政府与高校的关系.doc

高教管理体制改革中政府与高校关系探讨摘要：高等教育管理体制改革，主要是理顺政府、社会和学校三者的关系，特别是政府与高等学校之间的关系。建立既适应社会政治、经济、科技、文化等发展的需要，又符合高等教育自身发展规律的新体制。 中国高教学会，改革开放30年中国高教发展经验专题研究高管教育管理体制改革篇调整和重构政府与高校之间的关系，是高教管理体制改革的重中之重，已然成为建立新型的适应社会主义市场经济的高教管理体制的前提和关键。为增强高校的办学活力，政府必须要树立宏观调控和服务的观念，把教育当成服务，自觉地形成教育服务市场。实现有直接管理到间接管理；有具体管理到整体管理；由刚性管理到弹性管理。同时，高校也应当明确其独立法人主体的权利和义务，如此才能为高教管理体制改革奠定基础和建立制度依据。本文通过对政府与高校关系现状的分析，并就存在的问题提出相应对策。关键词：高教管理体制；改革；政府；高校；关系在我国由计划经济向市场经济转型的时期，由于市场机制发育还不够成熟和完善，政府权力相对集中，政府对高校的管理基本上还是集权式的统一管理。因此，在高教管理体制改革进入实质性阶段，理顺两者之间的关系显得十分重要和关键。在深化高等教育管理体制改革的新时期，政府要以创新、服务精神引领高等教育，避免效率低下、教育资源浪费、教育分配不公等一系列问题。1、政府管理高等教育的职能在政府提供的公共服务职能上，教育可以说是一种典型代表。改革开放以来的社会现实要求政府必须进行实质性变革，但培养人才的高等教育发展却相对滞后，突显了政府在管理高等教育方面的重要性。因此只有先弄清楚政府在高教管理体制改革过程中的职能定位，才能根据当前政府和高校之间关系的现状来提出相应的对策。对于政府管理高等教育的职能，国内不同学者有不同的看法。如马振福等认为政府管理高等教育职能主要是指政府运用法律、法规、政策、监督评估等手段对高校依法进行管理，主要包括指导职能、服务职能和监督职能。蒋建湘认为在高等教育管理中，政府职能应为在宏观上加以指导，通过立法、经济、评估、监督、信息服务及必要的行政手段对高等教育进行组织和领导。喻岳青先生认为政府对高等教育宏观管理的职能就是调控和服务。周川先生认为政府对高等教育的管理职能不应在学校内部的运作过程和环节上，更不应在学校内部的日常事物上，而应在学校系统内外部的宏观关系上，在高等教育事业的方向和质量标准上。也有一些研究人员认为，从人世角度看，政府管理高等教育的职能在于宏观调控高等教育结构、补充和矫正市场机制不足，有效预防和克服市场带来的弊端，以达到高等教育市场效率与公平的统一。此外，一些国家政策性文件中对政府管理高等教育的职能也有一定程度上的框定，如在中华人民共和国高等教育法中明确规定政府管理高等教育的职能主要表现在对高等教育办学体制、高等教育改革、高等教育投入体制、高等教育的管理以及高等学校的学术自由等方面的管理。虽然这些具体职能在法律法规中并没有加以细化，但至少表明政府已从宏观上界定了高等教育管理的职能范围和管理权限，并给予法律上的保障，这对我国高等教育事业的发展无疑具有重大的推动作用。2、 政府与高校现状长期以来，在计划经济体制下，我国基本上实行集中统一的高等教育管理体制。政府对高校一直采取行政命令的方式来管理，包揽了学校的设立、办学和管理一系列权利，包括搞笑的经费管理、专业设置、招生计划等活动都直接或间接地纳入政府统一的行政管理范畴之中，高校成了政府的隶属机构。自上世纪80年代后，中央政府结合国家机构改革，对高等教育管理体制进行了一系列的改革，经过20余年的努力，为解决条块分割问题，优化资源配置，在中央政府各部门之间、中央与地方政府之间重新确立和划分管理责任与权限，并通过八字方针（共建、调整、合作、合并）和五种途径（共建共管、合并学校、合作办学、协作办学和转由地方办学）对已有的高等教育资源进行了有机整合，“中央和省两级管理、以省级政府管理为主”的高等教育行政体制基本形成。此外，近期还提出“加快建设现代学校制度，推进政校分开、管办分离。落实和扩大学校办学自主权。 我国国民经济和社会发展十二五规划纲要，第二十八章第四节”但由于部分部门和人员仍然未完全摆脱计划经济体制的束缚，行政管理模式积重难返，未实质性地改革政府与高校之间的关系。在旧机制赖以存在的体制结构未根本调整之前，适应社会主义市场经济的新的教育管理体制还未建立。