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中国地方政府创新研究中的若干方法论问题摘要 应该从科学发展观和构建社会主义和谐社会的角度理解“服务型政府”的内涵和使用“服务型政府”这一概念。服务型政府的建设主要是为了保障经济社会的全面协调可持续发展以及实现社会的公平正义。中国地方政府创新的价值选择受社会主义政府制度的性质、国家建设和社会发展的主题以及中国经济社会发展不平衡的刚性制约。在中国公民社会逐渐成熟的过程中，政府必须承担起对最广大的人民群众的监护和救济的责任。以经济建设为中心的政府，政府的有效性非常重要。通过制度建构实现社会的公平正义，应该强化政府的价值再分配职能。中国区域发展的不平衡，使不同发展阶段的政府性质和职能可以同时存在于各地方政府创新的过程之中。关键词 地方政府；创新；服务型政府；价值选择一、“服务型政府”概念的多维解读“服务型政府”的概念，经学界提出并被党和政府接受，目前已形成广泛的共识，它将成为未来中国地方政府创新的指导性概念，中国地方政府创新将围绕“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”展开。对这样一个重要的具有指导性的核心概念，我们的地方政府研究首先要把它的含义搞清楚，并明确在什么意义上使用这一概念。目前学界一种意见是把这一概念的提出和实践，看作是“我国社会管理体制的一场革命”1，“是政府与公民关系的根本性改变，即由原来的政府本位和政府意志在公共管理中居于决定性地位向服务型政府下的公民本位和公民意志在公共管理中居于决定性地位转变，或者说从为民作主向由民作主的转变”。有的学者把服务型政府看作是人类政府形态进与后工业社会相对应的一个新的发展阶段。农业社会对应的是“统治型政府”，工业社会对应的是“管理型政府”，而后工业社会对应的是“服务型政府”。这种服务型政府是对管理型政府的“形式公共性”的克服，是一种既有形式公共性也同时拥有实质公共性的政府形态。管理主义的终结和服务型政府的兴起将是人类历史上的一场更为深刻的社会变革。该学者甚至主张，在服务型政府建设的问题上，需要一场声势浩大的启蒙运动为其开辟道路。把“服务型政府”作为独特的政府形态或管理模式的学者一般认为，服务性政府作为政府管理的一种模式，包括民主政府、法治政府、透明政府、有限政府、高效政府、责任政府等内涵和特征。把服务型政府的建设看作是人类政府管理形态的一个革命，这个立意比较高远，把社会主义的为人民服务的理念和政府建设有机的统一起来，为我国的政府建设提供了一个很好的发展目标模式。尤其是把以公民为本位和以公民意志为依归的政府管理称之为“服务型政府”是一个具有创新性的概念。这一概念充分借鉴了现代西方新公共服务理论的成果，不仅是对管理主义政府模式的超越，也是对政府职能认识的一个拓展，从传统的“统治职能和管理职能”两分法，发展为以管理主体地位来划分的三分法，对行政学理论的发展具有重要的开拓意义。但作为政府发展的一种理论模型，它对于中国地方政府创新的实践意义，有待继续评估。以公民本位替代政府本位，使政府管理服务于公民意志，这是一种政治理想。这一理想不仅要超越以企业家精神改造政府的管理主义，而且也要超越向宪政主义回归的新公共服务理念。具有这种政治理想的政府，不仅已经培育起现代政府需要的基本价值，而且具有有序法治的公民社会基础，公民的参政权利和自由不仅能够得到保障而且是一种生活的现实需求。从一般的常识出发，我国政府和公民社会还远远没有达到这样的发展程度。现代服务是一个新价值，但政府的服务是否就比政府的统治和管理更重要，就处于社会主义初级阶段的中国而言，目前尚不能得出这个结论。在以经济建设为中心的现代化过程中，政府的统治职能有弱化的趋势，正是这种弱化，使社会主义民主政治的群众基础削弱了，人民政府需要加强的正是代表阶级利益的社会再分配职能。