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浅谈我国城市管理综合行政执法存在的问题及对策

城市管理综合行政执法一直以来都是政府公共职能的热门话题之一，随着城市化建设的不断推进，城市管理执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度，更体现了当地政府对于城市管理和城市建设的理念和态度，城市管理综合行政执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，却也是城市管理中的焦点和难点。近十多年来，城管暴力执法的负面报道不断地成为新闻媒体追逐的对象，使得政府的形象在很大程度上受到了影响，城市管理综合行政执法把现代化过程中的城市变成了新的战场。
2006年 1月 7日下午，天门综市环卫局在湾坝村垃圾填理处倾倒垃圾，城管人员与村民生冲突。17时20分左右，受害人魏文华与同事驾车经过事发地，见发生冲突，便下车用手机进行摄像。城管工作人员制止其摄像，并强行收缴手机，对其进行殴打，魏在送往医院途中死亡。 曾祥华：《城管综合执法、公物警察权与服务型政府》，中国法学会行政法学研究会2008年年会论文集浙江工商大学出版社2009年版，第684页

2006年 8月 11日，北京市海淀区城市管理监察大队在中关村附近清理流动商贩无照经营的专项行动中，在对卖烤肠的无照商贩崔英杰的三轮车进行暂扣后，崔英杰当即逃脱，后从胡同中窜出掏出切烤肠用的刀子，一刀刺进了海淀城管大队副队长李志强的颈部，李志强在送往医院后，经抢救无效死亡。 曾祥华：《城管综合执法、公物警察权与服务型政府》，中国法学会行政法学研究会2008年年会论文集浙江工商大学出版社2009年版，第684页

以上是北京两个关于城管的典型案例，其实城管的问题远非如此而已，城管执法引起了广泛矛盾冲突暴露了种种缺陷，据不完全统计，仅2006年，北京市城管队员遭遇暴力抗法76起，89人受伤。 李胜：《城管困境折射城市化艰难转型》，载《深圳商报》，2007年8月21日
2006年1至5月份，仅广州市城管执法遭遇各类暴力抗法事件达320宗，222人受伤。 崔北军：《城管执法中存在的问题及对策》，载《蚌埠党校学报》，2007年第3期
现如今，无论大中小城市中，有关城管执法中出现的问题成为新闻报道不足为奇，城管队员不文明执法、暴力执法、被执法者暴力抗法、城管打城管、等等案例屡见不鲜。 由这些案例可见，城市管理综合行政执法工作中仍旧存在一系列突出矛盾问题，如城市管理执法地位不够明确、管理网络不够健全，管理基础相对薄弱；城市管理的执法保障体系尚不健全，规范管理和长效管理相对薄弱；政出多门，多头管理，职能交叉等局面还没有根本改观；多个部门、区域间统筹协调不够，职责不清，职能不到位，督促检查不力和措施不落实的情况时有发生等。如何争取人民群众对行政执法工作的理解和支持，实现执法的最佳社会效果，促进社会的和谐、稳定与发展，实行和谐执法，是我们目前急需解决的问题。

一、城市管理综合行政执法的现状
城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。1996年 10月 1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度 ，提出综合执法的政策。从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。但在实践中这些城市试点的进度并不一致，有的城市试点工作开展的比较早的，积累了一些经验，基本上达到了预期的目的；有的城市试点虽然被批准，但在实践中遇到较大阻力。 应松年、袁曙光主编：《走向法治政府—依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版，第407页
为了解决试点工作所出现的问题，1999年11月8日国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定 》（国发〔1999〕23号）再次强调：“要按照行政处罚法的规定，实行罚款‘罚缴分离’制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。”
2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。在这一阶段，国务院法制办又先后批准了64个城市的试点请示。试点城市在实践中开始使用“城市管理综合执法局 ”这一称谓，并逐步统一了机构名称。标志着综合执法进入试点推广阶段。
