第四章财政支出概.pptx

第一节 财政支出的分类 一、财政支出的概念 财政支出是政府为提供公共商品在一个财政年度内耗费的资金总和，在动态上表现为政府进行的财政资金分配、使用、管理活动和过程。把握以下几点：1我国对财政支出的统计一般都仅限于政府的预算支出 2财政支出的核算通常采用收付实现制 3为避免重复计算，各级政府之间的转移支付不列入财政支出计算范围。4财政支出要从静态和动态两方面理解二、财政支出的分类 所谓的财政支出的分类，是按照不同的需要，从不同的角度对财政支出进行划分和归类。意义：可以促进社会公众了解政府财政状况和政府活动范围、方向。有利于促进政府预算的编制有利于对财政支出问题进行分析研究（一）按财政职能分类（二）按支出用途分类（三）按经济性质分类（四）按支出产生效益的时间分类（五）国际分类方法（一）按财政职能分类 即按国家（政府）职能分类。按此标准，我国财政支出可分为以下五大类：1经济建设支出2社会文教支出3国防费支出4行政管理支出5其他支出（二）按支出用途分类在我国财政统计表上名曰“财政主要支出项目”，是我国财政支出的主要分类方法，主要包括：基本建设投资支出、挖潜改造资金、科学技术三项费用、地质勘探费、流动资金、文教科学卫生事业费、工交部门事业费、流通部门事业费、税务等部门事业费、支援农村生产支出、抚恤和社会救济费、国防费、行政管理费、外交外事支出、公检法司支出、政策性补贴等。（三）按经济性质分类 财政支出财政支出购买性支购买性支出出社会消费社会消费性支出性支出财政投资财政投资性支出性支出转移性支转移性支出出购买性支出是指政府按照等价交换原则购买商品和劳务，以便向公众提供各种公共产品和服务的支出。这类支出包括两部分：一是社会消费性支出，即购买各级政府进行日常行政事务活动所需要的商品和劳务支出，如国防、教育、卫生、行政管理等；二是财政投资性支出，即各级政府用于各种公共投资的支出。转移性支出是指政府单方面把部分收入的所有权无偿转移出去的支出，包括各项财政补贴支出、社会保障支出、国债的利息支出等。按经济性质分类的经济分析意义：（1）有助于分析政府财政功能方向及程度强弱（2）有助于分析购买性支出和转移性支出的使用效率 购买性支出和转移性支出比重的确定，主要看一国政府的职能侧重在哪些方面；发达国家的政府较少直接参与生产，社会福利化水平较高，转移性支出所占比重较大。发展中国家，因为政府直接参与的生产活动较多，且公共设施较差，需要大量的政府投资。因此，购买性支出所占份额较大。（四）按支出产生效益的时间分类 1经常性支出含义：经常支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费及社会保障支出。特点：它的消耗会使社会直接受益或当期受益，按照受益于成本对应原则，理论上说，经常性支出的补偿方式应为税收。2资本性支出含义：资本支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出，其中有用于建筑厂房、修建铁路和公路等生产性支出，也有用于购买汽车、复印机等办公用品等的非生产性支出。特点：消耗的结果将形成供一年以上的长期使用的固定资产。其所形成的成果，一部分在当期受益，大部分是在以后较长的时间受益。故，其补偿方式有两种：一是税收，意味着本期享用的公共物品，本期付出代价；二是国债，意味着未来享用的公共物品，未来时期付出代价。（五）国际分类方法（P81）可归为两类：一类是用于理论和经验分析的理论分类；另一类是用于编制国家预算的统计分类。从理论分类来看，根据分析的目的不同，可按政府职能、支出目的、组织单位等标准分类；从统计分类来看，按照国际货币基金组织的分类方法，有职能分类和经济分类法。按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障支出等；按经济分类，包括经常性支出、资本性支出和贷款.第二节 财政支出规模分析 一、衡量财政活动规模的指标（一）反映财政活动规模的两个指标规模的量度通常釆用两大指标：绝对指标和相对指标。衡量财政活动规模可以用财政收入和财政支出的绝对数指标来表示，通常是以两个相对数指标来表示，即财政收入或财政支出占GDP（或GNP）的比重。