农村信用社产权制度改革问题研究.doc

农村信用社产权制度改革问题研究内容提要：中国农村信用社现行产权制度的最大缺陷是产权不清、所有者缺位、法人治理无法落实，主要表现在“外部力量控制”和“内部人控制”两大方面。农信社建立现代银行企业制度，先须改革其产权制度，还权于股东（社员），让资本真正拥有话语权、决定权。可是，当前占据主流的“股份合作制”改造思路并不可行。本文在对合作制、股份合作制和股份制三种产权制度进行对比分析后，指出合作制和股份合作制均无法使所有者真正承担起法定的责、权，无法有效规避“外部力量控制”和“内部人控制”，都不是农信社产权制度改革的优选项，实行股份制的资本组织制度，才是农信社最现实、最科学的选择。最后，文章提出了农信社实行股份制改造三种可行路径。关键词：农村信用社  产权制度  股份制  现代银行企业制度改革产权制度，明晰产权关系，是农村信用社推进新一轮改革、建立现代银行企业制度的本质要求和前提。这已达成共识。但在产权制度改革的目标、选择何种产权制度等问题上，则是仁者见仁、智者见智，至今仍无统一的认识。 2月6日，广受业界关注的全国合作金融监管工作会议明确提出：“股份制是农村合作金融机构改革的总体方向”，“鼓励发展农村股份制商业银行”。如此一锤定音，无疑为犹豫徘徊的农信社产权制度改革指明了方向。 一、产权的概念与西方产权理论产权理论是从西方发达市场经济国家引进的。西方产权理论认为：产权是两种或两种以上平等的所有权之间的权、责、利关系。所有权是出资者或法人占有、使用、收益和处分属于自己的财产的权利，这种权利是由立法所规定的，即使发生争议，也应由特定机关按照司法程序裁决确认其归属，无须再行界定。产权不是所有权，但又与所有权联系紧密，它所涉及的是所有权间的关系，没有所有权也就无所谓产权。界定产权，实际上就是明确不同所有权主体(如出资者、企业法人、经营者)之间的权责利关系。其功利作用在于保护所有权，尽可能减少所有者因“分润”所受到的损失，而不是弱化所有权，更不是改变财产的所有者。可见，产权理论是以资源配置的交易费用为确定对象而明确指向所有权的权利界区。二、农信社产权制度改革的目标如何确立农信社当前还存在着不少问题：产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险依然很大。这些问题林林总总，但深究其形成原因，其实源自农信社产权制度的重大缺陷产权不清、所有者缺位、法人治理无法落实。长期以来，在合作制的幌子遮掩下，农信社名义上归社员所有，但由于社员股金在农信社资本金中所占比重越来越小，且分散在众多社员之中，社员对农信社的所有权难以体现，少数农信社甚至已经没有社员股，产权关系日益模糊，造成产权不清、所有者缺位，出了风险无人承担、无人负责，从而导致农信社无法实现“自负盈亏”，当然也难以做到“自担风险”。由此造成的直接后果是：（一）行政干预不可避免既然农信社产权不清、所有者缺位，又是上无“爹娘”的地方性金融机构，当地政府以及具有事实管辖权的部门势必藉此直接干涉农信社的经营与管理活动，强令农信社违背经济规律、市场经济法则和自我意愿放款，致使农信社自主经营权落空，信贷资金财政化、空洞化呈刚性扩张趋势。（二）农信社无须负责任地从事经营活动强势外力直接干涉农信社的经营活动，必然导致农信社法人财产所有权和经营自主权的缺失，经营实际上是奉命行事、代“权”理财，即使其经营决策中出现失误，造成损失，甚至经营状况持续恶化、濒临倒闭，农信社法人及其决策者和直接责任人也无须承担责任，有关强势外力不可能、也不应该不出面收拾“残局”，因为正是外力干预，使农信社的各项政策、原则、规章沦为“一纸空文”，才招致如此后果。既然经营效益与已无关，农信社乐得按“领导”意图送个“顺水人情”，强化管理改进经营既无主观冲动又无客观必要，从而导致贷款沉淀与日俱增，信贷资产质量每况愈下，信贷资金死滞、流失的“黑洞”效应强劲不衰，经营状况持续恶化。（三）“搭便车”现象滋生蔓延虽然农信社并不拥有实质意义上的自主经营权，也不对其经营状况承担责任，但其员工实际上仍直接控制着诸如信贷、结算、现金支付等项权利，有权使用法人财产，支配由此而来的收入。