2021年世界发展报告：让数据创造更好生活.pdf

世界银行集团让数据创造更好生活述概年世界发展报告世界银行集团旗舰报告述年世界发展报告概让数据创造更好生活世界银行集团旗舰报告世界银行集团目录|iiiv 前言vii 致谢1 概述3 通过数据推进发展目标4 通过数据的传播、交换与分享加强数据再利用5 解锁数据造福公众的潜力，防范数据不当使用：来自新冠疫情防控的实例7 公共意图数据可改善服务提供、服务瞄准、问责和赋权8 私人意图数据可推动增长、促进发展8 数据结合使用和再利用可深化其发展影响10 数据治理与社会契约10 改善数据基础设施有助于确保贫困国家的贫困人口可公平受益12 健全的数据法规有助于建立信任环境13 确保数据监管与经济政策目标相一致可促进价值创建15 健全的机构与治理可改善数据的发展影响16 走向统一的国家数据体系18 注释19 参考文献21 2021 年世界发展报告：让数据创造更好生活目录 目录前言|v数据治理是一个在发达经济体引发激烈辩论的议题，而新兴市场大国对它的关注也日益上升。许多政策问题有待解答。针对这种情况，2021年世界发展报告：让数据创造更好生活对最新形势进行了分析，并为决策者提供了一个用来思考相关问题、机会和取舍的框架。很清楚的一点是：迄今为止，关于数据治理的全球辩论基本上没有包括收入较低国家的视角，因此各方迫切需要倾听他们的观点。数据是一把双刃剑。一方面，数据有助于改进政策与规划、推动经济发展和增强公民权能，具有创造价值的巨大潜力。另一方面，数据积累可能导致经济和政治权力集中，扩大数据被滥用、给公民造成危害的可能性。数据是一种可以反复使用、创造更多价值的资源，但这也带来一个问题数据再利用越多，数据被滥用的风险就越高。新冠大流行可能是展示这类机会和风险的最佳例子。在疫情防控过程中，不少国家迅速行动，将移动电话记录用于疫情监测，但同时他们也需要保护公民隐私，防范数据滥用。如何保持这两方面的平衡是一个棘手问题。各国生产和有效使用核心经济与社会数据的统计能力是有限的，无论是疫情还是非疫情状况下都是如此。很多贫困国家不能准确追踪公共财政情况、报告外债状况或对发展目标的实施进展加以监测。如果没有相关数据，就很难对政府进行问责，也无法对各方面进展加以追踪。良好的数据治理需要在扩大数据使用的同时防止数据滥用，而这种治理安排目前仍处于起步阶段。收入水平较低的国家往往缺乏必要的数据法律与监管框架，在数据安全保障措施和数据共享措施两方面都存在缺口。这些国家没有实现互操作性、使数据可供更多用户使用的完善数据系统和基础设施；中低收入国家中只有不到20%拥有现代化的数据基础设施如托管数据中心和使用云端计算设施的直接通道。即使是那些数据系统和治理框架已初具雏形的国家，由于缺乏具备必要行政能力、决策自主权和财务资源的相关机构，这些系统和框架也无法得到有效的贯彻实施。针对这些问题，2021年世界发展报告呼吁建立新的数据社会契约这种社会契约将推动数据的使用和再利用，创造经济和社会价值；同时确保所有人享有从数据中受益的公平机会；还要增强公民的信任，使他们相信自己不会受到数据滥用的伤害。在寻求建立这种社会契约的过程中，收入较低的国家往往处于不利地位，因为它们通常在以下几方面都比较欠缺：获取数据并将其转化为价值的基础设施和技能；公平参与全球数据市场及其治理的规模和渠道；有助于增强人们对数据系统信任的制度与监管框架。建立新的数据社会契约是一个紧迫的国内政策重点事项，各国需要强化国家数据系统并在国家层面与所有利益相关方合作。与此同时，由于数据的全球规模，数据社会契约中最具挑战性的一前言vi|2021 年世界发展报告些领域也要求开展国际合作，在双边、地区和全球层面加强法规和政策协调。国际合作的重点领域包括数据驱动型商业的国际征税权改革、世界贸易组织关于数据促成型服务贸易的安排、数据基础设施区域合作、互操作性技术标准的国际协调以及关于执法和反托拉斯监管的双边协作。世界银行已经做好了围绕这项重要而具有挑战性的议程向客户国提供支持的准备。本世界发展报告指出了对此议程最为关键的公共和私营部门投资领域，提出了丰富的政策改革和技术援助方案，并重点指出了可通过全球性倡议发挥召集力、促进跨境合作的领域，因此将在很大程度上指导我们对客户国的支持。充分实现数据的价值有赖于各方做出实质性承诺和努力。这是一项艰巨的任务，但不行动的代价将是一个错失发展机会和更加不平等的世界。