2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点，其它省区市各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排。至此，综合执法试点工作在全国逐步展开。
这一系列关于行政管理综合行政执法文件的下发和综合管理行政执法工作的进一步开展，明确了开展相对集中行政处罚权的相关要求。 李骏：《加强城市管理综合执法的思考与探索》，中国城市发展网，荆州市沙市区共青团
与传统的行业主管部门执法相比较，相对集中处罚权的推行有了明显进步。执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变；执法方式从突击整治向长效管理转变；执法队伍向专业化转变，执法形象改善。但我们也应清醒地意识到，城市管理综合执法目前仍然面临着许多困境和问题，应该认真进行研究和解决，以推动城市管理综合工作健康发展。
所谓城市管理综合行政执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。一般认为其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 这是我国第一次以法律形式确立相对集中行政处罚权制度，为改革城市管理行政执法体制提供了法律依据。
相对集中行政处罚权可以定义为将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权，换句话说就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平，实现行政执法权综合行使的一种新型行政执法体制。这个新的权力机关也就是我们俗称的城管。
城管的全称是城市管理监察部门，是被授权城市管理的综合行政执法的组织。其执法权利范围主要包括：（一）市容环境卫生管理方面的法律，法规，规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；（二）城市规划管理方面法律，法规，规章规定的全部或部分行政处罚权（三）城市绿化管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权（四）市政管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权（五）环境保护管理方面法律，法规，规章规定的部分行政处罚权（六）工商行政管理方面法律，法规，规章规定的对无照商贩的行政处罚权（七）公安交通管理方面法律，法规，规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权（八）省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。 张生贵：《拨开迷雾看城管执法》，北京市天依律师事务所
城管制度是近年来中国城市化进程的产物，为了解决城市执法主体分散、行政职能交叉、多头执法、执法责任不清等问题，国务院发布《关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》，决定在全国部分地区有针对性地开展将若干有关行政机关的行政处罚权剥离出来，集中交由一个行政机关统一行使的“相对集中行政处罚权 ”制度改革试点工作，城管制度在我国遂应运而生。 陈书成：《行政法视野下的城管执法问题及对策》，<<湖北经济学院学报>>2008年 第5卷 第05期

城管本质上行使的是行政执法权，而综合执法是对其行政执法方式的一种嬗变，它是行政职权的重新组合，是一种在现有体制下，更好地完成行政管理职能的有效方式。在执法过程中，相对集中行政处罚权的运用克服了原来各部门分头执法造成的推诿、效率不高、扰民和多头重复处罚等问题，但是，由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，主要反映在城管执法依据不足、城管执法手段单一、城管执法程序不严、城管执法暴力倾向严重、城管执法责任脱节、城管执法经费匮乏、城管执法队伍不强、执法理念滞后、执法环境不佳等等问题。以上种种矛盾产生的直接后果就是城管执法者与行政管理相对人暴力冲突不断、城管执法者随意扣押相对人财物、“砸摊子”、“抢车子”等粗暴、暴力执法的现象层出不穷，这些都造成了城管执法机关与行政相对人的关系紧张，大大损害了公民的利益和政府的形象，同时也制约了推进依法行政、建设法治政府的进程。 贺恺：《城市管理综合执法存在的缺陷与完善》，《法制与经济》 2008年12月（总第 188期），湘潭大学法学院

