如传统的行政性审批实际上也管不住许多投资，特别是地方政府主导的投资，反而刺激了投资的过度进入。国际经验也表明，不完善的市场加上政府的强力干预，很容易导致过度投资的结果。市场固然是有缺陷的，正确的做法应当是在政府有优势的方面去部分地弥补市场的缺陷，而不是试图代替市场。以为政府必定比市场“高明”、“先知”的理念是没有理论和实践依据的，若果真如此，由计划经济转向市场经济的改革便成了多余的事情。即使在常识上认为应当由政府起作用的领域，也需要保持必要的谨慎。近年来有关政府主管部门对中国经济增长潜力的认识，对电力、钢铁、汽车等重要产品供求能力估计上的严重偏差，再一次表明政府“失灵”的可能性还是相当大的。对当前的汽车产业发展，国家行业管理政策的重点应当是“管住政府，放开市场，加强社会性管制，加强经济手段调节和信息服务”。所谓“管住政府”，主要是管住各级政府特别是地方政府的财政性资金，不能让这些资金投向竞争性的汽车产业，同时要防止地方政府的“隐形投资”，如通过违背市场原则，人为压低地价，甚至实行“零地价”，违规性的税收优惠等，变相地向项目“投资”。所谓“放开市场”，就是对各种合法、合规的投资者一视同仁，即使实行某种必要的进入管制，也不应当名义上或事实上在不同投资主体之间制造差别。维护和鼓励投资者、生产者在公平竞争的环境中积极竞争，在发挥市场优化资源配置作用的同时，使市场调节供求、抑制过热的作用也能充分发挥出来。加强社会性管制将是政府行业管制改革的方向，重点是加强对安全、环保、节能、质量等方面的管制。在另一方面，旨在控制投资和产量规模的经济性管制则应退出。规模经济在理论上依然是一个悬而未决的问题，技术和市场变化的加快又增加了其不确定性。在我国经济转轨时期，投资和生产效率的差别可以使规模有很大不同，传统国有企业投资几十亿的项目，民营企业可能只需投十几甚至几个亿，就可以办同样的事情，有的还会办得更好。意在抑制投资过热的管制，客观上可能起到鼓励低效率、高投资的作用。汽车产业的管制，最重要的是制定有关安全、环保、节能和质量等方面科学的管制标准，向社会公布，提高其透明度，然后严格加以实施，产品合格者准入，不合格者决不放行。管制的重点是汽车产品是否合格，如何办企业、办多大规模的企业，则由企业自己决定。企业办起来了，产品不合格，投资者必然要承担风险，这种约束机制会起到抑制过度投资的作用。企业的注意力将会集中在如何符合政府公布的进入管制标准，而不是如何“攻关”拿到政府批文。也就是说，要将企业资源由“分配性努力”转向“生产性努力”。加强信息服务和利用某些宏观政策手段进行适度调节，也是政府可以有所作为的方面。市场缺陷的一个重要表现，就是投资者相互之间的信息不充分。当某个投资者看到供不应求而去投资时，他往往并不知道或者不充分地知道与此同时还有多少人在多大规模上进行着相同投资。而当他一旦建成投产后，才发现供给过剩了。政府可以做的一件事情，是建立科学、可靠的系统来收集这些投资信息，并作出适当分析，然后向社会公布，从而减少社会投资者决策的盲目性。信息服务是政府最应该做、有优势去做、有可能做好的事情，也是目前做得很不够、积极性不高的事情。原因是这件事情基本上属于政府提供的“服务”，而没有多少权力。在政府职能切实转变以前，要做好此事难度很大。反过来说，可以将信息服务的状况，作为政府职能转变的重要尺度。广义上说，信息服务可以看成是政府宏观调节的一种方式。此外，某些宏观调节工具也可以适当运用。例如，当发现投资过度苗头后，政府可以向银行发出信息，作为企业的银行收到这些信息后将会提高对经营风险的警惕。在我国目前的特定经济转轨时期，特别是国有银行改造到位以前，政府主管部门也可以给国有银行提出某种行政性要求，但其中的“度”需要把握好。总之，在汽车产业生产和投资加快的背景下，如何能够满足促进市场化进程和调节供求关系两方面的要求，确实是对政府行业管理政策的严峻挑战。市场机制的基础性作用、政府的行业微观管制、政府的宏观政策调节既要区分开来，又要找到它们之间的相容性和互补性。老办法已经不能适应新形势，探讨和实行新办法势在必行。政府汽车产业管理政策所面临的问题和困境，也是其他诸多产业共同面临的。走出这种困境不仅是相关产业发展的要求，也将为政府职能的进一步转变提供机遇。二、政府要将重点放在解决外部性问题上即使我们指出了汽车产业对国民经济总量增长所具有的非同寻常的作用，但如果将这种作用局限在经济增长的范围内，仍然低估了汽车产业发展的意义。伴随着汽车进入大众消费阶段，中国正在进入汽车社会，一场波澜不惊但却很具实质性的社会变革正在来临。在今后相当长一个时期，当我们看到几大城市带的形成，看到新型城市结构的出现，看到人们生活和工作范围的扩大，看到城乡结构矛盾的化解，看到不同社会阶层差距的缩小，看到多种文化之间的交流和融合，都会看到汽车在其中所起的基础性作用。