具体表现为:2.1政府集多重角色于一体，高校办学自主权难实现 在我国高等教育管理体制中，政府集举办者、管理者和办学者三种角色于一体，身兼数职地对高等教育进行严格的行政性管理和直接干预，在高校的办学、资源投入，成果分配等方面一直占据着主导地位。政府在高等教育管理中，直接干预高校的具体工作运转，过多干涉高校办学过程中的每一个具体环节，使得高等教育资源高度集中并直接由政府进行支配，这种完全由政府垄断的模式必然造成高等教育服务质量差、缺乏竞争力和主动性、效益低下，甚至高等教育领域里的腐败现象产生。此外，政府对高校的长期规划、宏观调控、评估监督角色过弱，对具体细节执行角色过重，这样的角色错位也给政府带来了不利影响，无形中加重了政府的责任负担。现阶段，随着我国社会主义市场经济体制日趋完善，高教体制改革不断深入，高校办学自主权的扩大和落实取得了一定进展，对高等教育事业和其他社会事业的发展起到了一定的促进作用，这是值得我们肯定的。仅从高等教育法中的规定来看，我国高校有着诸如制定招生方案、调节招生比例、设置和调整专业、选编教材、配备人员、聘任教师、科学研究、文化交流以及管理和使用财产和经费等方面的自主权利。在上述法律条文的规定中，我们看到我国高校所享有的自主权还是比较充分的。但当前政府在对高校的管理中过多注重的是自己的行政管理权，高等教育法也只是从高校角度作了自主权的权限规定，而对政府如何履行应有的权责、监督检查等内容却没有明确规定。一些教育行政部门直接插手高校办学过程中的内部事务管理，而不是执行其宏观管理职能，高校始终不能摆脱被动从属的地位，在一定程度上阻碍了高校办学自主权的有效落实。2.2政府管理高等教育的法制化程度有待进一步提升由于现阶段我国有关高等教育行政管理的法律法规不规范，缺乏严格的界定和足够的监督力度，造成政府与高校的关系出现不理想的状态。虽然教育法、高等教育法等国家性文件对高校尤其是高等学校的管理权限范围作了原则性的规定，但由于对这些权力的权限界定并不是很清晰，也就给政府对高等教育的具体管理留下很大的自由发挥空间，以至于在实际操作中有失规范。目前我国已经相继出台了一些规范政府行为的法律性规定，如行政诉讼法、行政处罚法等，但在对教育行政部门与高校之间的基本权利和义务关系的划分方面以及不属于行政许可事项的管理方面，政府的基本职能并没有得到明确的规定和限制。在有关政府与高校关系的规定中政府始终处于绝对优势地位，在权力关系的规定中也是政府想放就放，想收就收，忽视法律的制约和监督，使得政府管理高等教育的职能无法真正得以奏效。2.3教育中介机构发展薄弱教育中介机构作为一种协调政府与高校关系的团体，能够更有效地提供公共物品或服务。我国的教育中介机构只是近年才刚刚开始发展，类型比较单一，多为学术性机构。有关高等教育评估、拨款和信息咨询性质的中介机构还不够完善，运作也不规范。从政府负责的层面上看，政府对教育中介机构的性质主体、服务客体还没有清晰的界定，审批的具体程序、具体收费标准、评估监督等相应体制还没有完全确立。在具体执行过程中，政府的行政干预过多，并没有赋予中介机构真正的参与管理权力，机构内部组织成员结构也不合理，专业权威性不高，从而无法发挥应有的效用。3、改革政府与高校关系的必然性3.1转变政府职能的必然趋势市场经济体制的确立与完善和加入WTO后的国际规则等都要求政府转变职能。当今中国面临最大的挑战就是，实现由与计划经济相适应的无限政府向与市场经济相适应的有限政府的转变。在以新公共管理主义为主流的政府管理理论和方法中，强调政府的管理方式有管制型转向服务型。因此，在高等教育管理体制领域，政府的职能必然也要发生巨大的变化，以适应新型的高等教育管理体制的发展。3.2高等教育发展的外在要求中国教育改革和发展纲要明确指出，政府不再是高校唯一的举办者，社会团体及个人可以举办高校。高等教育法第三十五条也鼓励高校同社会各界进行多种形式的合作。国家、社会团体和个人都将可以成为高校的办学主体，高校对政府的依赖程度必然会降低，政府与高校的关系必然会发生变化；同时，日益激烈的国际竞争和科技革命使得培养高级专门人才的高等教育正逐步走向现代化、大众化、国际化及终身化。社会团体对高校的参与明显加强了高校与社会的联系，客观上要求高校也需要考虑社会舆论而不能只听政府的。此外，由于地区经济发展水平的差异，必然要求高校地方化，要求高校有办学自主权，只有这样才能激发高校活力。3.3高等教育本质规律的内在要求改革政府与高校之间的关系是高等教育管理体制改革的重中之重，理顺政府与高校的关系是理顺中央政府与地方政府、高校与高校关系的基础。