2020全球自动驾驶战略与政策观察.pdf
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2、20020年年1 12 2月月 全球自动驾驶战略与政策观察全球自动驾驶战略与政策观察 (20202020)前前 言言 当前,自动驾驶已进入发展关键期,道路测试稳步推进,商业化探索成效显著,产业发展对政策、法规的供给,金融、保险的保障能力,消费者教育与用户习惯培养等方面提出了更高要求。自动驾驶在提升交通安全性、提供全新的驾乘体验、增强社会运转效率等方面具有重大潜力,不仅能带来包括拯救生命在内的巨大社会效益,还具备重塑汽车产业格局的强大力量。自动驾驶的产业化进程全球同步,各国在促进自动驾驶发展的政策出台、法规制定、环境构建、生态培育等方面积极开展布局行动,形成各具特色的自动驾驶发展路线图。为此,中
3、国信息通信研究院政策与经济研究所车联网团队通过跟踪全球自动驾驶政策与法规动态,及时掌握自动驾驶全球进展,系统研究了政策法规对促进自动驾驶发展的积极作用,形成本报告。主要内容包括:概述了自动驾驶商业探索进展及对政策法规需求;梳理并总结全球重点国家的自动驾驶政策法规动态及自动驾驶国际组织进展;梳理我国的自动驾驶政策文件,总结了自动驾驶五大发展区进展;探讨并分析了现阶段自动驾驶发展面临的主要问题以及需要采取的行动措施。期待本报告能够为社会各界提供参考,不妥之处还请指正。目目 录录 一、全球自动驾驶迈入商用探索新阶段.1(一)自动驾驶具备重大的社会经济价值.1(二)自动驾驶商业探索迈入新阶段.2(三)
4、政策法规为自动驾驶“保驾护航”.4 二、主要国家的自动驾驶战略与政策分析.6(一)美国加快打造自动驾驶的政策与法规高地.7(二)欧盟以战略规划引导各国协同推进自动驾驶.12(三)英国以政策法规推动自动驾驶创新与商用.14(四)日本以“奥运会”为契机,加速自动驾驶商用.15(五)韩国力争率先实现自动驾驶商用化.16(六)国际组织积极推进自动驾驶领域的标准制定.17 三、中国稳步推动自动驾驶创新进展.19(一)国家加强顶层设计,促进跨部门协同推进.19(二)地方强化政策供给,推动跨区域协调发展.21(三)企业加强合作共赢,共同打造创新发展格局.26(四)加强国际交流合作,主动融入全球生态圈.28
5、四、全球自动驾驶面临的新挑战与新思考.30(一)现阶段,自动驾驶发展仍面临诸多挑战.31(二)面向未来,需加快行动促进自动驾驶进步.33 图图 目目 录录 图 1 自动驾驶的社会效益.2 图 2 Robo-taxi 业务概况.3 图 3 美国各州的立法与行政命令发布概况.11 图 4 欧盟的网联与自动驾驶推进路线图.12 图 5 Apollo 智能交通架构图.27 表表 目目 录录 表 1 美国交通部发布的自动驾驶政策.8 表 2 SAE J3016(TM)任务分工明细.17 全球自动驾驶战略与政策观察(2020)1 全球新一轮科技革命和产业变革的加速演进,人工智能、5G 等新一代信息技术的日
6、新月异,正驱动全球汽车产业向电动化、智能化与网联化发展方向转型升级。自动驾驶是汽车发展的必然趋势,全球主要国家纷纷开启战略布局,加快推动自动驾驶汽车的创新发展。发展自动驾驶,有助于掌控前沿技术成为新一轮科技革命和产业变革的引领者;有助于为社会发展提供一种新的服务模式和生活方式;有助于带动涉及车辆、道路运输等相关领域的快速发展。当前,全球自动驾驶产业进入发展的快车道,技术创新日益活跃,产业规模不断壮大,商用探索迈入新阶段。一、全球自动驾驶迈入商用探索新阶段 当今世界正经历百年未有之大变局并叠加全球大疫情的冲击,促使全球进入动荡变革调整期,人们对无接触的生产生活方式提出了更多的需求,这对自动驾驶既
7、是机遇也是挑战。低速无人驾驶配送、消杀等无接触式自动驾驶机器人服务成为此次疫情爆发期的亮点应用,助推了自动驾驶商用的加快落地。(一)自动驾驶具备重大的社会经济价值 自动驾驶对经济社会带来广泛影响。自动驾驶具有显著的“催化创新”特征,其在规模化部署后将会显著提升道路交通安的全性,提高交通的运输效率,减轻碳排放以及节约能源等方面展现出巨大的社会效益和经济效益。据美国未来能源安全的一份研究报告预计1,到 1 https:/avworkforce.secureenergy.org/全球自动驾驶战略与政策观察(2020)2 2050 年,预计自动驾驶将为美国创造大约在 3.2-6.3 万亿美元的经济效益