由于经营风险实际由“外力”承担，经营效益与已无关，因决策错误而损害的是国家的、全民的公共利益，这使假公济私和损公肥私成为可能，容易诱使农信社及其员工产生“搭便车”的动机与行为，利用手中的职权，不顾经营效益，设法争夺和使用法人财产，假借名目侵蚀法人财产及其收益，公开或隐蔽、合法或非法地化公利为私利，谋取自身利益的增加。同时，农信社之外的企业与个人也会采取贿赂等不正当手段千方百计争取这种利益，从而导致腐败现象滋生蔓延，在农信社法人财产营运这个并不健康的机体上又种下一个危害极大的“毒瘤”。经过上述分析，我们完全有理由断言，因所有者缺位而导致的农信社原有产权制度的重大缺陷，其实主要表现在“外部力量控制”和“内部人控制”两大方面。如果这种产权制度得不到有效改革，这两种“非法力量”得不到有效遏制，其它任何有力的局部改革措施都难以奏效，中国的农信社将很难建立起真正意义上的现代银行企业制度。只有以产权制度改革为突破口，理顺政府及有权部门等外部监管力量、农信社的股东（社员）、农信社及其员工之间的权责利关系，建立现代银行企业制度的改革目标才有可能实现。换言之，农信社新一轮产权制度改革的目标是：还权于股东（社员），让资本真正拥有话语权、决定权。具体操作中，能够经过以下制度安排加以落实：选择最合适、最科学的产权制度（资本组织制度）；确保所有者具备真正的的监督权利；科学设置股权结构，奠定现代公司治理所赖以生存的资本结构基础；构建符合市场经济本质要求的法治环境，确保股东（社员）大会、董事会（理事会）拥有能够依法行使职权的权威，既有效规避“外部力量控制”，又有效防止“内部人控制”，真正维护“所有者至上”的法制精神。 三、合作制和股份合作制均无法防止“两个控制”农信社产权制度改革的目标确定之后，接下来首当其冲的问题就是选择何种产权制度。50多年艰难、坎坷的实践重复证明，农村信用社在合作制的道路上，早已走入了“死胡同”！合作制在中国的50多年历程，一路充满着辛酸和无奈。建国之初建立的“三大合作”，留下的更多是教训。生产合作早在20多年前就已烟消云散，供销合作也是英雄暮年徒有虚名，只有农村信用合作勉力支撑，坚持度过了风雨飘摇的50年，即便借助多项财税、金融政策的扶持，却也无力摆脱全行业高风险的困窘境地。事实上，新生的打着“股份制+合作制”旗号的农村合作银行，虽然在产权制度上有所创新，但与传统的口头标榜合作制的农信社一样，在实践中，也有几道迈不过的“坎”、冲不出的“圈”。鉴于新兴的股份合作制相比传统的合作制并无本质上的理论飞跃，本文将这两种产权制度合并论证。笔者认为，无论是合作制，还是股份合作制，都无法有效规避“外部力量控制”和“内部人控制”。理由如下：（一）合作制和股份合作制都无法有效解决“所有者缺位”这个根本问题合作制下的农信社，法定发起人总数不得低于500人，社员入股金额起点为50-100元，实行“一人一票”制。股份合作制下的农信社（农合行），法定发起人总数不得低于1000人，自然人资格股入股金额起点为1000元，投资股入股金额起点为 元；法人资格股入股金额起点为10000元，投资股入股金额起点为 0元；资格股“一人一票”，投资股每增加一个入股单位增加一个投票权。如此制度安排，决定了这两种产权制度下的农信社，必定是自然人社员（股东）人多但人均持股量小，法人社员（股东）大多没有傻到花10倍的股金拿1个投票权的地步、入股积极性肯定不高，股权必定极度分散，所有权难以体现，所有者缺位的旧病仍将复发。（二）合作制和股份合作制都难以有效解决民主管理不易落实的问题“一人一票制”是合作制的精髓，股份合作制也对此照搬，无论采取合作制还是股份合作制，农信社的重要决策，理论上都应该由社员（股东）说了算。但事实上，由于合作制先天的“股份均等、权利均等”，股份合作制产权制度改革的不彻底，法人股东同股不同权、总投票权有限，而自然人股东谁愿意为100元、1000元的股金去监督关心农信社（农合行）？重要决策难免仍是由主任（行长）们说了算，社员（股东）代表大会形同虚设当属意料之中。退一万步来说，自然人股东多是农民，我们又能对她们行使民主管理权利的效果寄予多大的希望哩？