欧洲对华政策报告(2020).pdf
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1、1 欧洲对华政策报告 欧洲对华政策报告(2020 年)复旦大学中欧关系研究中心 上海欧洲学会 3 目目 录录 前言 01 2020年欧盟对华政策戴轶尘 04 2020年欧洲议会对华政策严少华 09 2020年德国对华政策陈弢 13 2020 年法国对华政策薛晟、张骥 17 2020年意大利对华政策吉磊 22 2020年英国对华政策陈琦 27 2020 年希腊对华政策胡晶晶、刘凡 30 2020年西班牙对华政策杨海峰 35 2020年瑞典对华政策沈贇璐 39 2020年丹麦对华政策严骁骁 43 2020年维谢格拉德集团四国对华政策龙静 46 2020年罗马尼亚对华政策宋黎磊 50 2020年西巴
2、尔干国家对华政策简军波 54 2020年塞尔维亚对华政策费正健 58 2020年波罗的海三国对华政策孙贝芸 62 后记 66 1 前前 言言 2020 年是中国和欧盟(欧共体)建交 45 周年,双方克服新冠肺炎疫情的致命影响,在经贸等领域取得重要合作成果。这一年中国首次跃居为欧盟第一大货物贸易伙伴,双方还签署了地理标志保护与合作协定,完成“中欧全面投资协定”谈判。围绕防疫抗疫,双方在物资援助和疫苗研发等领域开展了务实有效合作。考虑到这一年疫情全球大流行和国际关系错综复杂的背景,这些成果的取得来之不易。尽管 2020 年中欧在上述领域合作取得较大进展,但欧洲对华政策也发生了深刻变化,主要反映在如
3、下三方面:首先,欧盟及部分成员国严格区分对华经贸合作和对华人权干预,将两者视作各自独立的对华政策领域,有些国家甚至故意在政治上挑衅中国政府。因此,一方面,欧洲十分强调对华经贸务实合作,重视中国市场,通过中国抓住整个欣欣向荣的亚洲市场的意愿也十分强烈。另一方面,在人权等政治领域,对华干涉力度加大。这体现为两方面:第一,疫情期间,欧盟机构和民间舆论从不同角度严厉指责中国国内防疫抗疫举措及对外抗疫物资援助行为。比如 2020 年 6 月,欧盟委员会指责中国“在网络上散布新冠病毒虚假信息”,宣传对欧洲国家援助并借此强化地缘政治争夺。第二,欧盟插手干预香港、新疆、台湾等中国内部事务。例如,2020 年
4、8 月,欧盟外交与安全政策高级代表博雷利就香港特区政府因疫情推迟立法会选举发表指责中国的声明。捷克议长甚至不顾损害中捷关系执意访台,等等。其次,在战略自主基础上,欧盟试图在特殊领域与中国“脱钩”。欧盟主张不随美共舞,不沦为中美竞争的棋子,力图在中美博弈中寻求自主,谋取最大利益。在此情势下,欧盟在两方面试图减弱和中国的关系:(1)防范中国在特殊领域对欧投资,降低对华产业依赖。欧盟委员会在 2020 年 3 月发布了保护欧洲重要资产和技术的指导纲要,将健康、医学研究、生物技术等战略性产业纳入外资审查范围。6 月,欧委员会发布防范不公平竞争政策白皮书,就加强监管欧盟外第三国政府补贴企业行为公开征求意
5、见,进一步提高中国企业对欧投资门槛。9月,欧盟委员会启动了欧洲原材料联盟(ERMA),以增强稀土等 30 多种关键原材料的自给能力,完善欧洲产业供应链,减轻对中国产品依赖。(2)欧盟重要成员法国和德国等都开始启动或执行所谓“印太战略”,欧盟也发声主张实施印太政策,以加强与中国周边国家政治、经济、军事等联系,向中国施压,实现对亚洲政策的多元化,减轻对华依赖。2 第三,欧洲内部各国对华政策立场分歧有加大趋势。2020 年,主要西欧大国如德国、法国等基本愿意维持、发展与中国务实合作关系,尽管中欧双方在人权等领域存在较大分歧,但基本没影响双方完成“投资协定”谈判,双边经贸往来也保持快速增长势头。英国在