由于政府对高校管得过死，高校缺乏自主权和活力，丧失个性和特色，内部机构与机制趋于僵化，培养人才、学术研究和服务社会的功能严重受限。因此，解决好政府与高校的关系，是我国高等教育健康发展，提高高校竞争能力和教学质量的内在要求，是高校正常发挥职能的保障。4、 政府与高校关系的重建4.1政府必须树立宏观调控和服务的理念政府管理应是“掌舵”而非“划桨”。政府在公共行政管理中应该只起掌舵的作用而非划桨的作用，也就是说政府要管其所管，要明确哪些属于该管的范围，哪些属于不该管的范围。政府应该是办教育而不是办学校，对高等教育只能进行宏观和间接调控。政府在社会经济、政治、文化等活动中，首先应该扮演的是策划者和谋略者的角色，即对重大事项进行宏观上的决策、执行和监督。同时，政府自产生之日起就具有社会管理的职能，高等教育作为政府提供公共职能的一部分，对其管理也必然要遵守这样的法则。要打破政府与高校之间的行政关系，管办分离办学，改变“教育行政化”，逐步取消高校的行政级别和行政化管理模式，落实和扩大学校办学自主权，使高校成为独立的法人实体。国家应通过立法明确政府与高校各自的职责权利，并设立相应的监督机制，保证强势的政府不侵犯高校的合法权益。同时，以教授为代表的学术力量应该取代以行政为中心的权力系统，全面实行教授会制度和大学校长的遴选制度，行政系统只是一个办事或服务机构。政府要树立对高等教育进行宏观引导、调控和服务的意识，把对高校的管理变成服务。政府对高校的调控不应该停留在高校内部的运作和管理上，而应着眼于高校外部的宏观关系的协调上，在高等教育的发展方向上。4.2应适当引入市场竞争机制，形成供给主体多元化格局在高等教育办学体制方面，打破以往由政府完全垄断的形式，允许并积极鼓励各种正当的非政府力量参与高校办学，并给予他们合理的法律权限和应有的政策保护。同时，在高等教育财政投资方面，要抛弃以往完全由政府提供的财政体制，建立起以政府投资为主、多渠道筹措高等教育经费为辅的新财政体制，缓解入不敷出的财政压力，调动社会各界参与高等教育管理的积极性和主动性。4.3高校应该具有独立法人主体的权利和义务在高等教育实行地方分权制管理的美国，负责管理高校的州地方政府，权力有一定的限度，除了批准公立大学建校的必要规章、向大学发放执照和许可证、为州立大学提供部分经费、对可授予学位的公里院校制定课程标准和师资要求外，其他的完全自治。在我国，具有独立法人主体地位的高校，也应具备独立的办学权。高校校长及其办事机构也应该像市场经济下的经理厂长一样，也拥有生产主体所具备的决策权和等。按照高等教育的国际惯例，高校在专业设置、招生就业、科学研究、社会服务、经费筹措和人事管理，职称评定等方面应该拥有自主权。在给予高校自主权的同时，也应明确高校自身的责任和义务，让高校对自身的行为负责，是突破放权收权的恶性循环、使高校步入自我发展良性发展的途径。4.4重视中介机构的作用随着教育事业的发展，高等教育管理的复杂程度也越来越高，要做到在不增加甚至是减少现有的机构和人员的前提下提高政府管理高等教育的和科学性和宏观性，应该借助中介机构对教育实施宏观管理。要做好以下几方面的工作：首先，转变观念。树立在社会主义市场经济体制下重视中介机构的作用，充分认识中介机构的作用和运行方式；其次，赋予中介机构合法性和权威性。中介机构的简历必须要有政策保障，并由政府出面，使其成为“半政府”组织。中介组织没有政策保证就没有合法性，没有政府和公众的认可就不会有权威性。因此，要营造中介组织的透明公平的法制环境，取消对民营中介组织中歧视性准入限制，加快建立由政府认可的“半政府”组织；第三，提高中介机构的素质。中介组织要有专家学者参加，以保证其科学性。同时，对中介机构要建立符合现代市场经济要求的政府监管框架，使之受社会各界的监督。 帅相志: 市场经济与中国高等教育体制改革,山东,山东人民出版社,2005,第85页5、 参考文献1李泽：高等学校与政府关系的两个问题，厦门大学学报（哲学社会科学版），20002申诉平：论我国高等教育体制改革过程中政府角色的转变，高教探索，2000年3帅相志: 市场经济与中国高等教育体制改革,山东,山东人民出版社,20054石富荣：高教管理体制改革中政府与高校关系探讨，云南财经贸易学院学报，20045改革开放30年中国高等教育发展经验专题研究高等教育管理体制改革，中国高等教育学会组编6俞岳青：政府对高等教育宏观管理的职能：调控与服务，辽宁高等教育研究，1995