戴维马尔帕斯世界银行集团行长致谢|vii2021年世界发展报告 由Robert Cull、Vivien Foster和Dean Jolliffe三位局长领导的工作组编写。Malarvizhi Veerappan担任报告负责人和报告领导组成员。核心团队成员包括Jaffar Al-Rikabi、Adele Moukheibir Barzelay、Miriam Bruhn、Rong Chen、Niccol Comini、Craig Hammer、Talip Kilic、Jan Loeprick、Daniel G.Mahler、Michael Minges、Martin Molinuevo、Nancy Morrison、David Newhouse、Sara Nyman、Vincent Francis Ricciardi III、David Satola、Dorothe Singer、Philip Wollburg、Bilal Zia，以及研究分析师Kenneth Zaul Moreno Sermeno、Nikkie Pacheco和Elizabeth Salazar。Selome Missael Paulos为工作组提供了行政支持。扩 展 团 队 成 员 有Davida Louise Connon、Hai-Anh H.Dang、Cem Dener、Samuel Paul Fraiberger、Lucas Kitzmller、Aspasea Mckenna和David Medine。Rory Macmillan、Zia Mehrabi作为专家顾问提供意见。本报告由世界银行发展经济学副行长直辖部门主持，与基础设施副行长直辖部门紧密合作编写。首席经济学家Carmen M.Reinhart和副首席经济学家 Aart Kraay提供了总体指导。工作组尤其要感谢时任主管基础设施业务的副行长Makhtar Diop和数据局局长Haishan Fu的支持指导。工作组感谢主管发展政策与伙伴关系的常务副行长冯慧兰的意见和建议。在报告编写的最初几个月，时任首席经济学家Pinelopi Goldberg也提供了指导。一个由政府高级官员、国家统计机构及竞争主管部门的代表和私营部门领导人组成的咨询 小组为工作组提供了建议，小组成员包括：Ola Awad（巴勒斯坦中央统计局局长）、陈龙博士（罗汉堂秘书长，代表阿里巴巴集团）、Kersti Kaljulaid（爱沙尼亚共和国总统）、Francis W.Kariuki（肯尼亚竞争局局长）、Zia Khan（洛克菲勒基金会创新高级副总裁）、Ming Maa（Grab总裁）、Joyce Murray（加拿大数字政务部长）、Nandan Nilekani（EkStep联合创始人、董事长）、Regina Opondo（Kounkuey Design Initiative社区设计主任）、Kecuk Suhariyanto（印尼中央统计局主任）、David Tudor（Prosus集团总法律顾问）、Rodger Voorhies（比尔及梅琳达 盖茨基金会全球增长与机遇部门总裁）、Sheila Warren（世界经济论坛第四次工业革命中心 副主任）和Biratu Yigezu（埃塞俄比亚中央统计局局长）。工作组还得到技术委员会的指导，委员会集结了以下著名学者：Emmanuelle Auriol（图卢兹大学研究员）、Marshall Burke（斯坦福大学副教授）、Luciano Floridi（牛津大学教授）、Jan Kramer（帕绍大学，互联网通信系主任）、Jacques Kremer（WorldWide Advisors,Inc.总裁）、Bruno Liebhaberg（欧洲监管中心总干事）、Fernando Perini（国际发展研究中心高级项目专家）、John Pullinger（国际官方统计协会会长）、Anna Scherbina（布兰迪斯大学副教授）和Tommaso Valetti（帝国理工学院教授）。工作组重视他们的建议，认为非常有用。最后，Shaida Badiee、Oliver Chinganya、Johannes Jutting、致谢viii|2021 年世界发展报告Stephen MacFeely、Angela Me和Claire Melamed特别审阅了第9章。不过，报告中所述观点并不一定反映各位顾问和审阅者的意见。