6、 2020 年完成脱欧后,基于香港等因素影响,其对华政策立场追随美国、不惜恶化中英关系的意图明显。另外,一些中东欧国家对华立场发生较大变化,波罗的海国家、捷克、罗马尼亚等国亲美势头加剧,对华敌意上升。欧盟和欧洲国家上述对华政策的深刻变化反映了它们在如何处理对华关系上的策略变化,即通过持续的“接触”(engagement)将中国约束在由西方制定的以规则为基础的国际体系中,并改变中国体制的策略,改为通过强硬方式来规范中国崛起,并在中国崛起中获取最大经济利益的策略,换言之,欧洲将中国框在其规范体系中的战略目标没有变化,但手段从柔性方式变为软硬兼施,并偏向硬的方面。欧盟和欧洲国家的上述对华政策变化发生
7、在如下背景中:第一,欧美合流。拜登上台后,欧美“对华合流”态势明显,欧盟和美国有强烈愿望共同应对中国,尽管在有些立场上欧美存在差异,比如德国目前并不赞成建立统一的欧美遏华联盟。第二,欧洲战略自主。欧盟及其重要成员国如德、法等国家均对建立一个战略自主的欧洲的愿望十分强烈,但由于在许多领域建立自主战略并不能达成共识,但在体现欧洲价值观等问题上欧盟成员基本上不会有异议,因此在对外体现其所谓价值观“优势”上容易形成统一声音,对外关系包括对华关系中对华人权等意识形态色彩开始突出。这是其自主战略建设的一环。第三,中美博弈加剧。拜登政府上台后并没有消除特朗普政府的荒谬对华立场,有些领域甚至变本加厉,在此背景
8、下,欧盟作为一个离岸平衡手(offshore balancer)的作用凸显出来。为了不被中美双方过度拉拢而成为大国竞争的棋子,它就会在中美双方保持一定的独立性,不会事事随美起舞,更不会随中起舞,更多时候通过强硬对华立场来表现其独立性和平衡手作用,发挥其国际影响力。第四,美国对欧“分而治之”效果明显加强。目前美国利用乌克兰、俄罗斯等问题,吸引波罗的海国家、波兰、捷克、罗马尼亚等一些中东欧国家加紧靠拢美国,分化欧盟内部在“北溪”二号项目上的政策立场,离间欧盟内部团结,并使内部对华立场差异化加大。在可预见的将来,欧洲对华政策大体会继续遵循 2019 年发布的 欧盟-中国战略展望对华政策文件指导原则,
9、将中国视作“谈判和治理领域合作伙伴、经济竞争者和制度性对手”,在人权和中国内部事务上强化干预力度,积极涉足有关中国与周边国家的领土和主权纠纷,在防范西方高科技向中国转移的同时,在经济和全球治理等领域继续强调对华务实交往,尤其在气候变化、互联互通等领3 域开展深度合作。经济与全球治理合作加深、高科技脱钩、加强政治遏制的政经分离的欧洲对华政策立场可能会更加明显。从国际层面看,欧美合流趋势加大的可能性正在提高,尽管欧美之间存在诸多不可化约的经济矛盾,但在政治、安全和意识形态领域,欧美是相对牢固的盟友,因此中国在政治上面对欧美同盟的可能性会增加。总之,欧洲将会以更加谨慎、老练但又精准的方式对待中国,既
10、想将中国框在其设定的规范中,也要从中国获取最大经济利益并减少最大损失,同时尽量要求中国承担最大国际治理义务。简军波(复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心副主任、副教授)杨海峰(上海欧洲学会秘书长)2021 年 3 月 5 日 4 20202020 年欧盟对华政策年欧盟对华政策 借疫情继续强化“战略自主”2020 年原本是新一届欧盟委员会为欧盟未来的发展进行谋篇布局之年,但是突如其来的新冠疫情不仅打乱了欧盟内部的既定议程,也使之面临更为复杂多变的外部环境。面对疫情激化的新旧挑战,欧盟领导人在法德轴心的推动下,以加强一体化来提升欧盟整体应对疫情的能力,同时更为自觉且坚定地以维护“战略自主”为前提
