档案开放中的个人信息保护——基于六部省级档案地方性法规的分析.pdf
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1、摘要:随着信息化技术的广泛应用,档案开放中的个人信息面临更多被侵害的风险,有必要对档案开放涉及的个人信息给予立法保护。论文通过对新档案法 颁布后进行修订(正)的六部省级档案地方性法规进行文本分析,梳理了新修订(正)的省级档案地方性法规对个人信息保护的方式,分析了省级档案地方性法规对个人信息保护的不足,并提出相应的完善建议,以期为其他省级档案地方性法规的修改提供立法经验。关键词:档案开放 个人信息保护 省级档案地方性法规随着信息化技术的广泛应用,档案开放中的个人信息面临更多被侵害的风险,有必要对档案开放涉及的个人信息给予立法保护。2020年6月20日修订的 中华人民共和国档案法(以下简称“新 档
2、案法”)较简略地规定了档案开放中的个人信息保护问题,2022年7月1日公布的 国家档案馆档案开放办法 和2023年12月29日通过的 中华人民共和国档案法实施条例(以下简称 实施条例)细化了档案开放的相关规定,地方立法需要结合本地情况将上位法的有关规定加以细化。在新 档案法 颁布后,一些省级人大常委会对省级档案地方性法规进行了修订或修正。目前学术界对于档案开放与个人信息保护问题的相关研究,多偏重于新 档案法修订后的完善建议及特定种类档案的信息保护模式的研究,很少有对新修订(正)的省级档案地方性法规进行分析的。本文通过对新 档案法 颁布后进行修订(正)的六部省级档案地方性法规做文本分析,研究新修
3、订(正)的档案地方性法规对个人信息保护的现状,并提出相应的完善建议。一、省级档案地方性法规对个人信息保护的方式在新 档案法 颁布后,已经修订(正)的省级档案地方性法规共六部(截至 2024年 1月 1日)。其中,部分省级人大常委会通过“修订”方式对省级档案地方性法规进行了全面修改,比如 上海市档案条例(2021年修订)、甘肃省档案条例(2022年修订)、内蒙古自治区档案条例(2022年修订)及 山西省档案管理条例(2023年修订);还有部分省级人大常委会通过“修正”方式对省级档案地方性法规进行了小幅度修改,比如 江苏省档案管理条例(2021年修正)、湖南省档案管理条例(2020年修正)。通过梳
4、理发现,目前省级档案地方性法规对个人信息的直接或间接保护方式主要有四种。(一)通过规范档案开放的形式保护个人信息省级档案地方性法规大多以列举的方式规定了档案开放的形式,部分法规规定了档案开放目录制度,比如 江苏省档案管理条例 第二十六条,湖南省档案管理条例 第二十三条,上海市档案条例 第二十九、三十、三十三条等规定。其中,湖南省档案管理条例 明确规定了要定期公布开放档案目录。通过规范档案开放的形式保护个人信息,体现了地档案开放中的个人信息保护基于六部省级档案地方性法规的分析王芳 刘晓含北京档案二二四年第二期业务研究47方立法保障个人信息自决权、知情权与档案信息利用之间平衡的特点,在一定程度上保
5、护了档案开放中的个人信息。(二)通过规范档案利用程序保护个人信息省级档案地方性法规大多在上位法的基础上对档案利用程序进行了细化规定,通过规范档案利用程序保护个人信息。许多省级档案地方性法规规定,公民或组织对档案申请利用,通常需要进行身份认定,提交合法有效证明等程序。例如,江苏省档案管理条例 第二十七条、湖南省档案管理条例 第二十八条、上海市档案条例 第三十一条的规定。(三)通过档案开放的限制性规定保护个人信息档案开放审核是档案开放利用的前端。1档案开放前的审核制度是防止个人信息受侵害的预防性措施,这也是对档案馆、档案形成单位等个人信息处理者的信息处理行为进行的合理限制,以此保护档案开放中的个人