在大多数国家的大多数财政年度中，财政收入的量与财政支出的量都是不相等的，通常财政支出占GDP的比重要高于财政收入占GDP的比重。一般来讲，财政支出占GDP的比重比财政收入占GDP的比重更能反映财政活动规模的实际情况。理由有三：（1）财政支出占GDP的比重更能反映财政的集中程度。（2）财政收入反映的是财政参与GDP分配过程的活动，而财政支出反映的是财政在GDP的使用过程的活动，直接影响着社会再生产的规模和结构。（3）财政支出比财政收入更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力，财政的三大职能，特别是资源配置职能，主要是通过财政支出来实现的。（二）反映财政支出规模及其变化的指标 1.财政支出增长率。财政支出增长率表示当年财政支出比上年同期财政支出增长的百分比，即所谓“同比”增长率。2.财政支出增长的弹性系数。财政支出增长的弹性系数是指财政支出增长率与GDP增长率之比。3.财政支出增长边际倾向，以MGP表示。即GDP每增加一个单位的同时财政支出增加多少，或财政支出增长额占GDP增长额的比例。二、财政支出规模发展变化的一般趋势从世界范围看，财政支出呈现出不断膨胀的趋势。但并不是无止境的，当经济发展达到一定阶段则相对停滞，相对稳定。各个国家的财政支出占GDP的比重与其经济发展状况相关联，经济发展水平越高，其比重就越高。发展中国家财政支出占GDP比重相对较低。两个基本特征：（1）从纵向发展看，随着经济发展水平的提高，财政支出占GDP比重呈上升的态势；（2）从横向比较看，发达国家的财政支出水平高于发展中国家。代表性的支出增长理论：瓦格纳的公共支出增长理论（“瓦格纳法则”）皮考克和卫斯曼公共支出增长理论（“梯度渐进增长论”）马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论（一）“瓦格纳法则”瓦格纳法则是指随着人均收入水平的提高，财政支出占GDP的比重将会提高。解释：工业化 分工、生产专业化 经济交往复杂 摩擦冲突加剧 要求政府更多管制 政府行政支出增加工业化 外部性行业增多 政府更多参与生产性活动 政府经济性支出增加工业化 人们收入水平提高 人们对教育、公共福利需求扩大 政府社会性支出增加（二）梯度渐进增长论 20世纪60年代初皮考克和卫斯曼对英国自18901955年间的公共部门成长情况作了研究，认为在较长的时期内，财政支出的增长并不是直线型的，而是呈现出阶梯性增长的特点，称之为“梯度渐进增长论”。即：在正常时期财政支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历“动荡”(如战争、经济大萧条或其他严重灾害)时，财政支出水平将剧增，呈现出跳跃性增长态势。财政支出增长的内在原因是公民“可容忍的税收水平”的提高 财政支出增长的外在原因是社会动荡所引起的超常的公共支出需求（三）经济发展阶段论 发展经济学把经济社会的发展划分为五个阶段，即早期阶段、起飞阶段、成熟阶段、高消费阶段和生活质量阶段。经济发展阶段论认为：财政支出的规模和结构在社会发展的不同阶段呈现不同的变化。（1）在经济发展的早期阶段，政府投资在总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施。（2）在经济发展的中期，私人部门的资本积累较为雄厚，各项经济基础设施建设也已基本完成，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。（3）在经济发展的成熟期，人们的消费档次大大提高，公共支出的主要目标将会由提供社会基础设施转向提供教育、卫生和福利等方面的服务。此时，用于社会保障和收入再分配方面的转移支出规模将会超过其他公共支出。三、我国财政支出规模变化的趋势 建国以来，我国财政支出相对规模变化呈“鱼钩”型。分三个阶段：经济体制改革以前；经济体制改革-1996年；1997年至今经济体制改革以前：我国财政支出占GDP比重基本保持在30%以上。