政府的管理职能虽然强化了，但这种强化还存在若干职能不到位，公有经济的保值增值，公共事业的公共利益最大化的实现，社会保障体系和应急机制的建立和健全，政府应负担的社会责任还远远不能满足社会发展的现实需要。对于现实的中国政府而言，不仅管理主义的政府改革经验没有过时，包括阶级统治需要的管理主体的建设仍需要加强而不是弱化，宪政主义的公民权利更需要得到保障和尊重。中国公民社会发育尚不成熟，缺乏现代社会的自治、民主和法治传统，政府对社会的管理责任和任务还相当繁重。一个无序和低效的社会建不成社会主义的现代化。政府的服务职能虽需要强化，但决不是说我们已经进入到了这样一个发展阶段，公民可以通过政治参与实现政府管理行为的权利意志。正如温家宝总理所说，“我国正处在并将长期处在社会主义初级阶段。初级阶段就是不发达的阶段。这个不发达首先当然是指生产力的不发达。因此，我们一定要毫不动摇地坚持以经济建设为中心，大力发展生产力。但讲初级阶段，不光要讲生产力的不发达，还要讲社会主义制度的不够完善和不够成熟。巩固和发展社会主义，必须认识和把握好两大任务：一是解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富；一是逐步实现社会公平与正义，极大地激发全社会的创造活力和促进社会和谐”。发展生产力和进行制度建构，都需要政府的强有力的主导和推动。中国社会尚未发展到以权利来构建政府管理模式的发展阶段。服务型政府概念的提出，更多的是从经济学的视角和经济社会发展的需要。经济学家提出的服务型政府的概念是“公共服务型政府”。所谓公共服务型政府，“从经济层面上说，政府存在是为了纠正市场失灵，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展”。这样理解的公共服务型政府，实质是把经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等项政府职能统统用“公共服务型政府”涵盖。这是从目前经济和社会发展对政府职能提出新要求的角度对政府职能重点转移作出的新概括。建设社会主义市场经济需要法律制度和人权保障，所以建设“法治政府”成为继改革开放初的精简机构、建立独立高效的政府管理体制到实行“政企分开”后的一个重要的发展目标。经济建设的法制需求迫切需要法治政府的建设，同样，当中国经济持续发展几十年后，社会的公平矛盾，经济的可持续发展矛盾凸显出来，在继续做好经济调节和市场监管职能的同时，强化社会管理和公共服务职能成为我国政府工作的又一重心。这是经济和社会的全面发展以及人权保障对政府职能提出的新需求。所以经济学家提出的从“经济建设型政府”转变为“公共服务型政府”，是政府职能主动地适应市场经济和社会均衡发展需要做出的又一次重大转型。还有的学者提供了在“善政”追求下的“服务政府”的角色定位。认为“服务政府的基本意义是，增进和维护公民的公共利益成为政府管理的主要职能，政府主要通过对公民的服务而不是管制来维护自己的执政地位”10。对服务职能的强化主要体现在三个方面：“第一，政府要积极提供更多的社会公共品，特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面，政府要通过提供更多的社会服务，来增进公共利益。第二，政府要日益放松对社会经济事务和公民私人事务的管制，更多地让公民和社会民间组织进行自我管理。第三，即使在政府必须履行管理责任的地方，政府也应当有服务意识和平等意识，而不是居高临下的家长式管理。”11把“善政”作为理想的政治管理模式，把“服务政府”作为善政应当具备的要素之一，这样来理解服务政府，比经济学家提倡的“公共服务型政府”又缩小了它的内涵和适用范围。中国地方政府创新研究是一项政治学和行政学研究，虽然第一种“服务型政府”的理论模型符合学科视角，无论官民关系还是政府类型的进能够满足地方政府创新研究的方法论需要，但这种理论模型过于理想，中国地方政府创新的实践需要尚难于达到这种模式标准的高度。