11、调整对华政策,寻求在中美之间充当重要的平衡力量。一、新冠疫情刺激欧盟加强一体化应对危机一、新冠疫情刺激欧盟加强一体化应对危机 新冠疫情的冲击再度暴露了欧盟长期以来的治理赤字和制度缺陷,新老矛盾迭起。在疫情爆发初期,欧盟成员国各自为政,竞相封锁边界,甚至出现了争抢医疗物资的混乱局面。疫情也将欧盟拖入了史上最为严重的经济衰退,欧盟委员会预计欧盟经济将在 2020 年整体下降 7.4%,需要到 2022 年才能恢复到疫情之前的水平。但是,在法德轴心的支持下,新一届欧盟领导人做出了比以往历次危机都更为积极而迅速的反应,在力图提升欧盟整体应对疫情能力的同时,寻求将疫情作为加深一体化的契机,借助疫情加快建
12、设“欧洲主权”。首先,疫情强化了欧盟超国家机构在公共卫生领域的权能。从 3 月中旬起,欧洲理事会主席米歇尔和欧盟委员会主席冯德莱恩就积极推动成员国形成团结应对疫情的政治共识。欧盟委员会不仅启动了首个战略性医疗物资储备库,而且在解除防疫封锁措施、统一入境标准、采购和接种疫苗等方面都力图促使成员国采取统一步调。其次,欧盟借助疫情推进财政一体化,出台规模空前的经济刺激计划助力经济转型。在德、法提议的基础上,欧盟委员会寻求通过发债形式筹措 7500 亿欧元规模的复苏基金,用于优先救助受到疫情冲击的成员国,同时加大在绿色、数字和创新等领域的投入,提升欧盟整体的经济竞争力。但是,围绕复苏基金的规模和分配方
13、案,欧盟内部的东西南北矛盾再度浮现。最终,在德法和欧盟领导人的共同努力下,在 7 月的特别峰会上一致通过复苏基金计划,首次实现了成员国的联合发债,向财政一体化迈出了“历史性的一步”。12 月,欧盟委员会又在轮值主席国德国的协助下,通过了 1.1 万亿欧元规模的 2021-2027 年长期财政预算。欧盟总计 1.8 万亿欧元的经济刺激计划将优先聚焦绿色发展和数字转型,其中有 37%的资金将投入到与绿色转型直接相关的领域。第三,打造“地缘政治委员会”应对安全挑战和外部竞争。疫情使欧盟面临更为严峻的安全环境和外部形势:美中关系的加速恶化加大了欧盟选边站队的压力,同时在地中海和东部邻国面临的安全风险也
14、不断上升,而且疫情还恶化了欧盟境内的难民生存状况而一度引发骚乱,法国、奥地利则接连发生恐怖暴力袭击事件。对此,欧盟委员会仍然坚持打造“地缘政治委员会”的目标,5 有序推进欧盟自身的力量建设。在安全方面,欧盟委员会相继发布欧盟安全联盟战略和欧盟反恐议程,加强内部各机构和成员国在相关领域的政策和资源整合。在防务方面,欧盟在 2021-2027 年预算中首次单独列支防务开支,就新的欧洲防务基金达成政治协议,为实现防务自主提供更多的专项资金支持。在经济和技术方面,欧盟通过出台绿色协定、数字化战略和新的产业战略,对内推进经济转型,对外寻求以碳关税、数字税等工具,在全球经济中主导规则制定权,提升国际竞争力
15、。上述欧盟在疫情中采取的一系列举措得到了欧盟民众的肯定。根据在欧盟主要成员国进行的民调,分别有 63%的受访者支持在欧盟一级加强合作,有 61%的受访者肯定欧盟应对新冠疫情的措施,显示出了欧洲一体化在危机中的韧性。二、疫情强化欧盟追求现实且自主的对华政策二、疫情强化欧盟追求现实且自主的对华政策 疫情打乱了 2020 年中欧之间原有的一系列外交议程,但也促使欧盟更为现实地看待中国的地位和作用:一方面,疫情放大了欧盟对中国借机展开经济和制度竞争的担忧;但在另一方面,美国政府在疫情中的糟糕表现也让欧盟倍感失望,促使欧盟在应对全球挑战上不得不倚重中国的合作。这一复杂的局面决定了新一届欧盟领导人将中欧关