二、城市管理综合执法目前存在的问题
从目前全国开展的相对集中处罚权制度的这项工作情况来看，这项工作推进比较缓慢，各个地区的发展也不平衡，从立法角度看，相对集中行政处罚权的领域存在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等一系列问题，严重影响执法效率和政府形象，行政主体和行政客体矛盾仍然比较尖锐，概括起来主要包括以下几个方面：
（一） 立法滞后，执法依据尚不明确
城市管理综合行政执法在我国在城市管理方面的立法相对滞后，至今没有一部系统的综合性城市管理方面的法律，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中一些对于行政处罚权的规定，城管执法仍旧缺乏系统科学的法律规范，存在着合法性和合理性矛盾的问题。在国家出台相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给了相应的行政职能部门或直属机构，依照法治原则，这些相应的行政职能部门，可以依法履行其职责。而当出台了相对集中处罚权以后，这些法律赋予的职权不能得到有效行使，相反，由行政综合执法主体城市管理监察部门来行使这部分权力，导致了有法可依的行政主体不去依法行使职能，而行政综合执法主体城市管理监察部门可以行政，却没有明确法律可以参照的局面。例如《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物，构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”依照《城市规划法》的规定，行使处罚权应该由县级以上地方人民政府城市规划部门管理，但实施相对集中行政处罚权以后，城市规划部门却不行使处罚权了，没有法律依据的城管综合执法部门却有了这样的权力，而在城管综合执法部门履行职能后，却没有确切的法律法规为其执法行为作坚强的后盾。
另外，大多数推行城市管理综合执法的城市都是通过政府规章进行授权的，以规章作为执法依据容易造成行政诉讼中的不利局面；再者，由于我国尚未出台明确的《行政强制法》，城市管理综合执法机关作出暂扣、强制拆除等行政强制行为其实是没有明确法律依据的，一旦出现行政诉讼，法院也没有可以参照的评判标准，只能参照《行政处罚法》中的相关规定或凭借自由裁量权进行审理。综合执法机关不能对其具体行政行为合法性作出充分有效的解释，在司法程序中，这样的局面会导致执法部门难以得到有力的支持。
（二） 体制混乱，执法工作推进缓慢
说城市管理监察部门的体制的混乱，我认为，总体可以分为四个方面，包括机构设置不够规范；协调机制尚不顺畅；管理体制不够健全；职责权力过于广泛。
1、 机构设置不够规范
城市管理监察部门到底分属于什么国家机关在今天仍不明确，有的地方将它列为政府组成部门，有的则作为政府一个部门的下设机构，而绝大多数的城市政府将城市管理综合执法主体界定为事业组织。
再者，城管执法队伍的编制也是五花八门，城市管理综合行政执法主体执法的合法性没有保证，不仅使执法的公信力大受影响，行政执法效能和执法水平也受到制约。这样的混乱体制容易使公众对执法主体的合法性产生质疑。
2、 协调机制尚不顺畅
将原来几个部门分别行使的政府管理职权集中交由一个行政机关行使，是为了解决多头执法、职责交叉的问题。但在综合执法体制形成的过程中，由于部门利益的博弈、人员的沟通和协调、责任归咎等原因，在部门职责划分上，往往从狭隘的部门利益出发，把工作中管理难度大、无人肯管的“硬骨头”借机踢给城管综合执法部门，而把对自己有利的职权握在手中。造成原有的执法机关并没有减少，反而由于行政处罚权的界定不清，在执法实践中引发职责交叉的新问题。这样的结果往往导致了问题的拖延和责任的推卸，既不利于执法的快速和效率，也不符合依法行政的要求。举个简单的实例——噪音问题，具体职责划分是：街道、公共场所或家庭产生的噪声由公安部门行使执法权；娱乐场所发生的噪声由城管执法部门执法；商业经营活动中使用空调器、冷却塔等设备产生的环境噪声污染，在道路两侧的由城管执法部门负责，其余的由环保部门负责；夜间22点后未经批准建筑施工作业发出噪声的由城管部门执法，而无证夜间施工发出噪声的又是建设部门在负责。这些职权分工和职责划分比较复杂，不仅普通群众不了解，连执法部门有时也说不清、道不明，工作中产生推诿的情况也就在所难免。
