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刑释解教人员安置帮教工作的调研报告

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2020年4月19日
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刑释解教人员安置帮教工作的调研报告
对刑释解教人员的安置帮教工作是在党委、政府的统一领导下，依靠各有关部门和社会力量对特定对象进行的一种非强制性的引导、扶助、教育和管理活动。刑释解教人员由于曾遭受重大挫折，离开监管场所即面临来自社会偏见、家庭接纳乃至生存等方面的一系列现实问题，压力较大，大多心理较为脆弱，往往对社会怀有不满甚至敌视报复心态。近年来，各类群体性事件的骨干多为刑释解教人员，刑释解教人员制造的恶性案件也屡屡见诸媒体。这个特殊群体是威胁社会稳定、平安和谐社会建设的重大因素。加强和改进对此类特殊人群的社会管理，使之尽快顺利再社会化，适应社会、融入社会，尽力降低其重新违法犯罪率，最大限度地化消极因素为积极因素，是社会管理创新、化解社会矛盾、构建和谐社会的一项重要工作。

　　一、存在的主要问题

　　当前，中国社会主义经济建设和民主政治建设正处在飞速发展时期，社会的管理体制、组织结构、利益分配方式等都在发生着深刻的变化，必然会对刑释解教人员安置帮教工作产生不同程度的影响。因此，原有的组织和管理手段已跟不上形势，难以适应市场经济发展的需要，刑释解教人员安置帮教工作出现一些新的困难和新的问题是难以避免。当前，刑释解教人员安置帮教工作存在的突出困难和问题主要表现在以下几个方面。

　　（一）基层党委政府和相关部门思想认识不足，政策执行不力，安置帮教工作缺乏坚实的组织基础和有效的工作机制。一是由于安置帮教工作是一项预防性、基础性工作，不象平息事件、破获案件那样能取得立竿见影的成效，部分基层党委政府和相关部门＂重打轻防＂思想较为突出，不能站在全局、政治的高度来认识刑释解教人员安置帮教工作的重要性，对安置帮教工作在化解矛盾、关注民生、预防犯罪、平安和谐社会创立等方面的重大意义缺乏必要的认识，有的甚至不知道什么是安置帮教工作，对党和国家的相关政策不了解，更缺乏认同，因而对安置帮教工作大多不理解、不支持，缺乏必要的责任感和紧迫感，对这项工作的长期性和艰巨性也认识不足。二是各级综治部门虽然普遍把安置帮教工作纳入到社会治安综合治理目标考核的内容，但大多没有明确工作目标，落实工作责任，考核也往往停留在排查统计数据和档案资料管理的表面。三是安置帮教工作组织基础薄弱。各级刑释解教人员安置帮教工作领导小组属于非常设性的指导和协调组织，缺少硬性手段和制约措施；各级帮教组织囿于职权所限，工作缺乏应有的力度。四是协调配合差。安置帮教工作政策性强，内容涉及很多方面，需要若干相关部门的大力支持配合；但较长时期以来，安置帮教领导小组很少开会协调解决相关问题、研究部署工作；许多相关部门和单位，特别是部分领导小组成员单位，认为安置帮教工作不是自己的职能，因而更多是敷衍，没有切实履行自身职责，很好地贯彻执行有关政策；调研过程中，司法行政机关普遍反映：在实际工作中基本上是孤军作战，常常感到力不从心。五是社会各界和广大人民群众对安置帮教工作认识上存在着误区和偏见，缺乏参与热情。这些因素的存在，导致了我市刑释解教人员安置帮教工作＂党委政府统一领导、相关部门各负其责、社会各界和人民群众广泛参与＂的工作机制未能有效形成。