会不会象前几年施行村民委员会组织法中，出现家族势力、地方恶势力把持村内政务一样操纵农信社（农合行）内部事务的现象？（三）合作制和股份合作制都难以有效解决抗风险能力薄弱的问题“入社自愿、退社自由”的原则是合作制的金科玉律，股份合作制也一脉相承，依然承诺“资格股持满3年后能够退股”。由于农信社（农合行）是经营货币的特殊企业，经营风险从产生到暴露有个过程，一旦经营亏损，常常是“未遇外患、先起内讧”，有些自然人股东就要抽回股金。这必将削弱农信社（农合行）的资本实力，导致农信社（农合行）参与银行同业竞争和抗御风险的能力下降。此时，农信社（农合行）若想增资扩股，必定难上加难！中国现行的以合作制为核心的合作金融理论与政策，存在着不容否认的片面性、滞后性。它直接造成中国农信社“大行业、小机构、松散型”的体制缺陷，导致农信社经营风险不断积聚，最终出现全行业高风险状况。长期积聚的体制型风险，时时威胁着农信社的可持续发展，已到了非解决不可的时候，必须尽快实施果断、坚决、彻底的体制改革。如果仍是一如既往地仅仅在农信社现行体制上修修补补，从总体上看，农信社就不可能走出高风险的境地。综上所述，既然合作制和股份合作制均无法使所有者真正承担起法定的责、权，那么，承担农信社（农合行）日常经营管理职责的经营者，还有承担外部监督管理职责的政府及有权部门只好“勉为其难”地代为行使决策和监督职能，一来二去，农信社产权制度改革必然是“过了三天年、还是原还原”重回“两个控制”彼伏此起的老路了！ 四、实行股份制改造是农信社改革唯一出路历史的教训重复提示我们，农信社走合作制道路，不论是在明晰产权关系、明确经营责任上，还是在充实资本、完善监督上，都存在着许多无法解决的难题。特别是合作制无法回避的产权制度缺陷，直接导致了农信社改革不彻底和难以深入，正是农信社无法走向合作制的致命弱点。而股份合作制又是中看不中用的“花拳秀腿”。利用排除法，我们已经知道，合作制和股份合作制都不是农信社产权制度改革的优选项。那么，实行股份制的资本组织制度，是否能为农信社产权制度改革带来曙光呢？（一）股份制具有明晰产权的功能，能够有效解决农信社所有者缺位问题农信社实行股份制改造后，能够实现所有权、经营权、监督权“三权分离”。股东大会选举产生能够代表股东利益的董事，组成董事会，负责重大决策，创造的利润由股东按出资比例分享，出了风险由股东根据入股数量多少承担有限责任。这样，就很好地解决了所有者缺位的问题。（二）股份制具有完善法人治理结构的功能，能够有效解决农信社民主管理难以落实的问题农信社进行股份制改造后，必须实行“一股一票制”，股东的决策权大小取决于出资额占总股本的比例，农信社的决策者、经营者都是由股东大会民主选举产生的，而且，拥有较大决策权的股东，素质普遍较高，管理能力更强。这样，既减少了农信社的官办色彩，又在无形中实现了决策层、经营层的优化配置，为办好农信社奠定坚实基础。（三）股份制具有与生俱来的吸纳资本的功能，能够有效解决农信社抗风险能力薄弱的问题农信社进行股份制改造后，必须实行股份能够转让、股金不得抽回的原则，利润由股东共享，风险由股东同担，能够确保发起人股份的稳定，有效规避“未遇外患、先起内讧”的尴尬局面，增强股东的凝聚力。同时，股份制以追求利润最大化为经营目标，经营管理一切围绕利润转，随着经营效益不断提高，资本大幅度增值所产生的“财富效应”，将吸引越来越多的投资者加盟，吸纳和积聚的资本不断增加，抗风险能力得到持续增强。（四）股份制天生具有权利制衡的功能，能够有效解决农信社难以规避不合理行政干预的问题实行股份制改造后的农信社或农村商业银行，是一个具有高度独立性的市场主导型企业法人，有着科学、完善的法人治理结构，合作制下农信社主任“一人说了算”的现象不复存在，“内部人控制”难以为继，同时，原来的基层农信社也不再具有法人地位。这种科学的制度安排，十分有利于规避不合理行政干预。（五）维护国家金融安全的战略任务重复警示我们，农信社应当走股份制的发展道路加入世界贸易组织5年多来，中国金融市场正在加速开放。随着外资银行经营人民币业务等禁令的完全解除，金融自由化进程将真正开始并加速，有效维护国家金融安全，具有空前重要的现实意义和长远意义。