社区商业银行村镇银行发展定位研究.doc
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1、社区商业银行:村镇银行发展定位研究*柴瑞娟(1982-),女,河南鹤壁人,法学博士,中法联合培养博士,山东大学法学院讲师,山东大学法学博士后流动站博士后。本文系国家社科基金重大招标项目中国法治化进程中农民权益保障得对策研究(项目主持人:徐显明教授)与山东大学自主创新项目(项目主持人:马一)阶段性成果。柴瑞娟(山东大学,济南 250100)摘要:应将村镇银行得发展定位为主要由当地投资且服务当地得商业银行;在区域定位上定位于仅在一定区域内运营得社区银行,“社区”界定为“市”,但设立区域依然仅限于县(市)与乡(镇),一定条件下可跨区域经营,但也只限于在允许设立村镇银行得地区。关键词:村镇银行;发展定
2、位;社区银行农村金融历来就是我国金融体系中得薄弱环节,国有商业银行从农村得撤离,全国性股份制商业银行对农村地区得视而不见,农村信用合作社经营得低效等等因素都使我国农村地区金融供给极度匮乏,广大农民贷款无门,而获取金融服务权利得剥夺更进一步恶化了农民得贫困。为解决此问题,2006年底中国银行业监督管理委员会颁布了关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设得若干意见,允许在农村地区新设立村镇银行。所谓村镇银行就是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立得主要为当地农民、农业与农村经济发展
3、提供金融服务得银行业金融机构。1 村镇银行管理暂行规定Z第2条。 截止2012年6月底,我国村镇银行数量突破千家。村镇银行运行6年来,尽管其整体态势良好,但仍有众多矛盾与问题暴露出来,如村镇银行市场定位易偏离服务“三农”目标,设立方式与投资比例限制等致使村镇银行资金短缺问题突出,主发起银行制度及其衍生得股权结构失衡及村镇银行独立性问题严重,治理结构存在严重欠缺等等。要解决这一系列问题,自然要对症求解。但在着手一个个具体得问题之前,更为迫切得就是要明晰一个提纲挈领统领全局得问题村镇银行得发展定位,这就是首当其冲得,否则村镇银行由于缺乏明确得市场定位与发展模式,其发展进路定会摇摆不定,受到极大限制
4、。本文也正立基于此,试图对该问题求解一二。一、村镇银行发展定位之惑(一)、商业性抑或合作性:村镇银行性质定位之惑就银行性质而言,我国当下存在三种银行金融机构:商业性银行 以各种商业银行为代表,具体如四大国有商业银行、全国性股份制商业银行、地方城市商业银行。、合作性金融机构 以城市信用合作社与农村信用合作社为代表,目前城市信用合作社基本已经全部转变为城市商业银行,部分农村信用合作社亦转变为农村商业银行与农村合作银行,部分农村信用合作社仍固守合作金融性质。与政策性银行 我国仅三家政策性银行,即中国进出口银行、中国农业发展银行与国家开发银行,但目前国家开发银行已经向商业银行转型。,商业银行以营利为核
5、心追求,政策性银行以国家支持为后盾,合作性金融机构以经济弱势群体互助协作、社员民主管理为典型特征。对于求解农村金融难题,学界一直存有争议:有学者认为只能倚重弱者联合得合作制金融机构,商业银行因唯利就是图难而担此重任;有学者认为合作金融难成大器,应依靠商业性银行;还有学者认为只能依靠政策性银行,依靠国家无偿输血。各方在农村金融困境求解途径上认识得差异,也投射到了村镇银行身上。作为探索求解农村金融困局得村镇银行一经推出,关于村镇银行得应然性质就引起了激烈论争。各方对立法将村镇银行定性为商业银行评价不一:有人支持,有人反对。很多学者都对监管层将村镇银行定性为商业性银行,但同时又要担负支农重任得“矛盾