经济学家的“公共服务型政府”虽然符合中国经济和社会发展的实践需要，但这种纯经济学的方法论视角，不能满足政治学和行政学对于地方政府创新研究的方法论需要。“服务政府”的提出，把强化社会管理和公共服务作为建设良好政府“善政”的目标之一，比较符合中国地方创新研究的定位，但我们理解的“服务型政府”，与“服务政府”在含义上有差别。我们认为，应该从科学发展观和构建社会主义和谐社会的角度理解“服务型政府”的内涵和使用“服务型政府”这一概念。服务型政府的建设主要是为了保障经济社会的全面协调可持续发展以及实现社会的公平正义。建设服务型政府的目的，为了解决改革开放以来因片面追求经济的快速增长造成的城乡之间、区域之间、经济社会之间、人与资源环境之间、国内发展和对外开放之间发展的不平衡，避免任由市场自发调节和发展造成的资源的垄断、资源配置不合理、经济的外部性以及分配的不公平等问题，使我们的国家在新农村建设、区域协调发展、就业、教育、卫生、文化发展和环境保护等方面，得到全面均衡的发展。所以，服务型政府保障的主要是公民的经济和社会权利，而重点不是公民的政治参与权。在政府的作用和公民权利的关系上将长期追求共和精神，政府的作用不但不能削弱，而且还要强化，不过强化的重点是社会管理和公共服务。公民社会的培育和作用也要不断加强，但要从维护社会稳定出发，创新社会管理体制，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”12，而不是形成像西方发达国家社会和政府二元分立的社会结构，要把民主参与的不断扩大和政府的法治效能统一起来。我们的地方政府创新研究就要以这个“服务型政府”的概念内涵作指导，使我们的地方政府研究符合党和政府的方针政策，符合地方政府创新的实际需要。二、政府创新的价值不是抽象的江泽民在十六大报告中指出：“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永存生机的源泉。”13中国学者也往往从正面解读政府创新的含义：“政府创新，就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。”14这样来解读政府创新，“政府创新”本身就是一种价值，政府创新满足的是政府改革和发展的一种现实需求，政府创新不存在一个正当性的问题，政府创新都有正当性。但有的学者认为政府创新首先作为一种理论形态的出现，是美国政府行政改革的产物，是对20世纪80年代以来美国州和地方政府改革实践的理论概括和总结。15并提出：“政府创新就是探索政府行政的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战。”16把政府创新理解为一种政府行政方法和模式的探索，这就存在一个价值选择和价值判断的问题。政府创新的正当性并不能替代政府创新的价值选择的正当性。所谓政府创新的价值选择的正当性是指政府在创新过程中对满足政府创新需要的政府性质和功能的正确选择。现在国内学者普遍认同政府创新的这样一些理念：一个良好的政府，应当具备以下要素：“民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。”17基于这些基本价值，我国政府创新的主要趋势可以概括为：从管制政府走向服务政府，从全能政府走向有限政府，从人治走向法治，从集权走向分权，从统治走向治理。18这样的立论，实质是对中国政府创新的价值问题作出了一种选择和判断。能不能说有了这样的价值判断，中国地方政府创新的价值问题就得到解决了呢？不能。从一般的经验来说，不同国体的政治社会制度对政府的性质规范是不同的，不同社会经济发展阶段对政府功能提出的要求也是不同的。也就是说，政府创新价值选择的正当性受不同的社会政治制度和社会发展主题的制约，不能脱离一国政治制度的框架和社会发展主题抽象地谈论政府创新的价值问题。中国地方政府创新的价值选择受以下三个方面的刚性制约：社会主义政府制度的性质，国家建设和社会发展的主题以及中国经济社会发展的不平衡。中国政府制度有其自身的独特性质、功能和意识形态约束。