工作组感谢下列世行工作人员在编写报告期间给予的指导，他们是“BrainsTrust”的成员：Luis Alberto Andres、Joo Pedro Azevedo、Andrea Barone、Kathleen Beegle、Tania Begazo、Jerome Bezzina、Calogero Carletto、Andrew L.Dabalen、Vyjayanti Desai、Marianne Fay、Michael Ferrantino、Marelize Gorgens、Mary Hallward-Driemeier、Kimberly D.Johns、Tim Kelly、Saki Kumagai、Daniel Lederman、William F.Maloney、Fredesvinda F.Montes Herraiz、James Neumann、Umar Serajuddin、Sharada Srinivasan、Davide Strusani和Paolo Verme。以下各方为本报告的背景及相关研究和宣传工作提供了慷慨支持：KDI公共政策与管理学院（KDIS）伙伴关系信托基金、世界银行知识促进改变项目（KCP，多捐助方信托基金）和美国国际开发署。工作组借鉴了世界各地研究人员和专家的分析、研究和文献综述。此外，小组还要感谢以下诸位的反馈与有益讨论：Susan Ariel Aaronson、Ali Abbas、Karina Acosta、Sonia Ahmand、Sabina Alkire、Noam Angrist、Belinda Archibong、Kaushik Basu、Vitoria Beard、Theresa Beltramo、Willem Buiter、Tsenguunjav Byambasuren、Anupam Chander、Anindya Chatterjee、NancyChau、Katie Clancy、Julie Crowley、Shanta Devarajan、Gary Fields、Avi Goldfarb、Zihan Hu、Yingyi Jin、Ravi Kanbur、Carlos Lopez、Bentley MacLeod、Chelsea Madryga、Jose Antonio Ocampo、Kevin ONeil、Ariel Ortiz-Bobea、Brian Park、Maria Poli、Cristian Pop-Eleches、Benjamin David Roseth、Phet Sayo、Harman Sing Dhodi、Jenna Slotin、Michael Stanger、Joseph Stiglitz、Aberash Tariku、Jim Tebrake、Anh Phuock Thien Nguyen、Kathryn Toure、Miguel Urquiola、Eric Verhoogen、Sonali Vyas和Yue Wang。世界银行以下同事提供了富有洞察力的意见反馈和协作支持：Rabah Arezki、Audrey Ariss、Angela Armstrong、Aziz Atamanov、Natalia Baal、Prospere R.Backiny-Yetna、Kathleen Beegle、Abdoullahi Beidou、Moussa Blimpo、Hana Brixi、Niklas Buehren、Greta L.Bull、Maurizio Bussolo、Cesar Calderon、Yu Cao、Greg Chen、Louise Cord、Paul Andres Corral Rodas、Jose Cuesta、Conrad Daly、Richard Damania、Olivia DAoust、Francesca Daverio、Zelalem Yilma Debebe、Asli Demirg-Kunt、Francesca de Nicola、Tami Ann Dokken、Mark Dutz、Alison Evans、Pablo Fajnzylber、Deon P.Filmer、Juliane Fries、Isis Gaddis、Emilia Galiano、Roberta V.Gatti、Tina George、Alejandro Medina Giopp、Chorching Goh、Lesly Goh、Markus Goldstein、Tania Gomez、Aparajita Goyal、Caren