8、,其中社会福利和消费者福利预计将接近 8000 亿美元,如图 1 所示。数据来源:Americas Workforce and the Self-Driving Future 图 1 自动驾驶的社会效益 自动驾驶对产业链的带动作用十分明显。自动驾驶在重构并拓展汽车产业链的同时,其带动能力也非常凸显,一方面提升配套产品的软硬件能力,促进诸如毫米波雷达、超声波雷达、摄像头等硬件的性能大幅提升;另一方面拓展汽车产业的后市场能力,满足人们的多元化需求,将汽车从出行工具变成移动服务终端。此外,自动驾驶还对交通出行、信息服务等领域产生联动效应,促进新模式、新业态、新经济等新型消费的发展。(二)自动驾驶商业
9、探索迈入新阶段 美国 DARPA 无人驾驶挑战赛点燃了自动驾驶商业化的火种,而Google 在赛后组建的自动驾驶汽车研发团队,更是拉开了自动驾驶的技术研发、道路测试和商业应用序幕。近年来,随着技术创新的不断突破、产业环境的不断完善,自动驾驶已从技术研发与公开道路测全球自动驾驶战略与政策观察(2020)3 试迈入到区域商用探索的发展期。当前,自动驾驶的道路测试与商用探索进展迅速,部分场景下已经开展应用探索:Robo-taxi 载客运营探索进入快车道。美国、中国、日本、欧盟等国家和地区都在积极开展无人驾驶出租车业务探索。2018 年,Waymo 率先在亚利桑那州向其早期用户免费开放此项服务,202
10、0 年10 月,Waymo One 在凤凰城首次向公众开放的无人驾驶出租车业务。另外,Cruise、Pony.ai、AutoX 等企业也已获得加州无人驾驶服务许可。中国的百度、滴滴、文远粤行、AutoX 等公司也加快自动驾驶出租车的载客商业探索速度,在广州、长沙、上海、武汉、沧州、北京等城市的特定区域开展 Robo-taxi 业务,具体信息如图 2 所示。数据来源:自动驾驶应用场景与商业化路径系列研究报告 图 2 Robo-taxi 业务概况 低速无人递送业务已经在部分区域上岗运行。2020 年 2 月 6 日,美国国家公路交通安全管理局(NHTSA)批准 Nuro 率先部署没有侧视镜和方向盘
11、等操作控制的无人送货车,并要求该公司在 2 年内的部署规模不超过 5000 台。NHTSA 的这一举动,无疑是低速自动驾驶终端配送的强烈催化剂。中国也在部分区域内积极探索小型无人配送车的示范运营,如美团在顺义的 15 个社区及周边路线部署了多辆配送全球自动驾驶战略与政策观察(2020)4 车已持续运行了 300 多天;阿里在浙江大学紫金港校区、天津大学、南开大学以及四川大学等多地部署“小蛮驴”无人配送车开展业务探索;此外,新石器、智行者、白犀牛、京东、苏宁等电商及物流企业也在积极探索开展业务。点对点无人接驳业务持续开展试点运行。英国的 RDM 集团旗下的自动驾驶子公司 Aurrigo 研发的自
12、动驾驶接驳车已经在英国的米尔顿凯恩斯小镇进行测试运行,还在英国希思罗机场 5 号航站楼开展行李箱自动运转的相关测试。德国的博世(Robert Bosch)、大陆集团(Continental)以及采埃孚(ZF Friedrichshafen)等也在开展城市接驳车测试或试点,解决城市的“第一英里或最后一英里”问题。封闭园区的自动驾驶已经开始规模化部署。2019 年 12 月,驭势科技在香港国际机场启用无人物流车为旅客提供行李运输服务,此外,该公司还在广州白云机场、海口美兰机场、北京大兴机场等多个机场开展自动驾驶接驳试运营。西井科技联合振华重工在深圳盐田、泰国、瑞典等提供自动驾驶电动集装箱货车的运营
13、;主线科技、图森未来等也在上海洋山港开展了自动驾驶运输试点示范运营2。(三)政策法规为自动驾驶“保驾护航”当前,自动驾驶处于大规模商用的初级阶段,政策的支持与引导、法律法规的创新与适用对加速自动驾驶技术演进、推动产业快速发展起到至关重要的作用。2 自动驾驶应用场景与商业化路径(2020),中国电动汽车百人会.全球自动驾驶战略与政策观察(2020)5 1.政策支持并引导自动驾驶创新发展 监管与产业政策促进自动驾驶的跨行业跨部门合作。自动驾驶研发与应用涉及汽车、信息通信、交通运输等诸多领域,突破了现有政策法规框架下的产品管理、监管与应用体系的管理范畴,需要强化跨领域的协同以解决阻碍创新发展中的障碍