3、 管理体制仍不健全
现行的法律、法规、规章的专业性都很强，很多地方的城管没有上级主管部门，使得相对集中行政处罚权的执法部门业务交流、信息提供等方面存在诸多歧义。由于没有归口的主管部门，又没有统一的城市管理法律法规，导致各地城管综合执法队伍的管理体制、人员身份、机构性质、着装标识等没有统一的标准，直接影响了队伍形象，执法人员身份、执法人员人身保障等问题难以从根本上得到解决，因而挫伤了城管执法的积极性，使许多高素质人员不愿意加入城管执法队伍。而因解决不了身份问题而转岗的情况也比较普遍，严重影响了城管的队伍稳定和综合素质。
4、 职责权力过于广泛
城管所涉职责包括市容环境卫生，环境规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权， 刘卓芳：《政治文明与构建和谐社会》，《社会科学家》，2009年 8月（第 8期，总第 148期）
几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。由于我国城管执法缺少程序性的制约，以公权谋私权，滥用自由裁量权现象随处可见，同样的事件罚款的数目、方式都有可能不同。另外，由于特权思想的存在，执法人员往往认为自己是城市的管理者，权力在握，高高在上，为所欲为，暴力执法屡见不鲜，蛮横态度遭到市民普遍反感。因此，过分宽泛的权利既不利于社会秩序的稳定也会助长腐败现象的滋生，其危害性相当之大。
（三） 观念有误，城市管理理念滞后
长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。城管管理队伍规范秩序，以人为本、文明执法理念在城管执法中还没有真正形成。事实上，自相对集中处罚权的出台到城市管理监察部门的设立，城管执法一直奉行“大棒”政策，轻则设限，重则封杀，可是非但没有消除对执法客体所带来的负面影响，反而让管理部门备受指责。因此导致了行政执法中的执法违法事件时有发生，执法环境陷入艰难。
（四） 历史遗留，执法环境仍旧艰难
城管执法的现状不容乐观，难以得到管理相对人和社会群众的广泛理解和支持。城管执法工作大多涉及社会的弱势群体，其中折射着社会诸多深层次矛盾与问题。城市管理者与被管理者之间的矛盾，更成为了各种矛盾集中的焦点。这些矛盾和问题决不是单靠城管部门能够解决的，面对弱势群体谋生手段的需求，面对相当一部分社会群众的不理解，执法难度之大可想而知，由此引发的种种问题给城管执法造成巨大阻力。违法建筑、违章占道屡禁不止，小摊小贩和城管玩“猫抓老鼠”、“游击战”的游戏，城市管理取证难、处罚难、执行难；“暴力抗法”事件频频上演，极大地影响了队伍的士气和风貌。城市不仅仅是高层次精英人群的城市，它应该是个包容各类不同档次人群的综合体。确实，这些流动商贩的出现给市容环境卫生的管理带来了很大麻烦，但是是否就因此对它一律取缔呢？社会舆论普遍同情弱者，媒体导向热衷于城管执法中出现的矛盾和纠纷的负面报道，市民对城管执法的偏见、抵触情绪给城管执法带来了极大的困扰。而这个矛盾的深层次考虑就是城市管理职权行使的价值正当性问题。
（五） 暴力执法，队伍素质有待提高
由于城管执法队伍起步较晚，城管执法队伍的执法能力、执法手段、执法经验同其他执法部门相比还不够成熟，一定程度上影响了正规执法的规范性。城市管理执法人员素质参差不齐，部分执法人员的法律知识和业务知识相对缺乏，文化水平不高，执法办案能力有限。由于缺乏法律知识，法制观念不强，在执法过程中，难以熟练应用相关程序，难以严格控制自身情绪，遵守法律要求的执法规范，甚至执法方式粗暴，那么，暴力执法现象自然就有其存在的合理性。另外这些人的中还存在着“执法者就是管理者”的特权思想，权钱交易的现象在执法队伍中也普遍存在，“在管理中体现服务，在服务中实施管理”的观念还没有在这些执法者心目中普遍形成。

  三、改善城市管理综合行政执法的对策
要想从根本上解决城管的一系列问题，应在充分的理论研究基础上，从立法和执法两个层面入手。要有对城市管理职责清醒的认识，要有“以民为本，服务社会”的本质执法理念，在完善城市管理体系的进程中，必须解放思想，改革创新，理性分析，大胆尝试，切实增强服务型城市建设，保障落实城市管理的责任，以务实、创新的精神，扎实推进城管执法工作的科学发展，为社会的和谐进步奠定良好的基础。
实践证明，城市管理领域的综合执法是必要的。那么未来应该如何完善这项制度呢？可考虑从以下几个方面入手：