16、系视为最具战略重要性又最具挑战性的关系之一,进一步强化了欧盟将中国既视为合作伙伴又是竞争对手的战略定位,在对华政策上更为强调“战略自主”,追求中欧关系的平衡与对等。首先,疫情加重了欧盟将中国视为“制度性对手”的政治担忧。疫情爆发初期,欧盟的救助不力引发了塞尔维亚、匈牙利、意大利等国政要的公开批评,同时他们高调感谢中国提供的医疗援助,由此加剧了欧盟领导人的政治疑虑,担心中国的举动带有地缘政治意图,借疫情分化欧洲。3 月 23 日,欧盟外交与安全政策高级代表博雷利公开撰文提出,新冠疫情中进行着“全球叙事战”,其中有些抹黑欧盟的企图,争夺影响力的“慷慨政治”中包含着地缘政治成分。其言论明显针对中国。
17、此后,欧盟对外行动署发布的报告点名批评中国利用疫情进行虚假宣传,在欧洲国家扩大舆论影响力。同时,欧盟在涉及中国核心利益的政治议题上也提高了批评的调门,多次公开表示“严重关切”并寻求对中国实施制裁,以显示其维护自身价值观和制度的强硬姿态。例如在香港议题上,欧洲议会一再敦促欧盟及其成员国干涉香港国安法的出台。在其鼓动下,7 月举行的疫情后首次欧盟外长会议决定对香港特区政府采取一系列限制性措施,向中国施压。在涉疆问题上,欧盟不仅在中欧领导人双边会晤和联合国人权理事会等多边国际场合中公开批评新疆的人权状况,还效仿美国,在 12 月 7 日通过了欧洲版“马可尼茨基法案”。欧洲议会则敦促欧盟领导人动用这一
18、法案对中国实施制裁。其次,疫情刺激欧盟加强“经济主权”,防范中国的经济竞争。疫情造成的药品和医疗物资短缺暴露了欧盟对中国供应链的高度依赖,同时欧盟又担心中国利用疫情收购欧洲企业,寻求通过加强保护主义的政策工具维护“经济主6 权”。欧盟委员会在 3 月发布了保护欧洲重要资产和技术的指导纲要,将健康、医学研究、生物技术等战略性产业纳入外资审查范围,扎紧投资保护的“篱笆”。负责数字化和市场竞争的欧盟委员维斯塔格(Margrethe Vestager)也公开表示,欧洲国家的政府应购买欧洲企业的股份,以避免被中国收购。6 月 17 日,欧盟委员会发布防范不公平竞争的政策白皮书,就加强监管欧盟之外的第三国
19、政府补贴企业行为公开征求意见,并将在 2021 年启动正式立法程序。这些举措将进一步抬高中国企业尤其是国有企业对欧投资的门槛。在降低对中国的供应链依赖方面,欧盟委员会则在 9 月启动了欧洲原材料联盟(ERMA),以增强稀土、磁铁、锂等 30 多种关键原材料的供应链自给自足能力,此后又在 11 月发布欧洲药物战略应对药品短缺问题。第三,疫情促使欧盟更为清醒地意识到中国在应对全球挑战上作为合作伙伴的重要性,但也抬高了对中国的期待和要价。疫情在全球蔓延后,欧盟便提出应对疫情需要全球解决方案,而欧盟必须在其中处于中心地位,并促进与美国、中国的共同努力。但令欧盟倍感失望的是,美国政府不仅利用疫情加大打压
20、中国的政治力度,而且未经与欧盟商议就单方面宣布旅行禁令,还以退出世卫组织的方式推卸在全球防疫合作中应当承担的责任。对此,冯德莱恩和博雷利公开发表联合声明敦促美国重新考虑其决定。同时,欧盟领导人米歇尔、冯德莱恩和博雷利一再向媒体和中方领导人公开表示,欧盟和中国必须共同应对气候变化、可持续发展、疫情等全球挑战,欧盟和中国的接触与合作既是机遇也是必须。但他们也反复强调,欧盟和中国不仅存在价值观和政治制度差异,而且对国际秩序有着不同的理解,认为中国采取“选择性的多边主义”。因此,欧盟要求中国在维护以规则为基础的国际体系中承担更多责任:在气候问题上,要求中国作为重要的全球伙伴履行巴黎协定,并尽早设定碳中