14、。如美国交通部从 2016 年起,就一直在现有法律框架下动态调整其监管政策,试图为自动驾驶的创新发展消除监管障碍。试点示范应用促进自动驾驶产业的协同发展。世界各国的道路交通法均以人类驾驶员为驾驶责任主体,大规模的自动驾驶上路行驶会带来复杂的交通安全等社会问题。在自动驾驶发展的初期阶段,通过部署试点示范项目,能够实现在可控范围内促进产业链创新、完成自动驾驶的技术验证、功能测试、性能检测等任务,并将自动驾驶安全可靠地引入交通系统中。统一术语和标准营造健康的产业发展秩序。美国交通部 2016 年发布的Federal Automated Vehicles Policy:Accelerating the
15、 Next Revolution In Roadway Safety(简称AV 1.0)中明确“NHTSA 要求汽车制造商和各实体根据 SAE J3016 规定对各自的高度自动驾驶汽车系统进行分类”;2017 年发布的AUTOMATED DRIVING SYSTEMS:A Vision for Safety(简称AV 2.0)中再次重申“为保持术语的一致性,NHTSA 采用美国汽车工程师学会(SAE)关于自动驾驶的国际标准和其他适用术语”,这一举措结束了美国产业界对于自动驾驶功能级别界定的混乱状态,统一规范自动驾驶功能,也促全球自动驾驶战略与政策观察(2020)6 使全球的自动驾驶产业界一致性
16、地采用 SAE 标准。2.法律法规创新为自动驾驶提供保障 自动驾驶融入社会交通是一项复杂系统工程,其研发、制造与产品形态已经超出当前产品监管体系的管理范畴,其社会复杂性与创新程度超出现有的法规范畴,需要及时创新并健全法律法规体系以适应技术、产业、应用的发展要求。此外,自动驾驶的法律法规体系建设是一个漫长的过程,不能一蹴而就,要通过相关产品与人类社会的生产生活度过磨合融入阶段后,经过不断地发现问题、解决问题,才能形成完备的自动驾驶政策法规体系,形成适应自动驾驶技术要求的产业与应用环境。自动驾驶的安全责任主体从驾驶员为主要责任者转换至涉及系统供应商、设备制造商乃至零部件供应商等多维度责任主体,需要
17、交通、车辆管理部门与产业界共同合作,解决驾驶主体责任明晰的问题;需要对现有道路交通、驾驶员管理的法律法规进行创新性调整,以解决自动驾驶的合法身份;需要对法律法规进行数字化与信息化解释,以便构建统一的自动驾驶运行基础法规;需要制定适合自动驾驶运行的安全保障法律体系等。二、主要国家的自动驾驶战略与政策分析 全球主要国家均高度重视自动驾驶对科技创新、产业繁荣、经济发展、社会进步的推动作用,纷纷将其上升到国家战略高度。近年来,各国通过出台政策、法规等举措,积极构建促进自动驾驶健康发展的全球自动驾驶战略与政策观察(2020)7 产业与社会环境。从国家战略层面,自动驾驶被看作是抢占科技创新和汽车产业国际竞
18、争的制高点,全球的汽车产业大国均高度重视这一领域政策的规划和引导,如美国、英国、德国、日本和韩国等国家均有明确的发展路线图和目标。从国家监管层面,各国交通部都积极发布监管政策,通过创新监管措施并提供最新的监管理念,试图消除当前的政策法规中对自动驾驶创新和产业发展的障碍,以加快自动驾驶路测和试商用的探索进程。从立法层面看,德国、日本、韩国等均是在已有的道路交通法 上进行条款的修订,而美国试图为自动驾驶开辟新的立法,虽然没有取得实际成效,但是其积极的意义还是十分重大的。(一)美国加快打造自动驾驶的政策与法规高地 美国各级政府在推动自动驾驶研发与商业化的过程中其积极行动,取得了良好成效。据美国前交通
19、部部长 Anthony Foxx 表示:“在自动驾驶方面,联邦政府每年拨款大概 450 亿美元基金供应给各州使用,具体决策由各州自行决定。”美国从联邦政府和州政府两个层面来推动自动驾驶创新发展。前者以美国交通部为主导,从机动车监管(解释权、豁免权、意见征求法规制定、缺陷的执行权力等)的角度制定相关政策,试图为自动驾驶系统的应用消除监管障碍;后者从驾驶员管理与车辆使用(车辆许可和登记、交通法规和执法、机动车辆保险和责任管理等)的角度出发,为自动驾驶测试与应用提供政策和法律依据。全球自动驾驶战略与政策观察(2020)8 1.美国交通部的创新监管政策 从 2016 年以来,美国交通部基本上每年都发布
