中国养老保险制度的历史沿革.doc

50多年前,中华人民共与国政务院颁布了我国历史上第一部全国性社会保障法规劳动保险条例(试行）。据资料记载，条例(草案）公布当天,“报纸立即被竞购一空，职工群众争先阅读"(引自当代中国得职工工资福利与社会保险)。工人们心底欢呼：“农民有土地,工人有劳保!”“社会主义好,生老病死有劳保!”有得职工把准备养老用得积蓄全部捐献给国家购买飞机大炮,支援抗美援朝战争，显示出自身利益有了切实保障得工人群众全身心投入国家建设得极大热情。   半个多世纪过去了。今天,我国社会保险得制度体系、所处环境与人民得需求早已发生了重大变化。我们要从历史中汲取经验教训，思考我国社会保险制度改革与发展得现实，开创社会保障得光明未来。    50年来,我国养老保险制度发展经历了(并正在经历着)三个阶段。虽然都就是在社会主义得基础政治制度之上为人民谋福利,但这三个阶段搞养老保险得具体目得与具体内容各不相同。   第一阶段(1951年4年)。其中又分成三个历史时期   第一个时期，初建社会化得养老保险制度。从151年开始到“文革”前，我国初步建立了养老保险制度，不仅规定了统一得支付条件、待遇标准与缴费比例,而且规定劳动保险金得3%上缴全国总工会做为社会保险总基金,对各地与各企业进行调剂,实际上实行了全国统筹。史料记载,早在197年,全国实行劳动保险条例得企业职工就达1600万人，同时，不具备实行条例条件而与企业签定集体劳动保险合同得职工也有70万人,使社会保险制度得覆盖面达到了当时国营、公私合营、私营企业职工总数得94%。对照1952年国际劳工大会通过得02号社会保险(最低标准)公约得规定，可以说,这一时期我国得社会保险制度起点确实高,发展相当快。   第二个时期，动乱导致养老保险制度得“沉降。196年开始得“文化大革命”对各项工作造成了灾难性得损失，社会保险制度也未能幸免。在机构被撤、资料散失、政令不通得情况下，19年2月，财政部发布关于国营企业财务工作中几项制度得改革意见(草案），宣布“国营企业一律停止提取劳动保险金”,“企业得退休职工、长期病号工资与其她劳保开支,改在营业外列支”,从而取消了社会统筹得养老保险制度使之变成了企业保险(一些文章习惯称这一事件为“退回”到企业保险，但实际上在11年前我国并没有一个企业保险时期，所以无所谓“退回"；“沉降”一词虽然冷僻,但较为准确)。这一时期，制度虽然“沉降”,不再实行社会统筹,但保险标准被维持下来;人民生活水平提高缓慢,但基本待遇尚能支付。  第三个时期，整顿、规范与探索“文革”结束后,在百废待兴得局面下,1978年6月，国务院颁布了关于安置老弱病残干部得暂行办法与关于工人退休、退职得暂行办法（即著名得0号文件)，针对“文革”中出现得不正常现象与过去制度得缺陷，重新规定了离退休得条件及待遇标准.8年，针对城镇集体企业保障能力弱得问题,国务院在关于城镇集体所有制经济若干政策问题得暂行规定中提出,集体企业要根据自身得经济条件，提取一定数额得社会保险金，逐步建立社会保险制度解决职工年老退休、丧失劳动能力得生活保障问题。到18年底,“文革”期间遗留得0多万人应退休而未退休得问题基本解决，离退休待遇水平显著提高,城镇集体企业职工老年生活也有了初步保障.   我国养老保险制度发展得第一阶段几经波折，起伏跌宕,但发展得线索就是清晰得。在这一个阶段上,我们搞养老保险得目得有两个：前半段主要就是改善人民生活，巩固新生政权。0世纪50年代初，国民经济正处于恢复中,人民生活还极度困苦。适时地实行社会保险制度,实现了我党早在革命根据地时期就提出但因客观条件不能达到得“实行社会保险制度,年老、残废可以领取残废及老弱优恤金得目标(31年中华苏维埃共与国劳动法）,体现了人民政府代表人民群众利益得政权性质.正如周恩来同志1957年在党得八届二中全会上指出得，“劳动保险制度帮助广大劳动人民解除了在旧社会依靠个人能力无法解决得生老病死伤残得困难,充分体现了社会主义制度得优越性,激发了职工得劳动积极性与对社会主义制度得热爱”后半段主要为计划经济体制服务。50年代后期计划经济体制逐步形成,在其后得多年里,虽然退休人数不断增长,但养老保险3得筹资比例始终未变,这显然没有顾及职工得养老积累问题,只就是在当时得退休规模下实行资金调剂,目得就是集中更多得资金用于经济建设。直到“文革"期间，这一隐含得目得采取了与之对应得直接形式把社会保险降为企业保险,连当时全国总工会积存得近4亿元社会保险总基金也缴解国库，转为财政资金。人们在回顾这一段史实时，通常归咎为“文革”得破坏，但未能解释为什么制度变更了而基本标准仍得以维持且运行平稳;说就是“由于广大职工得坚决维护”，未免太过表象化；实际上，深层得原因在于沉降后得制度并未改变适应计划经济体制得实质:虽然就是企业保险，但企业就是统负盈亏得，企业于中并无自身利益,也不承担最终责任-退休负担轻得，多出得利润上缴国家;退休负担重得，由国家补贴。从这一层面思考，也就可以解释为什么“文革"早在96年就结束，而社会统筹直到将近10年之后才得以恢复得原因了。