如政府在政治体制中的定位，不是立法、行政和司法三权分立中的独立的一权，不直接对选民负责，而是人民代表大会制度的组成部分，接受中国共产党的领导，从人民代表大会中产生，对其负责、报告工作，受其监督。政府的产生不是通过选民授权的方式，而是把党的领导、人民当家作主和依法办事有机的统一起来，即实行党管干部原则，实行差额选举、民意参与和注重程序相结合。政府的行政过程既有党组的领导，又要广泛动员和依靠社会力量；既要民主科学决策，又要依法行政，使行政法规、规章和政策法令及实施体现最广大人民的意愿，代表人民的根本利益。政府过程民主是中国行政的一大特色。政府评价不仅要有科学的绩效评估指标体系，还要努力探讨把政府内部考核与公众评议、专家评价相结合。19政府自身建设，这是社会主义的人民政府对它的公职人员的独特要求，不仅要履行职业道德和遵守法制，还要培养全心全意为人民服务的品格和风范，不仅不能追求个人利益最大化，还要讲奉献精神，要按照高于普通民众的道德水准约束自己。中国政府的公务员要做“公共人”，人民的公仆，而不能做“经济人”，做贪官和人民的老爷。尤为重要的是，在市场经济条件下，人民政府作为国家的公权力必须服务于最广大的人民而不能沦为资本和社会强势集团手中的工具，这是人民民主的社会主义制度对政府权力的性质设立的最低底线。在中国公民社会逐渐成熟的过程中，政府必须承担起对最广大的人民群众的监护和救济的责任。这种责任就向家长对待尚未成年的孩子那样，要关心他们的疾苦、忧患，要体谅他们成长中的艰辛和蒙昧，要尽可能的帮助他们自立，摆脱困难，适应复杂竞争的社会。处于社会主义初级阶段的人民政府，它的职能不仅要有市场经济国家政府所共有的职能，如“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”20，还要承担一些特殊的社会职能，如培育市场主体，培育公民社会，完善市场秩序，优化国有企业的管理，保证国有资产的保值增值，实现国有事业的公共利益最大化，“三农”的保护和救济，避免贫富分化和地区差别的扩大，扶贫脱贫，控制人口增长，保证就业和建立稳定持久的社会保障制度等等。21中国的政府创新，就要承担起上述沉甸甸的社会责任，以保持和体现中国社会主义政府制度的特点和优势。国家建设和社会发展的主题对政府创新的规制是显性的。尽管目前学术界对国家建设和社会发展主题的认识有不同意见，有的学者提出第二次转型的问题，“从经济建设为中心到制度建设为中心”。22但党的十六届六中全会作出的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，已经选择了一条经济、政治和社会协调发展之路，“坚持以经济建设为中心，更加注重全面协调发展，更加注重发展社会事业。”23也就是一方面继续解放和发展生产力，一方面要通过制度构建实现社会的公平正义。所以地方政府的创新，要围绕这两大核心任务展开。一切有利于这两大任务的地方政府创新，都是我们应该选择的地方政府创新。一般说来，以经济建设为中心的政府，政府的有效性非常重要。人类近现代经济和社会发展的经验证明，一个能够给社会带来稳定和经济快速发展的政府，不一定必须具有民主和宪政主义的性质。最能说明问题的是拉美和东亚地区。巴西经济增长最快的时期是在1967年1974年间，连续8年增长率高达10%以上，被称为“巴西奇迹”。这个奇迹是由军人和文职官僚组成的所谓威权主义政府创造的。韩国创造的所谓“江汉奇迹”主要是在朴正熙和金斗焕军人掌权的第三、四、五共和国时期打下的基础。其他如智利的皮诺切特、印尼的苏哈托，在他们的统治下，经济都取得不错的成绩。欧洲国家如西班牙弗朗哥统治时期和葡萄牙萨拉查统治时期经济也创造了高达8%9%的增长率。24政府的有效性不是体现在人们一般认定的普适性的价值理念中，而是从满足经济和社会发展需要的合理性中得到伸张。中国经济和社会发展的不平衡是中国改革开放以来出现的新情况。