然而，汽车的巨大外部效应既有正面的，也有负面的。如果说解决汽车产业发展的“内部性”问题需要更多地依靠市场的话，解决其“外部性”问题将更多地依赖于政府。下面着重讨论城市结构调整和能源供给问题。近两年，随着汽车生产和消费的快速增长，城市汽车拥堵问题日益突出。在私人购车增长最快的北京，有车族早上上班的时间越来越早，稍晚一些在路上因为堵车而耽误的时间就会成倍增长。对此有出自不同角度的分析和判断。我们的看法是，尽管存在着一些短期和技术层面的因素，从根本上说，汽车拥堵是既有的城市结构与汽车进入家庭的新形势之间深层矛盾的反映。面对这个矛盾，我们有两种选择：要么往回退，限制汽车消费的发展，以适应既有的城市结构；要么往前走，通过城市结构的改造使之与汽车大众消费时代相适应。现在看来，往回退是没有出路的。在国际上，可以举出不少城市规模不及北京，汽车拥有量大大超过北京，而交通状况相当不错的例子。北京等大城市结构的主要问题，是一个中心、一张“大饼”，平面扩张，人口、机构、就业、生活都高密度地集中在城市中心地区。这种结构与交通工具落后、人们活动范围相对狭小相对应。而一旦汽车进入居民家庭，矛盾就会突出起来。简单的环线扩张，不可能根本上解决交通拥堵问题。出路在于城市结构的战略性调整，由传统的城市结构，转向多中心、组团式、功能分区的新型城市结构，人口和资源从市中心地带向外疏散，相应地，构建城市中心地带快速轨道交通为骨干的公交系统为主，其他地区较多依靠私人汽车的新型交通体系。一种可以设想的格局是，某人家住某卫星城，先开车到三环路边，把车停在停车场，然后换乘地铁到工作单位。当然，如果通过功能分区，某人的家和工作单位在同一区域，则可以直接开车上班了。这样，我们将会看到私人汽车与公交系统之间一种有机的分工合作关系，“靠私人汽车还是靠公交系统”之类的争论将不再有多少意义。由此可以引申出的一个观点是，与汽车进入大众消费时代相适应，中国确实有一个推进“新型城市化”的问题。新的城市结构在较大程度上有效解决交通拥堵问题的同时，将为汽车产业、住宅产业、轨道交通建设和诸多服务业的持续快速增长提供重要动力，为城市经济发展创造出中长期的巨大需求。人们原来以为大城市已经发展“到头”了，但当汽车进入居民家庭后，则会看到大城市新的发展机遇期才刚刚开始。在未来中国能源需求增长中，汽车能源消耗，主要是石油消耗的增长将最为迅速。据有关研究，到2020年，汽车消耗的石油将达到我国石油消费总量的60%以上，2020年之后这一比例将进一步提高。我国国内的石油储藏量和开采量均有限，2003年石油进口9000多万吨，占到国内需求量的1/3，预计到2010年，这一比例将达到一半左右，而到2020年，将达到60%以上。对此，需要重点关注两方面的问题。一是石油供应安全。进口石油所占比重的上升必然引起对石油安全问题的关注。研究表明，在未来几十年，至少二三十年的时间内，全球的石油供求可以达到基本平衡，出现难以弥补的供给缺口的可能性不大。那种认为中国汽车快速增长导致全球石油供给紧张、价格高企的预言是不能成立的。退许多步讲，即便因此出现石油价格上升的问题，也应该由全球的消费者共同承担。担心发达国家石油价格上涨，而不让中国人分享汽车文明的成果，是一种在资源问题上的双重标准，对中国人是不公平的。全球石油供求总体上的平衡，并不意味着中国不存在石油安全问题，包括相当严峻的石油安全问题。在经济全球化进程加快，石油生产者、经营者、消费者利益相互依存、相互制约，“你中有我，我中有你”的背景下，如何“与时俱进”地调整我们的石油安全观，形成有利于我国经济社会长期稳定发展的石油安全保障供应机制，既是我国能源发展战略中的一个基本问题，也是汽车产业发展中的一个重要问题。二是汽车节能和替代能源发展。我国汽车的平均油耗水平普遍偏高。研究表明，即使是相对技术水平最好的轿车，平均燃油经济性水平也要比美国平均低5%20%，比欧洲低10%15%，比日本低25%左右。如果近期实施燃油税和旨在提高汽车燃油经济性的燃油效率标准，并逐步在优化交通运输结构等方面取得进展，那么，到2020年交通部门可少消费8700万吨油，几乎可占届时国内原油产量的一半左右。不论是技术进步、用车习惯的改进，还是政策法规的调整，汽车燃油节约都大有潜力可挖。新的汽车替代能源的开发，既是对付石油不安全的有力武器，也可能为我们后来居上，在汽车新技术的竞争中占据有利位置提供机会。此外，环境保护、参与国际分工、配套体系和产业集群发展等方面，都不同程度地存在着需要政府出面解决的“外部性”问题。政府能否有效地解决这些“外部性”问题，很大程度上取决于政府自身的“质量”，而政府“质量”状况则取决于职能转换和机构改革。随着汽车社会的到来，政府面临的首要问题，不是管或不管、管多管少，而是管什么、如何管。从这个意义上看，政府职能转换和机构改革的重要性、紧迫性比过去更为显而易见。