当前欧盟应对难民危机的态势与挑战.pdf
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1、当前欧盟应对难民危机的态势与挑战 当前欧盟应对难民危机的态势与挑战房乐宪,江诗琪中国人民大学欧洲问题研究中心,北京 100872 当前欧洲面临着二战以来最严重的难民危机。欧盟虽最初被指责应对迟缓,但是自 2015 年下半年陆续出台了多项政策措施,态度由相对谨慎被迫转向积极主动。巴黎系列恐怖袭击后,欧盟又再次收紧难民政策,并加强外部边境管控。成员国之间利益分歧和各自为政,使得欧盟在推进协调统一的难民应对政策方面进展不力,成员国之间协调配合不足,难民危机仍在继续发酵。文章对过去一年来欧盟应对难民危机的政策演变及其面临的困境进行了系统回顾和分析,并对难民危机对于欧洲一体化发展的政治含义进行了思考。欧
2、盟;难民危机;移民政策;欧洲一体化D815.6A003109 一、当前难民危机对欧洲意味着什么?自 2011 年北非中东政局动荡以来,特别是随着利比亚卡扎菲政权被推翻、叙利亚爆发内战,难民和非法移民就成为欧洲面临的一个棘手挑战。当时欧洲内部更关注欧债危机及经济低迷问题,欧盟对难民和非法移民的处置和应对并未给予足够重视。但是,此种情况自 2015 年初以来发生了重要转折。随着叙利亚内部冲突升级,“伊斯兰国”等极端恐怖势力坐大,伊拉克、阿富汗、也门等国安全局势持续不稳,引发了美、俄及其他地区力量在中东地区的更复杂的博弈和地缘政治紧张。中东地区总体安全形势急剧恶化,该地区饱受战乱之苦被迫出走的众多难
3、民,加上本已源源不断的非法移民,最终形成了来势汹涌的难民潮。这确是欧洲未曾充分预料的巨大挑战。这是二战以来欧洲面临的规模最大的难民危机。根据BBC 援引国际移民组织(IOM)的数据,2015 年经海路抵达欧洲的移民已经达到 101.17 万人,陆路到达的则为34,900 人。而 2014 年全年,只有 28 万移民抵达欧洲。就国别来看,叙利亚是最大的移民来源国,阿富汗、伊拉克位列第二、三名。尽管欧盟委员会极力谋求协调统一的难民政策,但由于中东地区安全局势持续紧张,涌向欧洲的难民潮近期难以表现出根本扭转的态势。如此大规模的外来难民在如此短的时间内涌入欧洲,让本就遭受欧债危机困扰多年、经济增长持续
4、低迷的欧洲再次陷入新的危机。对欧洲而言,这不仅是当前面临的一个非常敏感的社会政治问题,同样也是严峻的安全问题。2015 年 11 月巴黎系列恐怖袭击案,以及 2016 年年初德国科隆千人规模性侵事件,震动了整个欧洲。欧洲内部反对接受外来难民和移民的政治势力趁机借题发挥,把难民危机和恐怖主义威胁及社会治安恶化直接挂钩。欧洲债务危机持续发酵,全球化竞争乏力,移民、难民问题愈演愈烈,社会治安每况愈下,这一系列因素更让欧洲政坛极右翼势力的上升成为普遍趋势。李斌:极右政党横扫法国政坛,左翼社会党正被边缘化,新华网,http:/ 年 12 月 9 日。同时,欧盟成员国分歧再次凸显。不少中东欧国家抵制难民分
5、摊计划。一些成员国甚至暂停履行申根协定,恢复边境管控。因应对难民危机而引发的欧洲内部不和,使得本就面临信任危机的欧洲一体化进程再度遭受严峻挑战。应对难民危机、管理外部边界已成为当前欧盟面临的优先议题。深入理解欧盟应对难民危机当前所处的困境,就需要回顾和梳理 2015 年以来欧盟就此出台和采取的相关政策措施及发展演变,在此基础上才能更好地认识欧盟应对难民危机的政策行动特点。房乐宪等:当前欧盟应对难民危机的态势与挑战二、2015 年以来欧盟应对难民危机的政策行动演变及内涵 就政策倾向而言,本文认为,2015 年以来欧盟应对难民危机的姿态截至目前大致可分为三个阶段:2015 年 8 月底以前为第一阶
6、段,欧盟初步出台宏观应对政策,但行动缓慢;2015 年 9 月至 2015 年 11 月中旬为第二阶段,欧盟政策行动力度明显加大;2015 年 11 月巴黎系列恐怖袭击以来至今为第三阶段,欧盟及成员国重新收紧难民接收政策,而且内部分歧加剧。1.第一阶段:宏观应对思路出台 随着媒体关于外部移民因冒险乘船横渡地中海倾覆而亡的报道逐渐增多,欧洲意识到需要行动起来应对难民问题。虽有行动倡议,但整体进展缓慢,实质成果不多。主要政策行动就是比较宏观的欧盟移民议程、第一批一揽子执行计划和欧盟打击移民走私行动纲要(20152020)出台。2015 年 5 月出台的欧盟移民议程是欧盟应对移民危机的重要政策文件,
