林业建设及补偿专题.pptx
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1、中共中央国务院关于加快林业发展的决定中共中央国务院关于加快林业发展的决定(2003年年6月月25日日)经济社会可持续发展迫切要求我国林业有一个大转变。随着经济发展、社会进步和人民生活水平的提高,社会对加快林业发展、改善生态状况的要求越来越迫切,林业在经济社会发展中的地位和作用越来越突出。林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求,更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要,生态需求已成为社会对林业的第一需求第一需求。我国林业正处在一个重要的变革和转折时期,正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。一、林业六大工程建设一、林业六大工程建设(一)天然林资源保护工程707531万元(
2、2006年)(二)退耕还林工程2421851(三)京津风沙源治理工程370248(四)三北及长江流域等等重点防护林工程180120(五)野生动植物保护及自然保护区建设工程57841(六)重点地区速生丰产林用材林基地建设工程6531二、公益林生态补偿二、公益林生态补偿(一)公益林生态补偿的理论研究与实践动态(二)公益林生态补偿的理论分析(三)公益林生态补偿资金的筹资(四)公益林生态补偿费的分配(五)公益林生态补偿的范围、方式、对象三、福建省公益林建设及补偿三、福建省公益林建设及补偿一、林业六大工程建设一、林业六大工程建设(一)天然林资源保护工程1 1、天然林保护政策简介天然林保护政策简介 中国天
3、然林保护工程主要解决天然林的休养生息和恢复发展问题。该工程1998年开展试点,2000年在全国17个省、自治区和直辖市全面启动。在投入的962亿元(十年)中,基本建设投资180亿元,财政专项资金投入782亿元。除大兴安岭林业集团公司国家全额补助外,其它省(自治区、直辖市)中央补助80%,地方配套20%。基基本本建建设设投投资资主要用于封山育林、飞播造林、人工造林和种苗基础设施建设、森林防火及其它项目建设。封山育林每年每亩14元,连续补5年,计70元;飞播造林每亩50元;人工造林长江上游地区每亩200元,黄河上中游地区每亩300元。1 1、天然林保护政策简介天然林保护政策简介(续)(续)财政专项
4、资金(财政专项资金(20002000年物价)年物价)投入主要用于(1)森林管护事业费 森林管护费支出包括森林管护人员经费、公务费、设备购置费、修缮费、业务费和其它费用。森林管护费补助,长江、黄河工程区每人管护5700亩,每人每年1万元;东北、内蒙古专业队管护,每人每年1万元;个体承包管护,每人每年2000元。(2)职工养老保险社会统筹费补助 职工养老保险社会统筹费补助,长江、黄河工程区按在职职工应发工资总额的一定比例予以补助;东北、内蒙古按不同省份标准补助,每人每年吉林1450元,黑龙江1500元,内蒙古1595元。(3)企业教育、医疗卫生、公检法司等社会性支出补助 企业承担的社会性支出补助,
5、教育经费每人每年1.2万元;医疗卫生经费,长江、黄河工程区每人每年6000元,东北、内蒙古每人每年2500元;公检法司经费每人每年1.5万元。(4)富余职工一次性安置费补助 对自愿自谋出路的职工,原则上按不高于森工企业所在地企业职工上年平均工资收入的3倍,发放一次性安置费。同时,通过法律公证,解除与企业的劳动关系,不再享受失业保险。一次性安置费补助,长江、黄河工程区按职工上年平均工资的3倍;内蒙古、大兴安岭每人2.4万元,吉林、黑龙江每人2.23万元。(5)下岗职工基本生活保障费补助 长江、黄河工程区按有关省规定的标准;东北、内蒙古按不同省份标准补助,吉林每人每月208元,黑龙江256元,内蒙