Grown、Boutheina Guermazi、Afef Haddad、Daniel Halim、Stephane Hallegatte、Nagaraja Harshadeep、Kristen Himelein、Johannes G.Hoogeveen、Chyi-Yun Huang、Elisabeth Huybens、Roumeen Islam、Ergys Islamaj、Ann-Sofie Jespersen、Anna Kalashyan、Woubet Kassa、Faruk Khan、Young Eun Kim、Soo Min Ko、Florence Kondylis、Ayhan Kose、Holly Krambeck、Megumi Kubota、Christoph Lakner、Somik Lall、Adriana Legovini、Norman Loayza、Nancy Lozano Gracia、Morgan Sofia Lucey、Cathrine Machingauta、Andrew D.Mason、Aaditya Mattoo、Anna Metz、Frederic Meunier、Miriam Muller、Mamta 致谢|ixMurthi、James Neumann、Rochelle Glenene OHagan、Sandie Okoro、Madalina Papahagi、Utz Johann Pape、Elizaveta Perova、Tobias Pfutze、Martin Raiser、Laura Ralston、Martin Rama、Pooja Rao、Sheila Reszapi、Mark Roberts、Denis Robitaille、Carlos Rodriguez-Castelan、Dan Oliver Rogger、Clelia Rontoyanni、Rosemary Rop、Karla Viviana Saavedra Betancourt、Arisha Salman、Tara Sarma、Marc Tobias Schiffbauer、Ethel Sennhauser、Gabriel Sensenbrenner、Fatima Shah、Parmesh Shah、Nurlina Shaharuddin、Siddharth Sharma、Brian William Stacy、Clara Stinshoff、Prachi Tadsare、Daria Taglioni、Jomo Tariku、Jeff Thindwa、Hans Timmer、Margaret Triyana、Tea Trumbic、Vladimir Tsirkunov、Andrew Whitby、Mark Williams、Quentin Wodon、Keong Min Yoon和 Albert G.Zeufack。Nancy Morrison指 导 了 报 告 编 写 过 程，Sabra Ledent 负 责 报 告 编 辑，Gwenda Larsen 和 Catherine Farley负责校对。Robert Zimmermann核实了报告的大量引文。Dania Kibbi（Base Three Studio）是首席平面设计师。我们要特别感谢负责协调管理报告制作的Stephen Pazdan，提供协助的Mark McClure，以及世行的正式出版项目。工作组感谢Mary C.Fisk负责协调概述和核心信息的多语种翻译工作，Patricia Katayama负责报告的整体制作，Deb Barker和Yaneisy Martinez负责报告及其众多附属产品的印刷和电子格式转换。Naureen Aziz、Mark Felsenthal、Chisako Fukuda、David Mariano和Mikael Reventar制 定 了 沟 通 合 作 战 略。Monique Pelloux Patron为工作组提供了资源管理支持。工作组还要感谢以下各位援手协调工作：Maria Alyanak、Marcelo Buitron、Gabriela Calderon Motta、Maria del Camino Hurtado和Alejandra Ramon。Beyond Words工作室设计制作了 2021年世界发展报告网站（http:/wdr2021.worldbank.org）和数据故事。