　　（二）司法行政基层基础非常脆弱，导致政策措施难以落实。司法行政系统是承担安置帮教工作职能的主体，作为在一线直接从事安置帮教工作的基层司法所，同时还承担着社区矫正、普法宣传、人民调解、综治维稳、基层法律服务、法律援助等９项职能，工作非常繁杂。当前，中国绝大多数地区的基层司法所状况堪忧，根本适应不了形势的发展和工作要求，具体体现在：一是人员严重缺乏，绝大多数司法所为１人所。二是装备简陋，办公设施设备缺乏，绝大多数无任何交通工具。三是普遍无工作经费，有的连办公用的纸张都不能解决。四是司法所留不住人，工作任务重，工作环境差，条件艰苦，待遇低，付出和回报的巨大反差导致司法助理员普遍不安心，司法助理员队伍稳定性非常差。五是缺乏相关专业、业务培训，业务素质大多不能适应工作需要。

　　（三）工作经费严重不足且得不到保障。开展安置帮教工作需要做好与监狱劳教所的联系协调、到监所将重点人员接回、上门走访、保持电话联系、建立帮教档案、动员村（社区）干部和社会志愿者、职业技能培训、过渡安置等大量事情，必须要有必要的财力支持。按相关要求应将安置帮教工作经费纳入了年度财政预算，但普遍来看数量太少。据对一个地级市的调查，该市纳入市级财政预算的安置帮教工作经费仅有１万元，区县一级纳入预算的工作经费均根本满足不了工作的实际需要，有个县２００８年度纳入预算的安置帮教工作经费为１万元，是历年来最多的，但相对于该县常年１５００名工作对象来说，每人还不足７元，２００９年度这１万元预算也被取消了；其中一个区今年纳入财政预算的安置帮教工作经费为５万元，是全市解决得最好的，但仍难以保障实际开展工作、落实各项措施的需要。

　　（四）衔接存在较大问题。对刑释解教人员的信息管理手段落后，长期以来，刑释解教人员的信息管理主要靠安置帮教部门经过监所发函和基层组织调查收集建档、逐级统计上报进行管理，工作量大、时间长、准确率低。加上许多监、所没有严格按照要求，完整、准确、及时地填写寄送《刑满释放人员通知书》和《解除劳动教养人员通知书》，法院、公安、司法、民政等部门间配合、协调不够，再加现在服刑在教人员无需迁移户口，刑释解教后就不用恢复户口，因而相当数量的人员刑释解教后不回原籍，直接流散于社会，也给现有的信息统计工作增添了许多难度。因此，靠当前这种落后的人工信息管理手段，难以及时、准确、全面地掌握全市刑释解教人员的信息，脱管、漏管、失控的问题也就随之出现，给社会治安的稳定埋下了隐患。据对一个地级市的调查，刑释解教人员按要求到安置帮教机构报到登记的不到十分之一，见文书不见人或见人不见文书的现象非常普遍，有个区２００７－２００９年３年中安置帮教机构掌握并列为帮教对象的刑释解教人员为２１２人，而该期间公安机关统计的刑释解教人员为４９１人，近５７％的人员处于脱管失控状态。

　　（五）城镇户口刑释解教人员就业安置压力较大，安置率偏低。当前，农业人口的安置，主要是落实责任田，由于国家实行土地第二轮承包经营三十年不变的政策，从根本上保证了我市回归的农业人口责任田都得到了落实，安置压力不大。相对而言，非农业人口的安置问题压力很大，究其原因：一是当前社会就业压力形势较为严峻；二是回归后原单位一般不再安置，增加了社会就业安置的难度；三是刑释解教人员８０％以上是初中及以下文化程度，绝大多数没有经过职业技能培训，就业能力低；四是部分刑释解教人员长期与社会隔离，不能适应新形势的变化，思想观念陈旧、落后，不积极谋求就业，一味等待政府的救济、安置；五是社会各界普遍对刑释解教人员存在着歧视和偏见。

　　（六）刑释解教人员重新违法犯罪现象日益突出，重新违法犯罪率偏高。当前，全国公安机关的调查表明，刑释解教人员重新违法犯罪率在逐年增长，杀人、爆炸、贩毒、抢劫等重大恶性案件８０％以上为刑释解教人员所为。刑释解教人员重新违法犯罪，往往手段残忍、后果严重、影响恶劣，给社会造成巨大的危害；如２００９年５月湖北鄂州市刑释人员柯某认为受到家庭和社会的歧视而产生强烈的报复心理，街头行凶致４死２伤。
二、进一步加强刑释解教人员安置帮教工作的措施和建议