6、古、大兴安岭284元。此外,国家对工程建设实行目标、任务、资金、责任“四到省”,省级政府对工程实施负全责,省以下层层落实责任,并把工程建设的好坏作为考核各级地方政府领导干部的重要内容。(6)地方财政减收补助等。2 2、天然林保护政策的、天然林保护政策的正面效应正面效应(1 1)产业结构调整效应产业结构调整效应 工程实施以前,大部分重点天然林区产业结构单一,以林业企业为主,而且,这些林业企业绝大部分以初级加工为主。实施天然林保护工程,通过转产项目,促进了林区产业结构调整,使单一的产业结构向多元化方向发展,使林区产业结构更加合理。天然林保护工程区积极开发新的产业,设法从木材产业转向非木材产业,使林
7、区经济由“木头财政”开始向“多元化财政”转变。此外,在天然林保护资金的扶持下,转产项目的产品加工层次也随之提高,促进了林区产业结构升级。(2 2)提高生态效益和社会效益提高生态效益和社会效益(3 3)天然林保护资金的投资效应天然林保护资金的投资效应 产生乘数效应3 3、天然林保护政策实施后出现的问题、天然林保护政策实施后出现的问题(1)林农收入减少,合法权益得不到保障(2)林区财政收入减少(3)影响了林区社会经济的发展(4)公平问题(5)收入减少,“天保”工程资金又未完全到位,使森工企业资金短缺(6)森工企业债务负担重,银行贷款困难(7)森工企业社会负担重,富余人员问题(8)补偿问题 4 4、
8、政策建议、政策建议(1)加大对“天保”工程投入,确保“天保”工程资金及时、足额到位(2)解决森工企业社会负担问题(3)实施转产分流(4)提高天然林区的“造血”功能(5)调整林区产业结构(6)受益省份也应当承担天然林保护工程的配套资金(7)对天然林的所有者进行补偿(二)退耕还林工程1、退耕还林退耕还林简介 1999年,四川、陕西、甘肃三省率先开展了退耕还林试点工作,从此拉开了退耕还林试点工作的序幕。2000年3月,朱总理在政府工作报告中明确提出“退耕还林(草),封山绿化,以粮代赈,个体承包”的方针。同月,国家发展计划委员会、财政部和国家林业局联合下文,确定了全国174个退耕还林试点县,明确规定了
9、要对退耕农民进行粮食补助、现金补助和种苗补助,确定了具体的补助标准。2000年9月,国务院颁布国务院关于进一步做好退耕还林试点工作的若干意见,对退耕还林政策做了补充规定,主要涉及粮食和现金补助标准、补助年限、种苗补助方式,并且对退耕还林的林种比例做了补充规定。1、退耕还林退耕还林简介(续)第一,国家给予退耕农民粮食补助。退耕还林还草后的粮食补助标准,应根据农户退耕面积、当地实际平均粮食单产和还林还草情况综合确定。每亩退耕地每年补助粮食(原粮)的标准,长江上游地区300斤,黄河上中游地区200斤,其它地区按国家规定的标准执行。粮食补助年限,先按经济林补助5年,生态林补助8年计算,到期后可根据农民
10、实际收入情况,需要补助多少年再继续补助多少年。第二,现金补助。现金补助标准为每亩退耕地每年补助20元。现金补助年限,还生态林补助8年,还经济林补助5年,还草补助2年。第三,国家向退耕农民无偿提供种苗,种苗费按照建设生态林标准每亩50元,由国家提供给种苗生产单位。2007又决定再补助8年(生态林)、5年(经济林)、2年(草),以后不再补。2 2、退耕还林政策存在的问题、退耕还林政策存在的问题(1)补偿标准问题补偿标准问题 目前退耕还林政策补助采用一刀切办法,长江流域补补偿标准偿标准一样;黄河流域也都是相同的补偿标准。平均主义的补偿标准,对劣等地而言,补偿标准偏高对劣等地而言,补偿标准偏高;对于优