而中国是一个拥有9亿农民的农业大国，纵观50 中华文明史，所有的社会急剧动荡，无一例外都出自农村。历史重复证明，没有农村社会的稳定，也就没有整个国家的安宁。同样道理，没有农村金融的稳定繁荣，也就谈不上国家金融安全！农信社实行股份制后，能够大量充实资本金，建立稳固有效的风险共担机制，还能够经过发行长期金融债券、乃至上市等途径扩充资本，同时，能够有效规避合作制制度下大规模退股的冲击，从而迅速提高农信社的抗御风险的能力，为有效维护国家金融安全，奠定坚实基础。显而易见，农村信用社选择股份制的产权制度，正好能够避免合作制和股份合作制的种种弊端，不断增强市场意识、竞争意识和风险防范意识，有效规避“外部力量控制”和“内部人控制”，真正做到还权于股东（社员），让资本真正拥有话语权、决定权。实行股份制的资本组织制度，才是农信社最现实、最科学的选择。 五、农信社产权制度改革路径抉择根据各地农信社实际发展状况和所有者偏好的不同，农信社实行股份制改造的可行路径大致有如下三种。（一）一步到位法。做好前期准备，一旦条件具备，直接按照公司法、商业银行法和农村商业银行管理暂行规定的相关规定，实行彻底的股份制改造，成立农村商业银行。因有法可依、有章可循，具体操作方法无须赘述。（二）借船过河法。为了享受到最长期限的税收减免等扶持政策，能够先期实行股份合作制改造，待免税期结束，即改制为农村商业银行。可是，必须在股权设置上对农村合作银行管理暂行规定中的股权设计做实质性调整。即：统一自然人股金和法人股金的入股起点，统一投资股的投票权设置，形式上保留资格股与投资股，实质上按照“同股同权”的铁律做好股权设置工作，为实行名副其实的股份制早做准备，以便将来少走弯路。（三）弃名求实法。对暂时达不到组建农村商业银行条件的农信社，也可立即选择股份制的产权制度，实行股份制改造，先办成股份制的农信社，待达到农村商业银行准入门槛时再按法定程序申报即可。需要特别申明的是，对于笔者主张的股份制是农信社终极产权制度的观点，可能很多学者、官员、乃至业内人士均大不以为然。早有人用“严重资不抵债的农信社如何实行股份制改造？谁愿意入股为历史包袱埋单？”等问题，向笔者提出质疑。这种担忧和疑虑，乍听之下大有道理，其实属于大可不必。为什么？因为，在中国，金融业尚属于高度严格控制的特种行业，成千上万亿元的私人资本因金融尚未对内开放而不得其门而入，一张哪怕资不抵债几千万元的银行业“金融许可证”，一旦被私人资本拿到手中，谁敢保证三五年后不会变成第二个“台州路桥城市信用社”呢？因此，笔者坚信，只要国家将农信社彻底对私人资本开放，只要有足够的银行家，如今令很多官员头疼的农信社改革，很快将有实质性的飞跃！参考文献：1、李仕明：产权理论和国有产权制度改革，经济研究             1995年第2期2、赵万宏：农信社产权制度改革改什么，    国际金融报     3月24日第6版3、赵万宏：城乡分治：农信社改革路径抉择， 金融参考        ;       第9期4、赵万宏：农村合作银行难逃尴尬，        国际金融报   4月28日第4版5、赵万宏：质疑“国有银行股改论”，       国际金融报   4月23日第4版6、赵万宏：农村信用社风险的体制特征，    中国改革报  8月23日第6版点评：中国农村信用社现行产权制度的最大缺陷是产权不清、所有者缺位、法人治理无法落实，主要表现在“外部力量控制”和“内部人控制”两大方面。农信社建立现代银行企业制度，先须改革其产权制度，还权于股东（社员），让资本真正拥有话语权、决定权。可是，当前占据主流的“股份合作制”改造思路并不可行。本篇论文在对合作制、股份合作制和股份制三种产权制度进行对比分析后，指出合作制和股份合作制均无法使所有者真正承担起法定的责、权，无法有效规避“外部力量控制”和“内部人控制”，都不是农信社产权制度改革的优选项，实行股份制的资本组织制度，才是农信社最现实、最科学的选择。最后，文章提出了农信社实行股份制改造三种可行路径。文章的结构合理，思路清晰，观点明确，语句通顺，有一定的现实意义。