原因：（1）实行“低工资、高就业”政策，在GDP的初次分配中，个人所占比重较小，同时，许多人生活必需品由国家低价乃至无偿供给；（2）国有企业的利润乃至折旧基金几乎全部上缴国家，相应地，它们的固定资产和流动资金投资，乃至更新改造投资都由国家拨付。经济体制改革至1996年：我国财政支出占GDP比重持续快速下降。1978年我国财政支出占GDP比重为30.96%，1996年降到最低点，为11.69%。1978年-1996年18年间下降20个百分比。原因：经济体制改革，放权让利，收入分配政策向个人倾斜；政府的经济建设投资等支出在收缩；财政分配秩序混乱。1997年至今：1994年我国进行了税制的重大改革，完善了税制，并强化了税收征管，税收收入进入较快增长期。从1997年开始，财政支出相对比重缓步回升。1997年为12.4%，近年来维持在20%左右。原因：税制改革、加强征管；推行积极财政政策，扩大政府支出规模；整顿分配秩序，将一部分预算外转为预算内。四、影响财政支出规模的因素 （一）宏观因素（二）微观因素（三）政治决策程序（一）宏观因素分析 1经济性因素。主要指经济发展水平、经济体制以及中长期发展战略和当前的经济政策等。2政治性因素。主要体现在三个方面：一是政局是否稳定；二是政体结构和行政效率；三是政府干预政策。3社会性因素。如人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇化等因素，都会在很大程度上影响财政支出的规模。（二）微观因素分析 这主要是指财政资金的使用效率问题，涉及到财政支出的效益分析，以及财政支出的微观管理的问题，如部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等，都是提高财政支出的效益，控制财政支出规模。（三）政治决策程序第三节 财政支出结构分析 一、政府职能与财政支出结构(一)按政府职能分类的支出结构的变化趋势p94 财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重，也称财政支出构成。经济管理职能 经济管理支出（经济建设支出）政府职能 社会管理职能 社会管理支出（公共支出）随着社会主义市场经济的确立，我国政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强，相应的财政支出结构也发生了变化，经济建设支出下降，社会公共管理支出大幅度提高。（二）原因分析1.经济建设支出比重下降的原因：一是流动资金支出下降；（拨改贷）二是基本建设支出下降。（投资主体、资金来源多元化）2.社会管理支出的增长中，有合理的成分，也有不尽合理的因素。首先，社会文教支出增长比较明显；其次，行政管理支出增加有一定的必然性。但是，增长速度过快，结构变化也不尽合理。二、财政支出的经济性质和财政支出结构按经济性质分类，财政支出可分为购买性支出和转移性支出。购买性支出与转移性支出在财政支出总额中所占比重的大小，反映出政府在一定时期内直接动员社会资源的能力。（一）按经济性质分类的财政支出结构变化趋势一般趋势：购买性支出和转移性支出占总支出的比重，各个国家有所不同。一般地说，发达国家转移性支出占总支出的比重较大，往往同购买性支出平分秋色。发展中国家，其购买性支出占总支出的比重较大。我国情况（p97）：（1）口径不规范（2）各项支出波动较大，存在不稳定性（二）按经济性质分类的财政支出结构变化原因分析在全部财政支出中，购买性支出所占比重有所下降，而转移性支出所占比重有所上升，后者1978年仅为2.7%,1985年曾达32.9%。这说明，进入80年代，财政的资源配置能力减弱，收入分配能力增强。但自85年以后的10年间转移性支出比重又有所下降，主要原因是随着经济体制改革的深化和管理的加强，原来在转移性支出中占据举足轻重地位的价格补贴和企业亏损补贴有所控制，其绝对额或占全部支出的比重有所下降，这是财政支出结构优化的一种表现。伴随价格补贴和企业亏损补贴所占比重的下降，债务支出的比重则急剧增长，由此而导致转移性支出的比重从1996年又开始回升。展望：一旦社会保障支出完全纳入预算，以及随着财政逐步减少以至退出一般经营性投资和政府机关精简的奏效，转移性支出的比重逐步有所提高，达到一定程度相对稳定下来。