11、等地对于优等地而言,补偿标准偏低而言,补偿标准偏低。这导致农民不愿意将需要退耕的优等地纳入退耕范围,或者先退劣等地;而不需要退耕的劣等地,农民设法将其纳入退耕范围,有的劣等地在偏远地有的劣等地在偏远地区,没有退耕还林,农民可能也是轮耕或很少耕种区,没有退耕还林,农民可能也是轮耕或很少耕种。中国地理条件复杂,土壤条件不同,粮食产量差别很大。补助标准可能高于或低于某些地区的坡耕地粮食产量,使有些人获利(使国家政策成本提高),有些人损失(不满)。(2)种苗质量问题(3)粮食补助问题 部门给退耕农民的粮粮食食质质量量、品品种种不不同同,价价格格也应不同,但是国家都按照0.7元/斤拨给粮食部门。一些地方
12、已经出现农民收到的粮食质量欠佳问题,如何监督粮食部门拨给农民的粮食质量等级问题,是否存在粮食部门获取不合理的利益?为什么财政部门不把资金直接拨给退耕农民,让农民自己到市场上购买粮食。(4)国家和农民的目标不一致 农民关心自己未来的生存问题,关心国家补助的长期性,关心转业的途径。如果让农民自主选择,大部分农民将会选择种植经济林,但是这会影响国家生态建设目标的实现。农民所营造的经经济济林林的的市市场场前前景景如何,经济林增加对未来市场价格的影响等,没有进行可行性研究和论证,没有进行市场预测。如果未来价格下跌,可能出现经济林增产不增收现象,甚至亏本。3 3、美国退耕还林1980年开始,美国进行了全国
13、范围的水土流失调查,发现85%的水土流失发生在15%的区域。对这部分地区,水土保持服务机构做了三项工作:一是帮助农民制定治理水土流失的计划;二是说服、鼓励农民参与治理工作;三是控制土地沙化,动员和支持农民将水土流失严重的农田变成林地,退耕还林。禁止把已栽植树木的林地再变成农田。1990年美国再次进行调查,发现十年的治理已大见成效,而且当地农民受益后对水土流失的治理已形成了一定的组织。对于水土流失地区的私人造林,经营者凡与政府签定合同凡与政府签定合同的,能够遵守在一定的时间内不砍伐林木的规定,联邦政府支持其造林的全部资金和管护费全部资金和管护费,但如违约,经营者要退还全部资助款。4 4、欧盟退耕
14、还林 欧共体国家实施退耕还林主要依靠优惠的补贴政策和税收政策,基本上没有制定政府计划。一方面,政府与退耕还林者签定长期合同(合同期通常为30年或30年以上),对退耕引起的损失予以足额补偿;另一方面,对造林者发放补助金和实施减免税政策,各国的补贴政策和减免税额不尽相同。上述政策能够实现退耕还林目标的前提是明晰的产权关系和合理的制度安排。在欧共体国家,农场主具有耕地的完整产权,是退耕造林还是继续耕种粮食,以及选择什么树种,完全由农场自己决定,政政府府只只是是通通过过税税收收和和补补贴贴政政策策影影响响农农场场投投资资的的预预期期收收益益,从从而而引引导导农农场场选选择择退退耕耕还还林林。也就是说,
15、政府的优惠政策形成了农场的林林业业投投资资激激励励,使使退退耕耕还还林林成成为为农农场场的的理理性性选选择择。另外,农场一旦与政府签约,其退耕还林的行为主要受合同的约束,而不是来自政府的行政压力。5 5、政策建议、政策建议(1)对于退耕农民开办的产业,或者以安置退耕农民为主的企业,要给予低息、贴息贷款,扶持他们发展。(2)退耕使下游地区也受益,所以,下游地区要给予退耕地一定的补偿,可以采用对口支援或地区间财政转移支付方式解决。(3)差别补偿。要对退耕地进行分类,根据不同等级耕地的历史产量平均数确定不同的补助标准。(4)免费再就业培训。要为退耕农民进行再就业免费培训,使农民更容易找到新的职业,不