6、信息。省级档案地方性法规大多根据上位法规定了档案封闭期,并规定了档案的开放审核问题。例如,江苏省档案管理条例 第二十四条、上海市档案条例 第二十九条的规定。(四)通过规定档案信息权利人的部分权利保护个人信息一些省级档案地方性法规通过规定档案信息权利人的部分权利来保护个人信息,体现了地方立法对档案信息权利人的合法权益有一定的保护意识。例如,江苏省档案管理条例 第二十五条(概括性权利保护条款),湖南省档案管理条例 第二十六条(档案寄存者权利),上海市档案条例 第三十二条(档案权利人的权利)、三十三条(概括性权利保护条款)等规定。其中,湖南省档案管理条例 上海市档案条例 均规定了档案权利人的开放同意
7、权,江苏省档案管理条例 和 上海市档案条例 则规定了档案公开不得侵犯他人的合法权益的概括性权利保护条款,有利于档案开放中个人信息的保护。二、省级档案地方性法规对个人信息保护的不足通过梳理六部省级档案地方性法规发现,省级档案地方性法规对档案开放中的个人信息保护问题有一定程度的重视,但是一些省级档案地方性法规仍然存在一些不足,无法对档案开放中的个人信息提供充分保护。(一)关于档案开放范围的规定不够细化立法中档案开放的范围规定是否明确,直接影响个人信息保护的程度。新 档案法 第二十七条中规定“经济、教育、科技、文化等类档案,可以少于二十五年向社会开放”,其中“少于二十五年”的规定涉及的时间幅度比较宽
8、泛,档案开放主体的裁量权比较大。国家档案馆档案开放办法 第八条采用正面列举的方式阐明了档案延期开放的情形,相关规定仍然不够具体。关于档案开放范围的规定,省级档案地方性法规大多是对上位法规定的档案开放时限及种类的简单重复,比较笼统。关于档案开放的范围规定不够细化,使得档案开放中个人信息保护的界限容易模糊。(二)档案信息权利人的程序性权利缺失档案开放涉及的利益关系通常复杂多元,在档案开放中应平衡保护有关主体的档案利用权与档案信息权利人的合法权益。如果档案涉及个人信息,档案信息权利人的一系列程序权利应得到有效保障,以避免档案开放导致个人信息的泄露。实践中,省级档案地方性法规更多的是通过规定档案开放主
9、体权责的方式间接对公民权利进行保障,而很少直接规定档案信息权利人的程序性权利,比如要求档案开放主体说明理由权和异议权。(三)档案开放信息化建设中个人信息保护的力度不够随着档案开放信息化建设的推进,公众查询和利用档案更加便捷。例如,国家档案馆档案开放办法 第二十条专门规定了国家档案主管部门的网络平台建设义务。一些省级档案地方性法规规定了线上档案查询利用服务的形式,比如 上海市档案条例 第三十条、甘肃省档案条例 第三十六条。然而,档案线上开放利用可能会使个人信息面临更多的泄漏风险,个人信息网络侵权案件频发,档案开放中的个人信息保护面临更严峻的挑战,档案开放信息化对档案开放主体的信息安全水平提出了更
10、高的要求。然而,省级档案地方法规大多没有设置档案开放信息化建设中强化个人信息保护的具体规范,档案开放信息化建设中个人信息保护的力度不够。(四)档案开放中的监督与责任规定不具体档案开放中的个人信息保护需要档案开放中监北京档案二二四年第二期业务研究48督与责任的清晰规定。新 档案法 和 实施条例 关于监督和责任的规定比较笼统,省级档案地方性法规对于档案主管部门的监督职责进行了简单列举,例如 上海市档案条例 第五十条、江苏省档案管理条例 第六条。但是,省级档案地方性法规对于档案开放中的监督与责任规定并不具体,可操作性不强。第一,省级档案地方性法规没有明确规定档案主管部门和档案工作人员有权采取监督检查
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