工作室人员有Kate Ashton、Rebecca Conroy、Jamie Gilman、Chris Hankins、Ceri Jones、Becca Muir、Richard Pullinger、Duncan Swain和Lucy Swan。Elisabetta Calabritto绘制了网站插图。Maarten Lambrechts 和Adrianus Willem Tulp制作了网站上的数据故事。Emmanuel Cosmas Maliganya、Vidhya Nagarajan、Balaji Natarajan、Somu Sinthamani、Anushka Thewarapperuma和Roula Yazigi对网站制作和宣传有所贡献。报告参考了一系列背景论文，作者包括Meaza Abraham、Rodrigo Barajas、Noelia Carreras、Anupam Chander、Sandeep Chandy、Yuan Fang、Martina Francesca Ferracane、Angelina Fisher（纽约大学）、Dayoung Park、Sharada Srinivasan、Clara Stinshoff、Thomas Streinz（纽约大学）、Erik van der Marel、Dereje Wolde、Isabel Yu以及本报告工作人员。在为本报告准 备全球数据监管调查过程中，以下诸位为数据收研究工作提供了支持：Federico Cardenas Chacon、Nicolas Conserva、Lillyana Sophia Daza Jaller、Paris Gkartzonikasm、New Doe Kaledzi、Olga Kuzmina、Aliaksandra Tyhrytskaya 和 Yasmin Zand。本 报 告 焦 点 专 栏 的 供 稿 者 有Diana Jimena Arango、Anna-Maria Bogdanova、Martin Brocklehurst、Libby Hepburn、Stephen MacFeely、Angela Me、David Rogers、Sven Schade、Lea Shanley、Vladimir Tsirkunov和Mariana Varese。工作组感谢世行以下各位同事协助组织开展磋商活动、指导翻译工作：Jaffar Al-Rikabi、Adele Moukheibir Barzelay、Rong Chen、Candyce Da Cruz Rocha、Nicole El Hajj、Vivien Foster和Jevgenijs Steinbuks。x|2021 年世界发展报告工作组与各方面进行了广泛磋商，包括决策者、国际组织、公民社会组织、私营企业、发展伙伴、学术界、研究机构以及世行各执行董事办公室和同事。新冠疫情给今年的世界发展报告带来了额外困难，使得磋商会议无法像通常那样面对面进行。但工作组变困难为优势，利用虚拟会议召集了数百名利益攸关方，实现了更为广泛的参与。在旅行限制下，工作组采用数字形式和伙伴网络开展磋商，让更多背景不同的人参与进来。一些活动侧重于以多语言进行区域性有针对性的利益攸关方磋商，使偏远地区的组织得以加入讨论。对于税收等一直存在争论的领域，工作组与世界发展报告核心支持部门探讨交流，受益于就相关问题进行的广泛磋商。工作组成员也大量利用了各自与众多数据专业人员、统计人员、数据科学家、公民社会组织和决策者的合作沟通所得，这些人往往在困难环境中利用数据实现发展成果。磋商始于2019年10月的高级别圆桌会议（世行年会的会外活动），一直持续到2020年10月。2020年4月至6月，工作组与加拿大、埃塞俄比亚、印度、印度尼西亚、墨西哥、英国、西岸和加沙等地的最高统计部门进行了一系列双边磋商。磋商活动汇集了广泛的利益攸关方，包括政府官员、公民社会组织、学术机构、私营部门和国际组织，工作组要向众多活动的组织方表达谢意，包括德国联邦经济合作与发展部（BMZ）和德国国际合作机构（GIZ）；加拿大国际发展研究中心（IDRC），该中心用法语、西班牙语、英语组织了非洲、亚洲、拉美和加勒比地区的磋商活动；可持续发展数据全球伙伴关系（GPSDD）；乔治华盛顿大学艾略特国际事务研究学院、哥伦比亚大学和康奈尔大学；万事达卓越倡导中心；科尔尼全球商业政策委员会；塔夫茨大学弗莱彻法律 和外交学院全球背景与商业研究所；统计活动协调委员会（CCSA）；联合国全球数据论坛（UNWDF）；经济合作与发展组织发展援助委员会（DAC）；全球数据晴雨表；开放政府中心。