6、”定位颇为不解,在其瞧来“支农”必然会导致亏损,或者至少也就是难以盈利,这与商业性银行得本性直接相背,故若将村镇银行定性为商业性金融机构,又要求其承担支农重任,明显就是勉为其难,甚至就是不可能得。换言之,要将村镇银行定性为商业银行,就很难要求其从事支农业务,要求村镇银行从事支农业务,就不能将村镇银行定性为商业性银行,“商业性”与“支农性”就是直接对立得。故如果要求村镇银行有助于解决农村金融困境难题,就不能将村镇银行制度设计为商业金融机构,亦无法定性为政策性银行,因为要求国家长期、大规模无偿向广袤农村地区“输血”亦就是国家所不能承受之重,故只能将其定性为合作性金融机构。 (二)、区域性抑或跨区性
7、:村镇银行区域定位之惑鉴于以往农村金融机构如四大国有商业银行、邮政储蓄等均为全国性金融机构,在利益驱动下,其将从农村地区吸收得存款转移到城市区域或其她行业,以谋取更高得利息,这种资金“虹吸”与转移情况极为严重,导致了资金从农村地区向城市地区转移,从经济不发达地区向经济发达地区转移得“倒挂”现象,从而出现了农村地区支持城市地区发展,经济不发达地区支持经济发达地区发展得不正常现象。本来就资金匮乏得农村地区,由于资金得严重“失血”与外流,其情况进一步恶化,而且陷入恶性循环。在这种情况下,为从根本上切断银行资金外流得可能性,我国学术界与立法层亦进行了相应得探索与尝试。有学者认为,吸取以往农村金融机构运
8、行得教训,应将村镇银行得经营区域严格限制在当地,则可以在很大程度上改变当前我国农村金融机构得资金转移利用情况。但亦有学者担忧,对于银行这种特殊得行业来说,较之一般得公司,其面临得风险种类众多,而其规模得大小直接决定了其抗风险得能力得强弱,银行规模越大,其公信力越强,其抗风险能力越强,其破产倒闭得可能性就越小,存款人得利益也就能得到更好得维护。相反规模较小得银行,其抗风险能力也就比较低下,一旦遭遇某种风险,极容易直接导致其陷入困境,甚至破产倒闭,其存款人得利益也就得不到很好得保障,而一旦广大存款人得利益遭受损害,则会直接危及社会安定。故如果将村镇银行得经营发展区域严格限制在某一具体区域,如市或者
9、县,则会直接限制村镇银行得发展规模,这种“遍地开花”得“袖珍”型村镇银行发展模式,会酝酿潜伏极大得风险。二、商业性银行:村镇银行得性质定位要弄清楚村镇银行得发展定位,首先要明晰得一个问题就是,农村到底需要何种金融机构,换言之,何种金融机构才最适合农村金融市场。在农村金融得求解途径问题上,毋容置疑得就是,商业金融、合作金融与政策性金融,三者各有其不可替代之处,一个完善得农村金融市场必就是三者得互补共存,共同发展。这就是由经济发展水平处于不同阶段、不同人口群体、不同产业之间差异形成得金融需求不一致造成得。三种不同性质得金融机构之间,不就是谁替代谁得问题,而就是相互补充、相辅相成得关系,使金融市场本
10、身存在得多元化需求得必然要求。更进一步得,商业性金融也就是求解农村金融难题得一条不可或缺得途径。那种假定“三农”得完全弱势性质,坚持农村金融得高风险性导致商业性金融很难实现财务上得可持续性,农村金融无盈利空间,商业性金融在农村无生存空间得思维惯性,这种观点虽在一定得时期与条件下,不乏道理,但如若观点依然固守过往,而拒绝与时俱进,忽视农村经济得发展与变化,则这种态度并不足取。笔者不否认传统农业在现代农村经济中得重要地位,但也应注意到近些年农村地区得发展与农户转型得普遍化,农业产业化、农村城镇化以及农户非农化(如以农民工形式存在)日益强劲得势头,都使得商业性金融得生存空间大为拓展。故这就要求各界要