21、和目标;在应对疫情上,要求中国在研发疫苗等方面承担共同责任,并参与世卫组织的独立调查;此外还要求中国在地区热点问题上遵守国际标准,促进国际和平与安全,支持可持续发展。不仅如此,欧盟在中欧的双边议题中也更为坚持谈判要价,以形成更为对等和平衡的中欧关系。在 6 月举行的中欧年度战略对话、中欧年度峰会以及 9 月举行的中欧领导人特别峰会上,欧盟都一再要求中方落实在经贸议题上做出的重要承诺,并强调中欧全面投资协定谈判取得重大进展后,才能完成中欧合作 2025 战略规划的讨论。2020 年底,中欧如期完成投资协定谈判后,冯德莱恩等欧盟领导人在公开表态中强调,该协定将重新平衡欧盟与中国的关系。第四,疫情促
22、使欧盟更为迫切地追求现实且一致的对华政策,在中美之间更主动地寻求“战略自主”。面对中美关系在疫情中的加速下滑,博雷利一方面直言以往欧盟在中欧关系上“有些天真”而现在变得更为现实,另一方面也承认疫情加速了“美国领导的体系的终结和亚洲世纪的到来”,欧盟需要有“集体纪律”(collective discipline)制定更强有力的对华战略,欧盟不会在中美之间选边站队,而是按照欧洲自己的方式行事。此后,冯德莱恩在发表年度7 盟情咨文和米歇尔出席联合国大会时,重申了这一立场,主张欧盟需要成为一个参与者,而不是沦为中美竞争的竞技场。为维护“战略自主”,欧盟寻求更为主动地在中美之间发挥平衡作用:一方面欧盟不
23、再被动承受美国的压力,而是主动向美方提议建立关于中国的跨大西洋对话机制,并在 10 月正式启动了首次对话,寻求加强在对华政策上的美欧协调。在拜登宣布当选后,欧盟也迅速抛出 全球变局下的欧美新议程,引导跨大西洋关系回归正轨。另一方面,在下半年担任轮值主席国的德国的有力领导下,欧盟将对华政策的优先事项聚焦到经贸领域,并且不顾美方的反对,积极推动成员国支持中欧投资协定草案,与中国如期完成了谈判,在中美欧三角关系上赢得了主动。三、欧盟对华政策展望三、欧盟对华政策展望 欧盟的“战略自主”是以优先修补并塑造新的跨大西洋同盟为基础的相对自主,以形成更为平等的美欧关系。在此前提下,欧盟寻求与美国加强对华政策的
24、协调,更好地维护欧盟自身的利益。但是,欧盟能否凭借这一战略布局,在中美之间发挥平衡作用,仍然面对诸多制约。首先,当前欧盟在追求“战略自主”上面临着意愿、能力和领导力不足的挑战。在意愿上,欧盟内部尚未就是否需要“战略自主”以及何种程度的“战略自主”达成共识。不仅中东欧成员国对欧盟的“战略自主”始终将信将疑,而且法国和德国的政要之间也有分歧。拜登领导美国回归多边主义将进一步稀释欧盟追求“战略自主”的紧迫性。同时,欧盟建设“战略自主”的能力也受制于经济复苏计划的实效。当前,欧盟各国正面临着第三波疫情来袭,一再拖慢经济复苏的步伐。如果欧盟的庞大经济刺激计划不能确保资金顺利到位,内部矛盾仍将重演,也难以
25、在建设“战略自主”上有实质性的投入和突破。此外,欧盟在短期内还面临着默克尔之后谁来领导欧洲的问题。欧盟委员会在采购疫苗上的政策失误已遭到匈牙利等成员国的抱怨和批评,并未彻底摆脱“信任危机”。2021 年担任轮值主席国的葡萄牙和斯洛文尼亚也不具备德国那样的实力和地位,而且德国和法国将在两年内相继迎来大选,德国的新领导人是否延续默克尔的政策、马克龙能否顺利连任,都将影响“战略自主”的落地。其次,欧盟在对华政策上寻求与美国协调,需要借助美国的力量来平衡中国,但对美国的信任已不复以往。疫情不仅放大了欧盟与中国之间实力对比的相对失衡,而且打击了欧盟在治理模式上的制度自信,认为西方的民主制度和国际秩序受到
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