（一） 加快立法步伐，保证有法可依
健全法律体系，这是改善城管执法环境的基础，因此当务之急就是尽快制定出一部专门的有关城市管理综合行政执法的法律，缓解执法者和执法相对人之间合理性与合法性的矛盾，使其在执法过程中有足够的权威性和独立性，解决其合法性不足的问题，明确城管执法范围、执法职能、执法手段。包括相对集中行政处罚权的概念、性质、目的和基本原则要清楚定义；相对集中行政处罚权集中的范围必须界定清晰；相对集中行政处罚权制度的程序规则要在法律法规中进行明确；城市管理监察机构和其他部门的合作协调机制要有立法保证；行政处罚权的法律监督与责任追究制度要落实。
同时加快建立保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的衡量标准，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权、损害执法相对人的权利的“城管弊病”，不断提高城管队伍依法行政和严格执法的质量和水平。建立相对分离、独立的新的法律体系，使之适应相对集中行政处罚权确立的分权制度，使城管执法部门能够得到执法相对人更大的认同。城市管理工作有了法律的支持，才能可持续发展。
（二） 推进体制改革，适应发展需要
在推进体制改革之前，我们必须要明确归口管理的问题。有专家建议国务院明确城市管理综合执法的主管部门，并设立专门机构负责全国城市管理监察部门的管理工作，实现全国范围内城市管理综合执法领域的法制统一和规范管理。
我们应当建立完善指挥协调机制，对城市管理实行统一的指挥，落实监督工作。由于行政执法工作面广量大，加之行政执法人员在执法过程中拥有一定的自由裁量权，因此，要进一步深化和谐执法工作，使其沿着正确的轨道运行，还必须进一步严格规范执法行为，健全各项执法制度，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制的要求，实现和谐的城市管理综合执法。对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，禁止执法人员的随意执法行为；尽可能集中城市管理领域的行政处罚权，归并相关部门的行政处罚职能，理顺执法管理体制，改变多头执法、重复执法和执法队伍膨胀等问题；改变城市管理领域的机构分散、政企不分的现状。同时，还要进一步完善执法质量考评制度，实行执法网格化、执法过错责任追究制等。
（三） 端正执法思想，转变执法观念
党的十七大报告指出：“要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”政府不再是凌驾于公民社会之上的官僚，而是作为人民的公仆，矜矜业业的服务于民，如果这种思想能在城管行政执法过程中加以体现，也就意味着城管之类的行政主体在执法过程中，不再是位居于庙堂之上、依靠权力控制相对人的“管理者”，而是与相对人平等沟通、相互尊重、提供帮助的“服务者”，真正做到替群众办事、为群众说话、受群众监督，维护相对人的合法利益，促进社会的和谐和进步。在未来城管制度的完善过程中 ,一定要树立民本的理念 ,以公民的生存权为首要价值来构建城管综合执法，充分发挥城管执法“二级政府，三级管理，四级网络”的作用，加强各职能部门的联系、沟通和协调，真正形成管理合力，以达到最佳的管理效果和执法效率。
（四） 加强人员管理，增加服务意识
城市管理的根本目的是为人民服务，这是不容置疑的。城管执法人员不仅要具备坚定的政治信仰，还要熟练掌握城管执法业务知识，经常接受培训，切实提高自身的思想觉悟和工作能力，尤其要注重提高专业法律知识和执法业务知识。城管执法人员应当明确“服务”意识，认识到执法者同时也是服务者，在热情、周到、及时、高效地履行职能的同时，积极探索提高执法效率的途径，提高执法质量。
基于公共卫生、交通、生活等问题，政府可以对小贩进行管理，但是，这并不意味着政府可以剥夺小贩们的生存权利，这就存在了一个城市管理综合执法的不合法性，城市管理监察部门为了实现取缔“无照商贩”的城市政策，而不得不采用暴力执法的手段。这就使得它的执法目的偏离了宪法基本权利保护的原理，政府无权剥夺公民的基本生存权和经济自由权。保证公民的生存权是人权的核心价值，也是任何政府一切活动的基本目的。政府没有权力取缔公民的个体经营方式，政府对个体商贩的管理是服务性的，而不是限制、取缔。 蔡定剑：《城管与小贩战争如何终结》，财经网，2010年11月22日