工作组专门组织了一次与公民社会组织的磋商会议，并与技术公司、平台企业、互联网交换 中心、支付行业和网络安全私营企业进行了多次双边磋商，包括阿里巴巴、亚马逊、CADE（巴西竞争管理部门）、De Novo、脸书、谷歌、领英、Lori Systems（肯尼亚）、万事达、Power2SME（印度）和UA-IX（乌克兰互联网交换中心）。工作组还就具体问题请教了一些机构的内部专家，这些机构包括Aelex Legal（尼日利亚阿布贾律师事务所）、大西洋理事会（智库）、DataPrivacy.Com.Br（巴西圣保罗）、乔治敦大学、Hamu and Company（尼日利亚拉各斯律师事务所）、Hogan Lovells（隐私与网络安全律师事务所）、Hunton Andrews Kurth（全球隐私与网络安全律师事务所）、Interswitch（尼日利亚拉各斯）、纽约大学、经济合作与发展组织、牛津互联网 学院、洛克菲勒基金会、联合国贸易和发展会议（UNCTAD）、南加州大学以及WilmerHale（数据与网络安全律师事务所）。有关磋商及参与方的详细信息可参见https:/www.worldbank.org/en/publication/wdr2021/consultations。工作组感谢世界银行的许多同事，他们在全行的正式评审过程中提出了书面意见。在报告编写的关键阶段，这些意见发挥了宝贵作用。如果名单中不慎遗漏了任何人或机构，工作组在此致以歉意，并向所有为本报告做出贡献者表示感激，包括那些名字未在此出现者。工作组成员还要感谢家人在本报告编写过程中自始至终给予的支持。概述有些数据可能不提供信息，但所有信息都依靠数据。Daniel Keys Moran，计算机编程人员，科幻作家“概述|3数据日益成为世界各地大多数人日常生活中不可或缺的一部分，数据的数量也在以前所未有的速度增长。但这对生活在赤贫中的7亿多人口意味着什么？新数据类型和数据用途的爆炸式增长是否也在改善他们的生活？还是说穷人和穷国会被抛在后面，导致那些从数据驱动的世界中受益与不受益的人之间差距越来越大？通过创造性使用新数据而产生的创新可能是当代对人们生活影响最深远的重大事件之一。像蒸汽机的发明、电力的发现等通用技术一样，数据革命带来的变革涉及社会与经济的方方面面。但这种全面改变并不会自动发生。蒸汽机和电力促进生产率提高是在相关技术出现数十年以后的事。之所以有这种延迟，不是人们没有意识到这些创新的重要价值（每个人或早或晚都会认识到），而是因为将这些创新付诸使用、实现其经济潜力所需的生产体系不可能一夜之间形成。电力本身并不能带来经济发展，同样，数据本身也无法改善人们的生活。数据可以带来社会和经济领域各方面改善，但前提是对数据加以系统性使用，从而创建有用的信息，形成有助于改善人们生活的洞识和见解。本报告旨在回答两个基本问题。首先，如何通过数据来更好地推进发展目标？其次，需要做出何种数据治理安排来支持以安全、道德和可靠的方式生成和使用数据，同时让数据公平地造福于所有人？本报告要传递的一个重要信息是，仅仅收集更多数据并不能解决问题。严重的数据缺口确实存在，而且在贫困国家尤为突出，但本报告的讨论重点是如何更有效地使用数据以改善发展成果，尤其是要为贫困国家的贫困人口改善发展成果。通过数据推进发展目标本报告第一部分建立了将数据与发展相联系的概念框架，二者之间的联系通过三个组织途径产生（图O.1）。第一个途径是政府和国际组织使用数据来支持循证决策改善服务提供。第二个途径是公民社会使用数据来监测政府政策实施效果、个人利用数据来监督和获取公共服务和商业服务。第三个途径是私营企业在生产过程中使用数据来促进企业自身发展以及更广泛的经济增长。这样一个概念框架意味着仅靠数据本身无法解决发展问题：人（社会、政府和企业中的人）是将数据转换为有用信息并进而改善生产生活的核心主体。1与资本、土地和劳动力一样，数据也是上述三个途径实现发展目标的要素；但与三者不同的是，用过不会降低数据的价值。为某一特定目的而收集的数据可被再次用于其他完全不同的目的（第1章）。概述4|2021 年世界发展报告通过数据的传播、交换与分享加强数据再利用 数据的使用潜力可以说是无限的，因此，要想通过数据实现更美好的生活，就需要重视数据的再利用和多用途使用。