　　（一）加强组织领导，明确部门职责，建立党委政府统一领导、相关部门各负其责、社会各界和人民群众广泛参与的安置帮教工作长效机制。一是要明确区（县）乡（镇街道）两级党委、政府主要负责人对安置帮教工作负总责，分管领导是第一责任人。二是各级党委政府要把安置帮教工作纳入社会发展总体规划，作为社会治安综合治理的重要内容，做到同规划、同部署、同考评、同奖惩。三是各级综治部门要加强对安置帮教工作的检查和监督，细化、量化考核目标，明确工作责任，建立目标责任制，实行社会治安综合治理＂一票否决＂，对考核结果不合格的单位，或因责任不落实、措施不到位而发生刑释解教人员重新违法犯罪甚至参与重大恶性刑事案件或群体性事件的，要对帮教责任人、司法所、公安派出所帮教责任民警、村（社区）党组织负责人、乡镇（街道）党政领导以至监管教育环节的相关负责人实行责任倒查，严肃追究有关领导和责任人的责任。四是各级刑释解教人员安置帮教工作领导小组要切实发挥指导、协调的职能，每半年召开一次成员单位会议，研究前一阶段工作情况，部署下一阶段工作任务。五是各相关部门要在各级综治部门的统一领导下，制定工作目标，明确工作职责，积极发挥自身的职能作用，保障安置帮教工作落到实处。六是各级工会、共青团、妇联等群团组织及村（居）委会自治组织要广泛参与，建立安置帮教志愿者队伍，并将安置帮教工作纳入社区安全、文明创立、平安创立等活动之中。

　　（二）加强对刑释解教人员的信息管理，做好衔接工作，防止脱管、漏管、失控现象的发生。衔接工作是安置帮教工作的首要环节，做好衔接工作对巩固监所教育改造效果，防止脱管、漏管、失控现象的发生，预防和减少重新违法犯罪，维护社会稳定具有十分重要的意义。做好衔接工作，一是要理顺监所、公安和司法行政职能部门之间的工作关系。积极与看守所及泸州籍罪犯比较集中的监狱劳教所建立紧密联系，协调各监所严格按照要求，完整、准确、及时地填写、寄送《刑满释放人员通知书》和《解除劳动教养人员通知书》。县级公安、司法行政机关在收到《通知书》后，要登记造册并及时（一周内）通知派出所、基层司法所（安置帮教工作站）。基层司法所（安置帮教工作站）要及时登记、建档并通知村（居）委会及刑释解教人员家属，动员家属尽可能将刑释解教人员接回；＂三无人员＂由工作站派人接回。刑释解教人员回归后，应先到司法所报到签章，再到派出所办理上户、身份证申办手续；不报到、上户的，司法所、派出所应主动上门走访登记、提供相关服务或经过其亲属、老乡查找，建立联系。二是建立刑释解教人员信息库。各级法院、检察院、公安机关、司法行政机关要积极配合安帮办整合资源，根据监狱、劳教所、看守所提供的信息依托公安信息网和刑释解教人员信息管理系统，建立本辖区的刑释解教人员信息库，在此基础上，市区（县）两级安帮办每半年开展一次清理排查，摸清人员底数和去向，登记造册，乡镇司法所要对所属每名人员逐一建档。三是要为各级安置帮教机构配置相关设备，努力改变现有落后的人工信息管理模式，尽快建立计算机信息管理系统，对刑释解教人员的信息进行电子化、网络化管理。