16、再依赖退耕地为生。(5)退耕还林后,经济林数量增加,需要提高经济林产品的加工水平,实施产业化经营。要以市场为导向,选择经济林种类。要为农民推销经济林产品建立市场化服务体系。(三)京津风沙源治理工程京津风沙源治理工程主要通过退耕还林、禁牧、小流域治理等措施,尽快恢复北京周围地区的林草植被,解决首都的风沙危害问题。已累计完成造林面积200多万公顷,累计完成林业投资大约100亿元,其中国家投资约占总投资的80%。工程建设取得明显成效:一是林业用地面积呈扩大趋势,森林覆盖率增长明显;二是工程区沙化土地面积明显减少,土地沙化扩展的趋势得到初步遏制;三是林业产业发展良好,森林生态旅游产业已成为工程区重要的
17、后续新兴产业;四是农民生活状况有所改善,农民收入来源中种植业、林业、外出务工比重明显上升。(四)三北及长江中下游地区等重点防护林工程“三北”及长江流域等重点防护林体系建设工程是我国涵盖面最大的防护林体系建设工程,由三北防护林四期、长江流域防护林二期、沿海防护林二期、珠江流域防护林二期、平原绿化二期和太行山绿化二期6个工程组成,主要目的是解决“三北”地区的防沙治沙问题和其他区域各不相同的生态问题。“三北”第四期工程自2001年实施4年来,已累计完成建设任务271.50万公顷,其中累计完成造林面积150.31万公顷,累计完成新封山育林面积121.19万公顷,累计完成的建设任务已占工程规划建设总任务
18、的28.58%;4年来,累计完成投资41.38亿元,长江流域等5项防护林第二期工程实施以来,已累计完成造林面积128.93万公顷,完成二期规划造林任务的20.08%。完成投资79.07亿元。种草、灌木,而不是种树?(五)野生动植物保护及自然保护区建设工程野生动植物保护及自然保护区建设工程主要通过抢救濒危珍稀物种、恢复典型生态系统等措施,解决野生动植物资源、生物多样性和湿地资源的保护问题。自2001年该工程正式启动实施以来,新建自然保护区763处,相当于过去50年建设数量的83.9%,总数达到1672处,面积1.19亿公顷,占国土面积的12.4%,涵盖了我国85%的陆地生态系统类型、85%的野生
19、动物种类和65%的高等植物种类,有效地保护了300多种重点保护野生动物的主要栖息地和130多种重点保护野生植物的主要分布地。工程已累计完成投资15.70亿元,其中国家投资完成8.83亿元,国家投资所占比重56.24%。面积大,经费不足。面积大,经费不足。除了退耕还林外,其它生态工程资金都不足,生态补偿除了退耕还林外,其它生态工程资金都不足,生态补偿是解决资金不足的主要途径之一是解决资金不足的主要途径之一。二、公益林生态补偿(一)国内外相关理论与实践(一)国内外相关理论与实践 1、国外、国外(1)森林趋势组织的SaraScherr博士(2002)认为,由公公众众对生产者所提供的生态效益进行支付,
20、由私人组织开展生态效益交易;各种补偿手段各有优缺点,究竟采用哪种手段更合理,应视具体情况而定;(2)美 国 农 业 部 经 济 研 究 局 RalphHeimlich(2002)认为,在实施公益林生态效益补偿项目的过程中要充分利用市市场场机机制制,并遵循农农户户自自愿愿的原则;应当科学确定政策目标,合合理理确确定定补补偿金额和补偿期偿金额和补偿期;(3)加拿大的CaryBull博士(2002)构想了一个全国性的碳碳交交易易网网络络框框架架,该框架包括国家级碳网络、森林的培育者、认证机构、风险管理机构、温室气体交易所和联合国相关机构,并且说明了这些机构各自应承担的职责;(4)一一 些些 学学 者