三、调整和优化财政支出结构的基本思路（一）内生增长理论该理论的基本思路是，劳动投入过程中包含着因教育、培训及职工再教育而形成的人力资本，物质资本积累过程中包含着因研究开发活动而形成的技术进步，生产性公共投资的增加也有助于提高物质资本的边际收益率，因此，生产要素积累的收益率不会发生递减趋势，长期增长率将大于“0”。这一理论的贡献在于将原来认为是促进经济增长的外在要素内在化。这一理论对财政政策在经济增长中的作用进行了新的诠释。认为生产性公共资本、人力资本和研究开发活动是一个国家长期经济增长的内在因素和内在动力，而这些因素具有明显的非竞争性、非排他性和外溢效应，具有公共品的某些属性，因此，财政政策对经济增长和经济结构的调整，具有重要的特殊作用。（二）调整和优化财政支出结构的方针和措施1.总量上2.减少、控制行政管理费、财政补贴3.加大对农业、教育、社会保障和环境保护的投入力度4.加大转移支付，促进区域经济协调发展第四节 财政支出的效益分析一、财政支出的效率p53 财政支出的效率是由财政资源配置效率和公共品的“生产效率”组成的。（一）财政支出的配置效率 财政支出的配置效率首先是财政支出占GDP的比重适度的问题，也就是政府的资源配置与市场的资源配置的适当结合问题。（二）财政支出的生产效率 是指如果把政府机关和公共部门看做是提供公共物品的“生产部门”，那么，在资源配置的既定前提下，政府部门内部的组织管理状况决定着公共物品的数量和质量，从而决定财政支出的效率。由于政府部门的管理状况的评价历来是一个难题，其潜在效率如同未知数X一样无法确定，所以，财政支出的生产效率通常也被成为政府部门的X效率。（三）社会经济的稳定和发展是财政支出效率的集中表现社会经济的稳定与发展态势是社会资源有效配置的综合结果，也是评价财政支出配置效率和生产效率的综合性指标。二、财政支出效益的分析 （一）财政支出的效益 1、财政支出为什么要讲效益？2、效益的含义 所谓效益，就是人们在有目的的实践活动中“所费”和“所得”的对比关系。所谓提高经济效益，就是“少花钱、多办事、办好事”。3、财政支出效益与微观经济主体效益的区别(1)两者计算的所费与所得的范围不同(2)两者的选优标准不同 （二）财政支出效益的内涵和范围包括三个层次的内容：1.财政支出内源性效益 内源性效益是指财政支出本身所产生的效益，包括直接效益和间接效益。直接效益是指某些财政项目直接产生的可计量的经济效益，如经济建设支出项目等。间接效益是指某些项目不直接产生经济效益但却存在经济效益，有些可以量化，有些难以量化，如行政支出项目等。内源性效益有可以分为三个方面：财政支出总量效益。是指财政支出总规模所产生的效益，包括财政支出规模与国民经济是否相匹配，还包括财政支出对GDP的贡献率、财政支出的公共产品产出率等。财政支出结构效益。是指财政支出项目间的组合效益。财政支出项目效益。支出项目效益是指支出项目所产生的效益，是支出效益的细化。2.财政支出的部门绩效评价 部门绩效是指使用（管理）财政支出的公共部门财政年度内的工作绩效。一是部门在财政资源配置上是否合理并得以优化；二是部门本身的工作绩效评价3.财政支出的单位绩效评价 财政支出能否得到相应的产出，能否发挥最大的效益，最终取决于使用单位。对单位单位绩效评价应侧重以下几个方面：对预算及相关决策的执行情况。单位的资金管理机制是否完备。对资金使用效益进行评价。对同类型项目进行历史的、区域性的比较分析，建立一个最优的控制模型，也就是项目支出效益的标准模型，以次作为支出或项目评价“标准值”。三、财政支出效益评价方法和评价体系 （一）财政支出效益评价方法 财政支出项目千差万别，衡量财政支出的效益需要多种方法：电站投资之类支出项目“成本效益”法进行分析军事、政治项目类支出“最低费用选择法”公路、邮电类项目“公共定价法”1.成本效益分析法 （1）成本效益分析法的含义 “成本-效益”分析方法是指把私人企业中进行投资决策的财务分析法运用到财政分配领域，成为政府进行财政支出决策，从而有效地使用财政资金的重要方法。（2）成本效益分析法的特点一是分析的成本与效益的范围远较一般的财务、项目分析范围要大得多，这是因为公共支出的外部性及影响面大所致；二是项目选优的标准是社会政治经济效益最大化，不同于一般财务分析仅以微观主体利润最大化为目标。