中国是个超大型国家，东西部地区在经过改革开放28年后，发展不平衡不仅举世公认而且这种不平衡正不断扩大。联合国开发计划署2005年人类发展报告对中国的地区不均衡、贫富不均衡和社会阶层不均衡有这样一比：“如果贵州是一个国家，那么它的人类发展指数仅刚超过非洲的纳米比亚，但是如果把上海比作一个国家，其人类发展指数则与发达国家葡萄牙相当。”252005年人均GDP，上海6392美元，北京5507美元，浙江3391美元，而贵州、甘肃、云南、广西等省，则从647美元到1084美元不等。发达地区和落后地区人均GDP最高相差近10倍，26并且这种差别正在不断扩大。西部地区占国内生产总值的比重逐年下降，从1978年的%，下滑到2001年的%，分别比东部和中部地区低和个百分点。2719792004年，东部地区GDP占全国经济总量的比重由%提高到%，年均增长近12%，高于全国平均增长速度2个百分点。28有的专门研究中国不平衡经济发展的学者发现，“改革开放以后，华北、华东和华南地区基本上主导了中国大陆的扩张型区间经济差异”29。“改革开放以来，东部与西部的区域经济差异的边际倾向为%，但在19912000年间却增为%。因此，可直接看出东部地带与西部地带间的区域经济差异的扩张势头甚强。”30中国区域发展的差距不仅仅指经济发展的差距，还包括人类发展差距和知识发展差距。31中国区域发展的不平衡，客观上向我们的地方政府创新研究提出一个问题，即假定中国区域发展的不平衡不是过渡形态而将长期存在，根据一般经验，不同的社会发展阶段和发展主题对政府功能提出的要求是不同的，那么，中国地方政府创新的价值选择就不应该是一元的，而是多元的。即使这种发展的不平衡将通过中央政府强有力的调控措施而得到缓解或缩小，或者仅仅存在十几年或几十年，那么在这个过渡期，发达地区地方政府和不发达地区政府对政府创新的功能要求也会存在较大差别，因而这个过渡时期地方政府创新的价值选择也将有所不同。“走向论”在中国区域发展不平衡的格局中有多少合理性确实值得作进一步的深入研究。假定中国区域发展的不平衡性将长期存在，那么可以肯定地说，“价值选择的一元性”也就是“走向论”应该被“价值选择的多元性”，也就是“兼容论”所取代。不仅强调效率和成本的“管理型政府”是必要的，强调分工组织严密的马克思韦伯的“官僚型政府”也是需要的，“公共服务型政府”也有现实的需求，32甚至威权主义的“家长制”政府也有存在的合理性和发挥余热的空间。也就是说，“经济建设性政府”不仅和“服务型政府”并存，而且“人治与法治，全能和有限，集权和分权，统治和治理，管制和服务”等等价值，可能同时存在于中国地方政府创新的价值体系之中，而不是单纯的一种“走向”的选择。有的学者把中国区域发展不平衡的特征概括为“一个中国四个世界”。33实际上这四个世界所涵盖的是三种社会农业社会、工业社会和后工业社会并存。学界的研究倾向于农业社会一般适于“统治型政府”，工业社会一般适于“管理型政府”，后工业社会一般适于“服务型政府”。不可想象在农业社会的基础上能够建成人们憧憬的服务型政府。所以，中国区域发展的不平衡，是规制中国地方政府创新的一个非常重要的因素。我们的地方政府研究一定要从中国各地发展的水平和实际需要出发，选择政府创新所实际需要的价值，切不可好高骛远，脱离实际，追求时尚，从本本和教条出发。参考文献：1刘熙瑞.构建服务型政府序，北京大学出版社，2006，2、5.井敏.构建服务型政府，北京大学出版社，2006，26.在服务型政府概念辨析一文中，井敏对服务型政府的本质特征作了这样的表述.“即由原来的政府本位向服务型政府下的公民本位转变，由服务提供中政府意志居于决定性地位向公民利益需求居于决定性地位的转变。”载服务型政府与和谐社会，北京大学出版社，2006，38.“形式公共性”即用一种抽象的、形式化的公共性掩盖了它在维护私人利益方面的、实质的反公共性。张康之.管理主义的终结序.中国人民大学出版社，2007， 2-5，2.李传军.管理主义的终结服务型政府兴起的历史和逻辑，中国人民大学出版社，2007，258-260.