　　（三）采取多种形式，拓宽安置渠道，保证刑释解教人员生活有着落。对于农村籍刑释解教人员，要及时落实承包责任田并帮助解决有关生产资料和暂时的生活资料，外出务工的，要给予引导和支持，对确有困难的补助路费。城镇刑释解教人员的安置工作是重点和难点。根据市场经济发展规律和我市的实际情况，对城镇籍刑释解教人员的安置工作应采取以下几种方式：一是对在监狱、劳教所、看守所服刑在教的人员开展职业技能培训，使之在被监管期间即掌握一门谋生技能；二是对刑释解教人员开展就业指导，对无职业技能的人员进行职业技能培训，为她们竞争上岗或自谋职业创造条件。各级劳动部门和就业指导服务机构，要把刑释解教人员的就业指导和职业技能培训列入就业规划和工作范围，建立就业信息指导＂绿色走廊＂，方便刑释解教人员了解就业信息。三是鼓励扶持刑释解教人员从事个体经营，乡镇、街道和有关部门要为她们办理各种营业手续提供方便，给予税收、管理费等方面的政策优惠。四是鼓励、引导、动员国有企业、乡镇企业、民营企业、私营企业主消除偏见，增强责任感和义务意识，择优接收部分表现好、有一技之长的刑释解教人员就业，并给予政策上的优惠和扶持，可对接收刑释解教人员的企业按人头给予补贴。五是依托国有企业创办集食宿、教育、职业技能培训、救助为一体的新型过渡性安置实体、基地，安置＂三无＂人员等重点帮教对象。六是在区（县）一级建立由安置帮教机构管理的刑释解教人员回归帮扶、创业基金，用以解决部分年老体弱、残疾等无生活能力或确有临时特殊困难的刑释解教人员的及时救助，为无资金来源的从事个体经营的刑释解教人员提供有偿资金援助。基金来源以财政划拨方式为主，以企业赞助、社会捐助等形式作为补充。七是对生活困难的刑释解教人员，应按规定给予最低生活保障或采取临时救助措施，对生活困难刑释解教人员给予３－６个月的生活补助或过渡费。

　　（四）加大安置帮教工作宣传力度，发现和培育典型经验，营造开展安置帮教工作的良好氛围。经常利用报刊、电视、广播、网络等大众传播媒介，大力宣传安置帮教工作先进典型，总结推广安置帮教工作典型经验。一是要注意发现和培育开展安置帮教工作的典型经验，及时总结并加以推广。二是要注重对那些回归社会后走向新生、勤劳致富、奉献社会的刑释解教人员的典型事例，进行总结和宣传。三是每两年召开一次全市刑释解教人员安置帮教工作经验交流会，对工作成绩突出的先进集体和先进个人予以表彰和奖励。

　　（五）建立专门机构，配备专职人员，落实专项经费，进一步促进安置帮教工作的深入开展和相关措施的真正落实。机构、人员、经费问题，长期以来一直是制约刑释解教人员安置帮教工作发展的＂瓶颈＂，必须下决心予以解决。一是要结合社区矫正工作，在市、县（区）司法行政部门统一设立社区矫正和安置帮教工作处（科）、股，与基层处（科）、股相分离，专门承担安帮办职能，负责辖区内社区矫正和安置帮教工作的指导、协调、管理和监督。二是要按照司法部关于加强基层司法所规范化建设的要求，经过增加编制或招聘社会工作者等渠道，使每个司法所的专职工作人员增加至３－５名，并使其中的１－２名专门从事安置帮教工作。三是要加强对基层安置帮教工作人员的培训，司法所长按相关规定比照当地公安派出所长解决副科级职级待遇，落实司法助理员津贴等经济待遇，提高她们的工作能力和工作积极性，稳定基层司法行政工作人员队伍。四是要加大投入，把安置帮教工作专项经费统一列入各级政府的年度财政预算并逐年增加，实行专款专用。按中办发〔２０１０〕５号文件的要求，安置帮教工作的领域将由刑释解教后延伸到服刑在教期间，工作对象和工作量将大辐增加，如地方与监所在罪犯、劳教人员入监所时即衔接并落实配合监管改造的帮教措施，由地方组织到监所将有明显重新犯罪倾向人员及＂三无＂人员接回，对外出人员建立跟踪帮教机制，动员社会志愿者等，都是新增加的工作内容，没有经费保障是根本无法落实的。