这是本报告概念框架的一个核心内容。图O.1使用双向箭头来描述这种过程。私人企业和政府之间的双向箭头表示最初出于商业目的收集的数据也可被用于公共政策制定，反之亦然。同样，个人/公民社会/学术界与政府/国际组织之间的双向箭头表示它们之间也可以进行数据交流和再利用。最后一个双向箭头反映的是个人/公民社会/学术界可以利用私营部门数据以及由数据驱动的应用程序，而企业也可以利用个人/公民社会/学术界的数据及相关分析。但实践中数据持有者可能不愿交换数据。他们可能担心数据保护和安全问题，或者收集数据的投资需要有所回报。也可能他们希望通过积累数据来实现规模经济，从而获得支配市场的能力；或是希望通过囤积数据来获得其他形式的政治优势或竞争优势。在本报告中，数据的“共享与再利用”是一个概括性说法，包括使数据得以再利用的各种交易和交换，从旨在推动数据共享的政府开放数据计划到私营企业数据的市场化交易都包括在内。从理论上讲，为数据确定明确的经济产权可以使数据在市场上广泛交易。但在实践中，除广告市场以外，数据交易的范围受到多种因素限制，如多方声称拥有数据所有权、广泛传播数据与出于私人商业利益而囤积数据相互矛盾、数据的质量和准确性难以评估等。图O.1中所示的三个途径每个都显示了数据如何有助于改善人们的生活，但这些途径同样也可能被用来对人造成伤害。通过政府途径，数据可能因政治目的而被滥用，例如出于政治动机的监控或基于种族、宗教、种族、性别、残疾状况或性取向而对公民区别对待。在连接个人的途径中，网络犯罪分子可能通过窃取和操纵个人敏感信息而造成重大伤害。“暗网”是一个庞大的隐蔽网站网络，为各种犯罪活动提供了一个地下数字平图 O.1数据如何支持发展：一个变革理论来源：2021 年世界发展报告 编写团队。注：正面影响显示为绿色；负面影响显示为红色。加强问责犯罪活动，暗网发展政治监控商业机会增加数据生产与收集提高透明度更多个人数据企业生产过程再利用个人公民社会学术界数据分析与处理政府国际组织私营部门 改善政策制定和服务提供 市场集中不平等扩大歧视再利用概述|5台，协助开展毒品、假币、赃物、信用卡号码、伪造文件、枪支和人体器官等各种非法贸易。同样，通过私营部门途径也可能造成伤害，例如利用对消费者偏好和行为的了解进行精确瞄准、开展过度营销或操纵性营销，或是通过算法来协助市场主体之间开展串通等。2 解锁数据造福公众的潜力，防范数据不当使用：来自新冠疫情防控的实例 许多国家都将数据用于新冠疫情防控，包括通过跟踪定位来更好了解封锁期间人们的活动规律以及开展感染者接触追踪等。冈比亚利用2020年3月至5月的移动电话呼叫详细记录（CDR）汇总数据（个人层面数据已被掩盖），绘制显示人员跨行政区流动情况的地图（地图O.1）。通过这些地图，政策制定者得以了解封锁措施在多大程度上减少了人员流动，找出导致人们遵守或违反封锁措施的因素并采取相应行动。以色列政府于2020年3月批准了一项紧急法规，允许将通过手机收集的个人数据用于对感染者接触人员追踪，控制疫情传播。建立CDR的目的本来不是为了协助公共政策制定或是让政府跟踪个人活动，但上述两个就是数据被再利用、改变用途的例子（即图O.1所示的纵向数据流动）。在以色列，这些数据在新冠疫情爆发之前也有收集，但政府只有出于国家安全目的才能访问。3 这些通过CDR跟踪感染人员的早期做法目前来看似乎发挥了正面作用。在冈比亚，地图显示封锁措施对贫困地区影响更大，表明需要针对这些地区提供救济和复苏支持。在以色列，有关分析表明，疫情爆发后最初几周的所有感染病例中，通过手机数据追踪识别出了三分之一以上感染者（16200例中的5500例），这在一定程度上为这个阶段以色列实现极低的感染率和死亡率做出了贡献。将CDR数据用于对以色列全国大部分人口进行跟踪的做法引发了关于政府可能滥用数据的担忧和抵制。很多议员表达了对隐私问题的关切，后来最高法院下令停止了这项行动。法院在4月下旬裁定，政府必须就使用手机的跟踪功能进行立法，并且“必须找到一个符合隐私原则的恰当替代方法。”4 地图 O.1冈比亚在新冠疫情封锁期间使用汇总手机记录来跟踪每周人员流动（2020年3月 5月）来源：Knippenberg and Meyer 2020。数据参见 http:/bit.do/WDR2021-Map-O_1。注：蓝色代表人员流出；绿色代表人员流入。冈比亚于 2020 年 3 月 22 日实行全国封锁。数据来自呼叫详细记录。