如何采取一些更具有人性化和人情味的管理方法来更好地为广大市民服务，这正是城管执法工作者应该探讨和追求的目标，城市管理要注重交流与沟通，实现管理者与市民间关系的和谐，不断提高政府的服务意识和服务能力。
在当今信息爆炸的时代，信息更新的步伐不断加快，在这种情况下建立学习型城市管理行政执法队伍是时代发展的必然要求。凡是时代发展的新知识，都是行政执法人员学习的内容，这就要求我们在学习中要投入更大的精力，与时俱进，不断开创学习研究的新领域，着力提高行政执法人员的综合素质。
（五） 政务信息公开，建全监督机制
加强宣传教育是和谐行政执法永恒的主题，亦是搞好行政执法工作的关键。建立政府信息网络平台的措施已经着手开始对公众开放，此举有利于对城市管理信息加强沟通，及时掌握各相关行政主管部门的基本信息资料和最新动态、行政处罚情况、各相关行政主管部门法律法规修改情况等，以此提高行政效率，加强各职能部门的相互配合，保证执法质量。同时也有利于信息公开、执法透明，接受人民群众的监督，减少纠纷冲突。
城市管理工作具有社会性强、受众面广、参与度高的特征，要深入推进城市管理法规知识进社区、进社会、进意识，积极引导社会上各类群体自觉履行以包门面卫生、包市容秩序、包立面整治、包绿化监护、包文明行为为主要内容的“门前五包”责任制，不断提高城市管理宣传教育的影响力和覆盖面。在城市管理的宣传工作中，要始终以行政法律、法规宣传为先导，积极开展法律、法规知识宣传活动，努力增强市民参与、配合行政执法的责任感。通过形式多样的宣传教育活动，树立构建和谐社会的理念，提高公民的守法意识，有力地推进行政执法工作的健康发展。
为了防止城管执法机关在现实中出现不按照《行政处罚法》规定的程序办事的现象，有必要采取相应的防范措施，比如采取公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果、公开办事人员等，使相对人了解相关的行政处罚程序，在有效监督城管执法的同时，也增加了法制的宣传力度，使《行政处罚法》真正地落到实处。另外，为了扩大对城管执法监督的广度，可聘请专门的执法监督员；增加媒体对城管的曝光力度；设立市民投诉制度等方法，以此来加强群众对执法人员的监督。如此，城管执法工作才能健康发展，城管才会在群众中，社会中塑造良好的执法形象。
（六） 鼓励创新思路，改善执法环境
新形势下行政执法工作面临许多新情况、新问题，对于这些新情况、新问题，不能简单地用老方法、老观念来看待，必须用创新的思维，用发展的眼光看待问题，坚持疏堵结合，加强法制和制度建设，用法律手段去引导、去规范。
我们在行政执法过程中，会遇到各类问题，比如群众消极抵制、不配合执法，更有甚者在执法中还会出现谩骂、围攻、殴打行政执法人员的情况，出现的这些问题，说到底是政治、经济、文化等各方面矛盾的综合反映，这就要求我们按照和谐社会的要求思考行政执法工作，把工作的视野拓展，开创新思路，新政策，创新地运用法律、经济、行政等多种手段，综合解决行政执法中存在的问题。构建和谐社会需要我们跳出行政执法传统的思维模式、工作格局，对新时期的行政执法工作有新的思考、新的认识。

随着我国依法治国法治理念的深入人心，社会主义市场经济的进一步发展和各地城市化进程的进一步扩大，城管执法人员素质的日益提高，人民群众对严格执法、文明执法的要求越来越高。总体来说，城市管理综合行政执法在我国还处于探索和试验阶段，缺乏系统、科学的法律规范，特别是职能权限尚未得到科学合理的界定和细化，仍然存在着合法性和合理性不足的缺陷，面对相对人的质疑，经常处于尴尬的境地； 印美玉：《城管的行政法地位现状及前景分析》，中南财经政法大学法学院
相对集中行政处罚权虽有一定成效，但相对集中行政处罚权的改革，亦存在着众多的理论与实践问题，有待关注和探讨。
只有在严格执法的同时做到文明执法、和谐执法，行政执法工作才能真正得到群众的支持，才能促进而不是阻碍和谐社会的建设，才能通过行政执法真正营造一种和谐共容的局面。城管执法是一项复杂的社会系统工程，城管执法工作的顺利开展，需要社会各方面的配合，只有得到了社会的认同，我们才能使城管执法走出现实困境。城市的可持续发展和良好形象，需要城市行政执法人员的有序管理和文明执法，要做到有序的科学管理就需要继续解放传统的管理思想，在管理的方法和方式上不断的创新，加强自身队伍的建设，而政府方面应当及时做好信息的公开，加快政府职能的转变，早日在真正意义上做到“服务型政府”，为城管的执法活动营造良好的城市环境和舆论导向。

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