温家宝.社会主义初级阶段的历史任务和对外政策，新华社北京2月26日电。迟福林、方栓喜.加快建设公共服务型政府的若干建议，中国改革发展研究院 2003-12-11.迟福林.适时推进公共服务型政府建设，经济参考报，2003-7-16.10俞可平.政府创新的主要趋势，载民主与陀螺，北京大学出版社，2006，127.11俞可平.政府创新的若干基本问题，载民主与陀螺，北京大学出版社，2006，127.又见俞可平等.政府创新的理论和实践，浙江人民出版社，2005，7-8.12中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定“六”，新华网北京10月18日电。13江泽民文选第三卷，人民出版社，2006，537.1417俞可平.政府创新的若干基本问题，载民主与陀螺，北京大学出版社，2006，107,111.1516刘靖华等.政府创新，中国社会科学出版社，2002，67，1.18俞可平.政府创新的主要趋势，载民主与陀螺，北京大学出版社2006，126129.在中国行政学会上报国务院办公厅的深化行政管理体制改革研究报告中，把理顺政府与市场关系的创新概括为.从封闭政府走向开放政府，从无限政府走向有限政府，从集权政府走向分权政府，从人治政府走向法治政府，从管制政府走向服务政府。行政管理咨询研究报告选编，中国行政管理学会2005，51-52.我们把这种学术观点称作“走向论”。19温家宝.加强政府建设推进管理创新，中新网9月7日电 ，9月4日在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上的讲话。20这是一个很高度的概括，这个概括实质包含市场经济国家政府必有的一些基本职能。如用货币、利率、汇率、税率、产业政策等工具调控经济，保持宏观经济稳定；又如对市场行为的监管，工商、税务、技术监督部门以及司法机关对市场的规范，对企业行为的监督，包括打击垄断、保护产权、对企业外部性的整治等等；通过社会政策和法规规范社会组织行为和提供社会必须的公共物品，满足社会有效需求等等。21参见王绍光、胡鞍钢.重新认识国家的作用，载政府与市场中国计划出版社2000，916.22胡鞍钢.第二次转型.从经济建设为中心到制度建设为中心，载国家制度建设，清华大学出版社，2003，1.23冷溶.在中国社会科学院2007年度工作会议上的报告，中国社会科学院网，2007-3-15.24引自陈红太.深入理解中国的民主政治建设与中国共产党，中国特色社会主义研究，2006：38.25引自新浪网.贵州发展水平相当纳米比亚让穷人分享中国的GDP，2005-10-08.26以上数据依据2006年中国统计摘要人均地区生产总值2005年底人民币与美元汇率计算所得。27人民网.东西部差距是中国经济发展不平衡的写照，2005-8-29.28新浪网.生产力布局 中东西良性互动共同发展，2005-12-23.据有的学者统计，“根据最新公布的中国统计年鉴，目前珠三角、长三角和京津冀三个经济区域的规模已经占到全国经济总量的%左右。人民网.崛起.中国的区域经济，信息导刊，2005.2930耿庆武.中国不平衡经济发展，社会科学文献出版社2005，345,303-304.31关于人类发展差距和知识发展差距，此不赘述。参见胡鞍钢等主编.第二次转型.国家制度建设，清华大学出版社，2003，5258.32关于管理主义的解读可参见D奥斯本、T盖布勒着.改革政府.企业家精神如何改革者公共部门；关于“公共服务”理念的解读可参见登哈特.新公共服务等着作。33胡鞍钢等主编.第二次转型：国家制度建设，清华大学出版社，2003，49.第一世界如上海、北京、深圳等高收入发达地区；第二世界如天津、广东、浙江、江苏、福建、辽宁等大中城市和沿海地区的小城市以及部分农村上中等收入较发达的地区；第三世界是广大农村下中等收入或低收入如河北、中西部大部分地区；第四世界如贵州等西部少数民族农村地区、边远地区极低收入贫困地区。