布里卡马卡尼芬曼萨孔科凯雷万乔治敦巴塞圣苏班珠尔班珠尔班珠尔班珠尔班珠尔班珠尔班珠尔班珠尔班珠尔班珠尔班珠尔048 12 16 20 40 60+-4-8-12-16-20-40-60第 3 周：3 月 1521 日第 6 周：4 月 511 日第 12 周：5 月 1723 日第 4 周：3 月 2228 日第 7 周：4 月 1218 日第 10 周：5 月 39 日第 5 周：3 月 29 日 4 月 4 日第 8 周：4 月 1925 日第 11 周：5 月 1016 日第 13 周：5 月 24 30 日第 9 周：4 月 26 日5 月 2 日国界县界人员流动变化（%）首都行政区首府IBRD GAM45640|2021 年 3 月布里卡马卡尼芬曼萨孔科凯雷万乔治敦巴塞圣苏布里卡马卡尼芬曼萨孔科凯雷万乔治敦巴塞圣苏布里卡马卡尼芬曼萨孔科凯雷万乔治敦巴塞圣苏布里卡马卡尼芬曼萨孔科凯雷万乔治敦巴塞圣苏布里卡马卡尼芬曼萨孔科凯雷万乔治敦巴塞圣苏布里卡马卡尼芬曼萨孔科凯雷万乔治敦巴塞圣苏布里卡马卡尼芬曼萨孔科凯雷万乔治敦巴塞圣苏布里卡马卡尼芬曼萨孔科凯雷万乔治敦巴塞圣苏布里卡马卡尼芬曼萨孔科凯雷万乔治敦巴塞圣苏布里卡马卡尼芬曼萨孔科凯雷万乔治敦巴塞圣苏6|2021 年世界发展报告本报告涵盖的很多主题在这个例子中均有体现。私营部门搜集的CDR数据与公共机构共享并加以再利用，支持新冠疫情防控，挽救生命，因此创造了社会价值。但与此同时，这种数据共享引起了人们对信任问题的极大关注，公民担心自己的CDR数据以后可能会被政府官员用于公共健康以外的其他用途并造成伤害。公平也是一个重要问题。像以色列这样一个高收入国家，智能手机普及率为93%；而在冈比亚这个低收入国家，智能手机普及率只有75%。不管哪个国家都有一些没有智能手机的人无法生成CDR数据，也就未必会直接受益于接触追踪措施提供的公共卫生保护。上述例子也说明了一个关键难题。随着更多数据（尤其是个人数据）被共享和再利用，通过政策和服务交付改进带来的好处会大幅增加，但是数据被滥用的风险也会上升。实现这些好处要求分享或交换数据，但有关各方必须信任这种数据交流所依赖的系统、法规和制度，这样他们才会自愿参与进来。怎样才能使人们相信他们的数据将受到保护而且他们可以从数据所创造的价值中获益？这些关切日益上升，表明我们需要围绕数据建立新的社会契约即数据创建、再利用和共享过程中的所有参与者之间达成一种共识，从而可以增进信任，让人们相信他们不会因为数据交换而受到伤害，而且可以公平地获得由数据所创造的价值（图O.2）。社会需要达成这类共识（即“社会契约”）的理念已有数百年历史，通常可追溯到托马斯 霍布斯、约翰 洛克和让 雅克 卢梭等哲学家的著作。法律体系以及更广泛的治理体系可被视为建立、促进和执行社会契约的工具。说服各方遵守社会契约的规则并非易事，这要求确保使用数据所产生的收益能得到公平分享也就是说，每个人都能从中受益。在这方面低收入国家往往处于不利地位，因为它们通常在以下几方面都比较缺乏：获取数据并将其转化为价值的基础设施和技能；有助于增强人们对数据系统信任的制度与监管框架；公平参与全球数据市场及其治理的规模和渠道。数据正在重塑我们的生活、社会乃至整个世界。在这种形势下，尤其考虑到数据交易和数据流动的跨境性质，我们不仅需要国家层面的数据社会契约，也需要国际性社会契约。第8章的“焦点8.1”将社会契约的概念延伸到国际领域，呼吁达成全球共识，以确保将数据作为一种全球公共产品和实现公平、可持续发展的资源加以保护。有待开发的数据潜力，不断演变的关于数据生成、利用和再利用的法律、法规和治理框架，具体国情（历史、文化、治理模式和政治经济情况）对建立适当相关框架的重要性，技术能力对安全地充分利用数据的作用，如何增进信任、促进对数据所产生价值的公平分享这些都是本世界发展报告的核心议题。来源：2021 年世界发展报告 编写团队。图O.2基于价值、信任和公平的数据社会契约如果系统有助于推动数据使用和针对不同用途的再利用，就可以充分实现数据的价值社会契约价值如果所有利益相关方的数据权利和利益得到保障，就可以创造一个信任环境信任如果通过投资和监管创造一个公平的竞争环境，就可以使所有人公平分享数据的益处公平概述|7报告第一部分详细描述了以下几方面的潜在发展影响：为公共目的而收集的数据（即公共意图数据）（第2章）；私营部门日常业务中收集的数据（私人意图数据）（第3章）；综合使用不同类型数据而产生的协同作用（第4章）。这里对数据的区