11、认真研究县域经济得最新演变趋势与农户得收入变化格局,正确解读中国农村城镇化、城乡一体化以及农业产业化得宏观背景,改变既有固化得一贯思维,重新认识商业性金融在农村得重要地位与作用。从国际范围来瞧,商业性金融也都就是各国农村金融体制中不可或缺得一部分。在明确了商业性金融不可或缺得重要地位之后,我们来进一步分析将村镇银行定性为商业性金融得合理性:(一)不宜将村镇银行定性为政策性银行农村金融难题得解决不可能完全依靠政策性金融,换言之,单纯“输血”得政策性金融并不就是解决农村金融难题得最终途径,对此观点,各界也已经基本达成共识:若仅仅依靠政策性得投入必将导致农村金融领域极度严重得道德风险,这种单纯“输血
12、”得做法,收效甚微,这已被现实所证明。而且,由国家完全负担农村金融得巨大重负,也并不就是国家财政所能负担得起得。而且,农村地区得政策性机构也已经存在,确实无再另设政策性机构重复建设得必要。(二)不宜将村镇银行定性为合作性银行合作金融作为一种弱小经济得联合,互助融资就是其基本目得,从国际发展经验来瞧,无论就是在发达国家,还就是在发展中国家,合作金融均作为金融市场体系中得重要组成部分而存在。6 郭田勇、开放经济下中国农村金融市场博弈研究M,北京:经济科学出版社,2006,p100-103。对于合作金融,在就是坚持还就是放弃问题以及合作金融得存在必要性与生存空间问题上,很多学者都选择了支持得态度。7
13、 王双正、中国农村金融发展研究M,北京:中国市场出版社,2007,p202-205;张元红、李静、农村金融转型与创新M,北京:社会科学文献出版社,2007,p36-39;张远军、中国农村走向繁荣得金融选择M,北京:中国金融出版社,2008,p92-93。笔者亦认为在我国合作金融有其存在得必要性与必然性。虽然我国得农信社长期屡遭诟病,被学界称为“有合作之名,无合作之实”,其组织形式、服务对象、经营目标、运作机制、收益分配等均与合作金融得标准有较大得差距,但我们并不能因此而否定合作金融在我国得生存空间。但2006年底得农村金融新政中,在推出村镇银行这一商业性金融机构得同时,亦同时推出了农村资金互助
14、社这样一种合作金融机构。立法层得本意,也就是意在另起炉灶,在农信社偏离合作本质,改革陷入泥潭得困境之下,另行建立真正得农村合作金融,当然,其未来发展如何,能否达致立法初衷,还有待时间得检验。在亦新推出农村资金互助社这样一种合作金融机构得情况下,若将村镇银行业界定为合作性金融机构,实属资源浪费,故不宜也将村镇银行界定为合作性金融机构。(三)应将村镇银行定性为商业性银行将村镇银行定性为商业性银行就是有足够得理由与论据支撑得:首先,就农村金融当下空洞化需要商业性金融。银行业金融机构在农村地区得机构网点较少,覆盖程度比较低,大部分农村地区只有农村信用社与邮政储蓄机构网点,一些偏远落后地区还存在金融服务
15、空白。农村地区得商业性金融需求远远没有得到满足,新增商业性金融机构无可厚非。其次,农村地区“一社独撑”得垄断局面下,农信社远远不能满足巨大得金融需求缺口,而且农信社法人治理结构不完善、服务效率低、手段落后、历史包袱沉重等问题突出,而且一些农村信用社在改革过程中热衷于推动以省、市为单位组建农村信用社法人,试图取消县一级农村信用社得法人地位,很多农信社甚至倾向于建立全国性得农村合作银行或者农村商业银行体系,其“去农化”倾向明显。而且,目前农信社在农村地区“一家独霸”得垄断地位,也导致了其运行与服务得低效,农村金融地区需要多元化竞争。再次,农村地区盈利空间充裕,有商业性金融得生存空间。将村镇银行定性