20、一版自动驾驶政策,政策对汽车制造商和其他机构提供具备指导意义的前期规章制度框架和最佳范例,以便在自动驾驶的安全设计、开发、测试和应用等各个环节提供指导意见(具体如表 1 所示)。这些政策是作为指南而非规章制度提供给利益攸关方,且每一年的政策文件均会吸收NHTSA、车辆厂商、供应商、消费者等的建议,并反应出科技创新不断更新变化的情况。表 1 美国交通部发布的自动驾驶政策3 时间时间 文件名称文件名称 发布单位发布单位 2016 年 09 月 Federal Automated Vehicles Policy:Accelerating the Next RevolutionIn Roadway S
21、afety DOT NHTSA 2017 年 11 月 UTOMATED DRIVING SYSTEMS 2.0:A Vision for Safety DOT NHTSA 2018 年 10 月 Automated Vehicle 3.0:PREPARING FOR THE FUTURE OF TRANSPORTATION DOT 2020 年 01 月 Automated Vehicles 4.0:Ensuring American Leadership in Automated Vehicle Technologies NSTC DOT 美国交通部通过连续发布政策文件阐明其在消除自动驾驶
22、监管障碍、推动监管创新以适应技术产品方面的态度和做法。具体包括:明确在现有监管框架下,联邦和州政府在自动驾驶发展初期的监管职责;鼓励使用 5.9GHz 的车联网技术;更新 统一交通控制设施手册;鼓励将自动驾驶技术不仅集成到乘用车,还要扩展到所有交通方式;建议自动驾驶系统的制造商和开发商自愿发布并公开安全自我评估 3 DOT:United States Department of Transportation;美国交通部.NHTSA:National Highway Traffic Safety Administration;美国国家道路交通安全管理局.NSTC:National Science
23、 and Technology Council;国家科技中心.全球自动驾驶战略与政策观察(2020)9 来代替监管;等具体行动。此外,美国交通部提出了自动驾驶六项基本原则:一是将安全作为首要考虑因素,努力解决自动驾驶带来的潜在安全风险并提高其拯救生命的潜力。二是政府保持技术中立的政策,以促使竞争与创新成为实现安全、机动性和经济目标的途径。三是使规则现代化,包括是现有规则的现代化和去除阻碍自动驾驶发展的过失的规则,以及支持自愿的、基于一致同意的技术标准和统一的术语等。四是鼓励始终如一的监管和运行环境,便于自动驾驶在全国范围内的顺畅运行以及整合进整个交通运输系统。五是为自动驾驶构建积极的发展环境,
24、交通部将会提供指南,最佳实践,示范项目以及其他支持;鼓励使用车联网技术,但是并不会要求必须用于自动驾驶领域。六是保护并提升美国人所青睐的自由,尊重公民在开放道路上的驾车自由以及消费者自由选择满足出行需求的能力,拓展美国老年人和残障人士实现安全和独立出行的途径。最新的AV 4.0还详细列举了美国在促进自动驾驶创新具备的基础、38 个政府部门在自动驾驶领域所做的投资以及与自动驾驶相关领域的主管部门的职责、联邦政府的创新资源等;为自动驾驶创新者提供一个理想的开发和集成环境,同时优先考虑安全、安保和隐私;促进有效的市场;促进全国范围内的协调研究工作等。全球自动驾驶战略与政策观察(2020)10 2.美
25、国国会曾经的立法之举 联邦政府曾希望推出统一的立法,一方面为自动驾驶上路的合法性提供保障,另一方面结束各州立法碎片化、不统一的局面,消除各州法律之间相违背的条款,并以此为基础形成创新的政策和监管体系,出台全球第一部自动驾驶立法。国会的自动驾驶立法行动以失败告终,虽然未形成统一的自动驾驶法律,但是 H.R.3388 和 S.1885 还是为全球开展自动驾驶立法活动提供了宝贵的借鉴经验。2017 年的第 115 届国会期间,众议院以口头表决方式通过了H.R.3388(SELF DRIVE ACT)自动驾驶法案,参议院商业、科学和运输委员会报告了 S.1885(即 AV START)提案,但一些参议
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