（3）成本效益分析法的内容和步骤 确定一系列可供选择的方案。确定每种方案的最终结果，也就是每种方案所需要的投入量和将会实现的产出量。对每一种投入和产出进行估价。加总每个项目的所有成本和收益，以估计项目总的获利能力。选出最优方案。（4）选优方法：净现值法（净效益现值法）NPV0可行 现值指数法（效益成本比率）BCR1可行 内部收益率法（内部回报率法）r即为NPV=0，BCR=1时的贴现率。r贴现率时，可行。2.最低费用选择法 是指对每个备选的财政支出方案进行经济分析时，只计算备选方案的有形成本，而不用货币计算备选方案支出的社会效益，并以成本最低为择优的标准。适用于军事、政治、文化、卫生等支出项目。例如：假定政府打算以后每年多培养大学生6万名，为此，专家们提出了4个备选方案：一是新建方案；二是扩建既有的大学；三是兴办电大、函大、夜大等；四是组织自学考试。即使不同方案均能培养出质量相同的大学生，但各自支出的费用肯定是不一样的。对上述的四个方案的费用进行对比分析，选择费用最低方案。3.公共定价法p50 （1）公共定价的含义 公共定价：政府相关管理部门通过一定的程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准，即公共物品的价格和收费标准的确定。公共定价包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定公共企业的产品和服务的价格，适用于自然垄断行业（如能源、通信和交通等公用事业）；二是管制定价或价格管制，即政府规定私人企业生产经营的准公共产品价格，适用于竞争性的管制行业（如金融、农业、高等教育和医药等行业）。（2）公共定价方法 平均成本定价法。它是指政府在保持企业收支平衡的情况下，采用尽可能使经济福利最大化的定价方法。二部定价法。它是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”，二是按使用量支付的“从量费”。负荷定价法。是指对不同时段或时期的需求制定不同的价格。（二）财政支出效益评价体系 1.评价指标体系设置的原则（1）“3E”原则经济性、效率性和有效性（2）针对性和兼容性相结合原则（3）定量指标和定性指标相结合和相衔接的原则（4）工作需要与可操作性相结合的原则2.评价指标体系的设计一般而言，可设置以下指标体系（1）规模效益指标体系财政支出（分类别支出）占GDP的比重财政支出（分类别支出）贡献率=当期GDP的增加值/当期财政支出（分类别支出）总额100%财政支出（分类别支出）公共物品产出率=当期公共产品总额/财政支出（分类别支出）100%（2）结构效益指标体系本级财政支出占本区域比重=当期本级财政支出总额/当期本区域财政支出总额 100%各类支出占财政总支出比重=当期各类支出总额/当期财政总支出 100%各项目支出类别的比重=当期某项目支出总额/当期类别支出总额 100%（3）支出项目效益指标体系支出项目的成本收益率=期间支出项目的经济收益/期间项目支出总额 100%财政资源使用成果率=财政支出项目成果/财政项目支出总额 100%（4）公共部门（单位）效益指标体系履行职能的标准成本率=履行某项职能的实际成本/履行某项职能的标准成本 100%政策目标（计划）完成率=政策目标（计划）数量/政策目标（计划）完成数量 100%本章参考书籍1公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观詹姆斯.M.布坎南理查德.A.马斯格雷夫中国财政经济出版社（2000.10）2公共支出管理A.普雷姆詹德中国金融出版社（1999.6.）3公共支出冯秀华中国财政经济出版社（2000.8）4公共支出分析的基本方法桑贾伊.普拉丹中国财政经济出版社（2000.4）5中国财政支出结构改革何振一阎坤社会科学文献出版社（2000.10）.本章复习思考题 1正确理解财政支出的原则；2如何理解财政支出原则与财政职能之间的关系；3公共支出的基本分类方法与类型；4正确理解公共支出增长理论；5公共支出分析方法及其应用；