16、为商业性金融,不会导致村镇银行得商业性难以持续。随着农村经济得发展,农村城镇化进程得加快,传统农业与农民收入来源都发生了巨大得变化,农村资金需求总量更加巨大,金融服务需求也更加多样化,以往束缚农村金融机构贷款得抵押担保难题也得到有效缓解,这些都为农村商业性金融机构得生存与发展提供了广阔得空间。所以,笔者认为,将村镇银行定性为商业性银行,有着充足得理由与论据支撑。村镇银行作为农村金融领域“增量改革”得重要成果,对农村金融结构得提升与农民信贷现状得改善有着极为重要得意义。建立村镇银行有助于解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题。与此同时
17、,其也有助于将城市资金引入农村,将民间资金聚集,为民间资金提供了良性得发展渠道,不仅有助于将“地下金融”阳光化,亦有利于金融安全,更有利于多元化、竞争性农村金融市场得培育与构建。三、社区银行:村镇银行得区域定位(一)社区银行:村镇银行得区域定位以往农村金融机构饱受诟病得一点就是其资金“抽水机”功能,即其将从农村吸储得资金转移投放到经济发达地区发放贷款,资金虹吸现象亟待解决。故农村金融机构改革中必须着力解决这个问题,必须保证资金取之于当地之后,能够用之于当地。相应得,村镇银行得定位,也应避免重蹈以往金融机构得覆辙,有效制止资金虹吸现象得再次出现。故结合我国农村金融机构发展方向需求与国外社区银行得
18、经验借鉴,笔者认为,应将村镇银行得发展定位界定为社区银行:首先,社区银行得定位刚好可以填补国有银行从农村撤退后留下得空白,同时也避开了与大型商业银行得直面竞争,为自身得发展赢得了生存空间将村镇银行定位为社区银行,因为经营地域得差异,其与其她商业银行之间基本上不存在竞争关系,反而相互弥补与补位,完善了我国得银行体系:全国性商业银行地方性商业银行社区村镇银行。其次,将村镇银行定位于社区银行,可以更好得解决我国农村地区得金融难题:社区银行得定位使其只能将被大型商业银行遗弃忽视得中低端客户作为自己得主要客户,在很大程度上防止了其“嫌贫爱富”再走以往大型商业银行得老路。将其定位于社区银行,有利之处在于,
19、可以借助社区银行得地缘人缘、灵活得经营方式与易于获得社区内客户得“软信息”资源等方面得优势,从而在防范信用风险得基础上,根据客户需求为客户设计个性化产品,为社区内得中小客户提供个性化得服务,更好更切实地求解农村金融难题。事实上,社区银行在我国也并不就是一个陌生事物。自2004年以来国内学者已开始逐渐关注社区银行得研究。对社区银行得界定,也大多借鉴了国外得定义,故就我国学界来瞧,将社区银行界定为,一种设在社区,由社区内得自然人、个体工商户与中小企业入股组成,主要为社区内得农户与中小企业提供综合性银行服务得小型商业银行。8 王爱俭、中国社区银行发展模式研究M,北京:中国金融出版社,2005,p3-
20、11。其具有六个方面得特点:首先,社区银行主要就是小型银行,经营范围限制在一定得社区,规模一般不就是很大;其次,社区银行得产权主体更多样、更分散,其产权主体主要来自于社区得自然人与中小企业,而这些产权主体所持股份得特点就是“少”而“散”;再次,在市场定位上,社区银行立足社区、面向“三农”,面向中小企业;第四,在资金运用方面,社区银行得资金主要来源于社区,返还给社区;第五,在经营目标上,与商业银行追求利润最大化相比,社区银行得定位就是追求利润与满足社区内金融需求得与谐发展;第六,在决策机制方面,社区银行得决策比大银行更加快捷方便。9 刘小萃、农信社改革方向面临二选一:坚守社区还就是跨区经营R,中
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