21、者(Matleena Kniivil,VilleOvaskainenandOlliSaastamoinen,2002)从国家和地区角度测算,森林保护的总效益超过其机会成本。然而,从从森森林林所所在在地地角角度度测测算算,森森林林保保护护的的成成本本显显著著地地超超过过其其效效益益。可见,森林保护的效益主要归国家和地区,而成本大部分由当地负担。所以,如果没有其它收入转移机制,那么当地居民的森林保护成本应当得到补偿;(5)Landell-Mills(2002)对全球出现的森林环境服务市场进行综述,指出国际上有280多个实际存在(或计划)的森林环境服务补偿的案例,其中生物多样性交易72个,森林生态旅
22、游服务51个,固碳服务75个;(6)一一些些学学者者(Rene Castro,LuisGamez,FranzTattenbachandNaomiOlson,1998)指出:哥哥斯斯达达黎黎加加利用温温室室气气体体贸贸易易、生生态态旅旅游游、生生物物制制品品的收益分成筹集保护生物多样性的资金。国外生态补偿实践主要通过公公共共支支付付体体系系、交交易易体体系系和和自自主主协协议议进行;公共支付体系具体政策手段包括财政补助、税收减免和建立林业基金。国外对森林的扶持和补偿主要通过立立法法形形式式固固定定下下来来,使使林林主主有有稳稳定定的的预预期期,防防止止未未来来不不确确定定性性带带来来的的风风险险
23、,尤尤其其是是政政策策风风险险;而而且且国国外外对对公公益益林林补补偿偿的的法法律律规规定定比比较较详详细细,易易于于操操作作;并并且且,具具体体操操作作时时一一般般都都签签定定合合同同,以以合合同同形形式式规规定定林林主主的权利和义务,这一点值得我国借鉴的权利和义务,这一点值得我国借鉴。国外对公益林生态补偿进行理论研究比我国早,国外市场化补偿的实践案例比我国多,但是总体上还是较少,所筹集的补偿资金占公益林建设和保护总投入的比例还是比较低,仅靠市场机制不能满足补偿资金的需要,不过国外市场补偿实践经验有的值得我国借鉴。由于国情和林情不同,也不能照搬这些经验。对公益林的经济扶持离不开当地的社会、文
24、化和经济等条件,因此,有必要根据我国具体国情和林情开展研究,建立我国森林生态效益补偿制度。2、国内 目前我国国家重点公益林的生态补偿采用公共支付体系,一些地方也向受益者收取生态效益补偿费,其中从水、电收入中提取补偿费较多。中央政府森林生态效益补助历程:第一阶段:向受益者收费方案第一阶段:向受益者收费方案(19961996年年)1996年12月27日,财政部、原林业部正式向国务院呈报了森林生态效益补偿基金征收管理暂行办法(财综字1996132号),提出了森林生态效益补偿收费方案,即根据“谁受益,谁负担”的原则,在全国范围内对受益于生态公益林的单位和个人,征收森林生态效益补偿基金。森林生态效益补偿
25、基金的征收对象暂限为与森林生态效益密切相关的国家大型水库、全国各类旅行社及从事其它旅游活动的单位和个人。征收年限暂定为三年。征收标准为:(1)库容量1亿立方米以上的国家大型水库,按扣除农业用水的供水营业收入的0.5%交纳森林生态效益补偿基金。(2)全国各类旅行社按照应纳税营业额的1%交纳森林生态效益补偿基金。(3)风景名胜区(点)、森林公园、自然保护区、旅游度假村、城市园林、绿化公园,狩猎场内从事各种经营活动的单位和个人,按营业收入的1%交纳森林生态效益补偿基金(以上单位、个人交纳森林生态效益补偿基金,由所在地税务部门在征收营业税或增值税时一并代收)。(4)风景名胜点、森林公园、自然保护区、旅
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