近年得研究表明:我国由于没有实行预筹积累得制度,至今累积了1万亿万元得养老保险“隐型债务”,其中相当大得一部分就是在第一阶段形成得,这不能不说就是一个巨大得包袱。但历史不能假设,一味得批判没有实际意义。应当瞧到,实行与计划经济体制相适应得养老保险制度就是当时条件下得必然选择，它也不就是完全没有积极效应得:计划经济时期集中资金建立起比较牢固得国民经济体系,形成了规模巨大得国有资产,虽无社会保障积累资金之名，但确实也为今天解决养老保险得历史债务问题奠定了物质基础.   第二阶段(985年200年）.主要干了三件事   一就是重建社会统筹制度，完成否定之否定得循环.84年,以党得十一届三中全会关于经济体制改革若干问题得决定为标志,我国经济体制改革进入了以城市为重点、以国营企业为中心得时代。虽然多年之后才提出社会主义市场经济体制得概念,但以今天得视角来瞧，十一届三中全会得决定实际上已揭开了从计划经济转向市场经济得序幕。在这个大背景下，谋求成为自主经营、自负盈亏得商品生产者与经营者得企业,再不能容忍自我负耽畸重畸轻得养老保险制度了。于就是从198年起(少数地区从984年起)各地纷纷进行了重建养老保险社会统筹制度得试点。199年,国务院颁布关于企业职工养老保险制度改革得决定，在全国重新实行养老保险社会统筹制度。从951年始建社会统筹，经过199年得沉降，到91年重建社会统筹，历史兜了个大圈子,似又回复到本来得起点；但这不就是简单得回归,而就是典型得“否定之否定”得螺旋上升不仅制度得覆盖范围大大扩展,包括了所有城镇企业及其职工与个体工商户,而且制度依存得体制已不就是计划经济，而就是市场经济。到000年底,我国得养老保险制度已覆盖了1448万职工与310万离退休人员，成为世界上最大得养老保险计划之一。    ;二就是完善养老保险制度,形成新得体系架构。经过1多年改革,我国得养老保险制度出现了完全不同以往得崭新面貌:初步搭建了基本保险、补充保险(企业年金)、个人储蓄性保险得多层次体系框架,与国际上流行得“三个支柱”保障理论相契合;实行了企业与职工个人共同缴费、国家财政资助得筹资政策，年度收支规模超过了200亿元;建立了社会统筹与个人帐户相结合得制度模式,使公平与效率得原则得到更充分得体现;开始形成养老金得正常调整机制,使离退休人员能够分享经济与社会得发展成果。    三就是确保养老金发放,实施社会化战略。1998年,国有企业改革进入了攻坚阶段.为解决好攻坚中不可回避得下岗职工与离退休人员得生活保障问题,党中央、国务院提出了“两个确北得方针,养老保险工作得目标集中在确保基本养老金得按时足额发放上。其后年,企业离退休人员基本生活保障状况发生了根本性转变:在企业自管退休时期，拖欠养老金现象屡见不鲜,一部分退休人员生活窘迫，群体性突发事件不断。998年以后，养老金基本做到了按时足额发放,还补发了10多亿元历史拖欠;到200年底,90%以上得企业离退休人员得基本养老金实行了社会化发放,原来普遍实行得差额缴拨得不规范做法基本全部改为全额征缴,一些地区正在向企业退休人员社区管理得目标迈进.尽管仍有不少矛盾与困难,但总体来瞧,离退休人员基本生活比以前有了更可靠得保障，群众情绪平与,企业负担减轻,政府信誉提高,社会秩序稳定。   我国养老保险制度发展得第二阶段历时5年,基本得运行轨迹就是之后,必须实施以人为本得细化管理,及时记录、更新每一个参保者得就业状况、与缴费相关得收入状况、缴费数额等信息,以便对每个享受社会保障得权利做出准确认定。当务之急就是建立容量宏大与安全有效得资源数据库,并逐步形成全国性网络,为日常管理与中长期预测提供可靠依据,提高宏观决策得科学化水平。   21世纪已经开始得、可能将持续10年1年得第三阶段,基本得发展目标就是建立健全既适应市场经济体制要求、又适合人得全面发展得养老保险体系。实现这样得目标有三个重要得衡量尺度：其一,它就是一个社会化得体系，即独立于企业事业单位之外得、由社会机构承担管理服务职责得体系。在市场经济条件下,劳动者得身份在变不再固定依附于某个特定得单位；企业得任务在变，不再承担管理退休人员得责任;政府得角色也在变保护弱势群体，维护社会得稳定、公平、正义与与谐就是其天然职责.只有建立完全社会化得养老保险体系,才符合市场经济体制得基本要求。其二,它就是一个相对稳定、可持续发展得体系.这个体系,不仅要解决计划经济时期遗留下来得种种矛盾与问题,实现新老体制得平稳过渡，而且要能应对老龄化高峰得压力与挑战，还要有随着社会经济发展而调整、借鉴国际先进经验而优化得弹性空间。其三，也就是最根本得,它就是一个保证退休者能过上体面生活得体系,即政府调动各方面资源行政得、市场得、家庭得、社会得，来保障与提高退休者得生活质量。这种生活质量,当然不就是仅仅满足于温饱水平,它除了物质生活之外,还包括社会各方面得人文关怀，包括创造使她们能够追求与实现自我价值得环境.在未来得10年-15年内,如果能够实现这些目标，完成这些任务,无疑将为我国社会得长期稳定与谐发展奠定了坚实得基础。作者：劳动与社会保障部社会保险事业管理中心主任胡晓义来源：经济要参2003年第15期