7、基本内容包括当下行动与长远管理。就当下行动而言,主要考虑以下几个方面:(1)海上搜救;(2)打击偷渡;(3)难民再安置;(4)对外难民接收;(5)与第三方合作。就长远管理而言,主要强调支撑未来移民管理的四大支柱:(1)抑制非法移民:解决移民问题根源,打击国外人口走私团伙,提高遣返比例;(2)边境管理:拯救生命与加强外部边境安全;(3)建立强大的共同难民政策;(4)建立全新的合法移民政策。European Commission,“A European Agenda on Migration,”http:/ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/whatwedo/policies
8、/europeanagendamigration/backgroundinformation/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf,20150523.简言之,该议程大致构建了一个较为全面的政策框架,其宗旨是统筹当下紧急需求与未来长远管理,兼顾移民潮的上下游压力,协调内外合作,多种方法并重。第一批一揽子计划发布于欧盟移民议程出台后的两个星期,可看作是落实上述议程的第一步。该计划针对议程中的四大紧急行动简要给出相应措施。European Commission,“European Commission Makes
9、Progress on Agenda on Migration,”http:/europa.eu/rapid/pressrelease_IP155039_en.htm,20150527.同时,这也是为建立全新的合法移民政策做准备,该计划还表示欧盟蓝卡政策要向民众公开征询意见。此阶段相对具体的政策框架就是 2015 年 5 月 27 日欧盟委员会发布的欧盟打击移民走私行动纲要(20152020)。European Commission,“EU Action Plan Against Migrant Smuggling(20152020),”http:/ec.europa.eu/antitraff
10、icking/sites/antitrafficking/files/eu_action_plan_against_migrant_smuggling_en.pdf,20150527.鉴于此前发布的欧盟移民议程已把打击移民走私确定为优先议程,该行动纲要就是在整合以往确定的关键行动基础上,设定执行议程所必需的具体行动。行动纲要强调欧盟要对走私移民做出更强有力的反应,强化防范移民走私和对弱势移民的支持,提出与第三方进行更有力的合作。此阶段欧盟虽然已提出应对难民危机的宏观政策框架和行动纲要,但因为对这次难民危机的规模和发展态势估计不足,所以在实质性具体行动上进展不大。2.第二阶段:政策行动力度明显加
11、大 随着 2015 年 9 月初土耳其海滩溺亡小难民照片在全球网络的迅速传播及其震惊性效果,国际社会对难民危机的关注度显著提高。从道义上讲,欧盟面临巨大的国际压力;同时,这名遇难小难民的悲剧,折射出当下欧洲难民危机愈演愈烈,内部民众压力也迫使欧盟寻求更有力的行动。此后,欧盟以第二批一揽子执行计划出台为开端,进入了应对危机的第二阶段。欧盟行动的密度与政策力度都大大提升。此后的主要政策行动包括:优先行动计划,欧土联合行动计划,巴尔干移民西行路线国家 17 点行动计划,以及 11 月初的紧急基金拨款决定和瓦莱塔峰会对欧非移民问题合作的倡议,等等。第二批一揽子执行计划宣告难民再安置计划进入第二轮:从意
12、大利、希腊和匈牙利向其他 22 个成员国家(英国、爱尔兰和丹麦不参与)转移 12 万名需要国际庇护的难民。欧盟要为两轮的难民再安置计划向成员国提供总计 7.8 亿欧元的资金支持。其中,接收国平均每接收一位难民,将获6000 欧元;转出第三国可得到平均每个难民 500 欧元的交通补助。计划还补充说,如果成员国因不可抗因素而无法参加这次难民摊配,那就要相应捐出 GDP 的 0.002%作为财政贡献。European Commission,“Refugee Crisis:European Commission Takes Decisive Action,”http:/europa.eu/rapid/
13、pressrelease_IP155596_en.htm,20150909.随后出台的优先行动计划(2015 年 9 月下旬)旨在确定移民来源安全国家清单,提高移民遣返比例。鉴于当时遣返比例不足 40%,欧盟订立了遣返行动方案,发布遣返工作手册,鼓励非法移民自愿回国,力图提高全境内的遣返比例。就协调机制而言,提出在移民收容中心(Hoptspot)设置移民管理支持特别队伍,由欧盟边境局、欧洲刑警组织、欧盟难民支持署人员组成,以帮助当地政府。同时准备启动公民保护机制(EU Civil Protection Mechanism)与快速边境干预小组(Rapid Border Intervention
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