中央财政性资本金在铁路建设项目中的运用与展望.pdf

财政与金融中国市场2 0 2 4年第4期（总第117 5期）中央财政性资本金在铁路建设项目中的运用与展望柏飞彪1-2，周奕-2，刘永欣1.2（1中铁二院工程集团有限责任公司，四川成都6 10 0 31；2中国中铁“一带一路”互联互通研究中心，四川成都6 10 0 31)摘要：中央财政性资金是铁路建设项目国家资本金的重要组成部分，发挥着引导和支持作用。文章从铁路建设项目中央财政性资本金来源入手，分类研究各类资金的发展沿革、特点和支持方向，并结合历史统计数据，预测“十四五”期间中央财政性资金可用作铁路建设项目资本金的合理规模，以期为国铁集团争取中央资金支持、做好铁路建设国家资本金筹集与投入工作提供支撑。关键词：中央财政性资金；铁路建设项目；资本金；规模预测中图分类号：F532.3DOl:10.13939/ki.zgsc.2024.04.0141引言作为新发展格局下稳投资、扩内需的重要途径，一定时期内，我国铁路固定资产投资需求将继续保持高位运行。根据国家综合立体交通网规划纲要（2 0 2 1一2 0 50 年）、新时代交通强国铁路先行规划纲要等相关文件精神，我国铁路基础设施建设重点已逐步转向“精准补齐短板”。与既有干线通道相比，新增项目自然垄断性、产品公益性和效益外部性进一步增强，中央财政性资金进一步凸显加快铁路基础设施实物工作量形成，支持我国铁路高质量、可持续发展的核心作用。然而，立足于我国经济增速放缓、结构转型、财政收人承压明显、收支缺口不断增大的现实情况，国家财政运行“紧平衡”状态将长期存在，可用于铁路基本建设的中央财政性资金总量有限。在此背景下，全面识别可用作铁路建设项目国家资本金的中央财政性资金来源，科学研判各类资金的可用规模、支持方向和安排标准，对于国铁集团最大限度争取中央资金支持、统筹把握铁路建设项目国家资本金出资能力、做好铁路建设项目国家资本金筹集和投人工作具有重大意义。2铁路建设项目国家资本金项目资本金是指在投资项目总投资中由投资者认缴、项目法人不承担资金筹集成本的出资额。按照项目资本金出资主体在国民经济中地位和层次的不同，铁路建设项目资本金可分为国家资本金、地方资本金和社会资本金三类，其中，铁路建设项目国家资本金由中国国家铁路集团任出资代表并代持股份。基于国铁集团“国家授权投资机构”和“独立市场法人”双CM 522024.2文献标识码：A文章编号：10 0 5-6 43 2（2 0 2 4）0 4-0 0 52-0 4重身份属性，铁路建设项目国家资本金主要依靠中央财政性资金注人及国铁集团所属企业自筹资金两种方式共同解决。但受制于国铁集团巨大的存量债务规模和有限的营收能力，国铁集团依托企业自有资金和市场化融资方式取得的资金远不能满足铁路建设项目国家资本金出资需求。在此背景下，铁路建设项目中央财政性资本金的充足性和到位的及时性成为控制铁路基础设施实物工作量形成节奏、引导撬动地方及多元市场化资本注人铁路建设经营领域的重要因素。3铁路建设项目中央财政性资本金来源识别铁路建设项目国家资本金的筹集应以依法合规、来源可靠、功能匹配为基本原则，根据笔者梳理，曾用作铁路项目国家资本金的中央财政性资金包括中央预算内投资、铁路建设基金、车辆购置税收人三种类型。3.1中央预算内投资中央预算内投资是由国家发展改革委统筹管理和安排，专项用于固定资产投资的中央财政性建设资金。改革开放前，我国实行财政统收统支体制，中央预算内投资在铁路基本建设投资中占比持续高于7 0%。伴随我国计划经济模式解体、铁路投资管理体制及财政体制的陆续改革，投向铁路建设项目的中央预算内投资比例快速回落，并从“限额管理”逐步转向“项目法管理”，由国家发展改革委审批核定后按照申请项目进展情况一次性或分次下达中央预算内投资计划。根据统计数据，2 0 16 年后，用于铁路基本建设的中央预算内投资年均额基本稳定在30 0 亿40 0 亿元，在当期铁路固定资产投资总额中占比平均为4.4%。从支持方向来看，铁路建设项目中央预算内投资主要基于“区域均衡协同发展”目标，并遵循央地柏飞彪，等：中央财政性资本金在铁路建设项目中的运用与展望财政事权和责任划分基本原则，侧重于支持畅通中西部和东北地区骨干通道，强化边疆国防保障干线，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点地区城际铁路，铁路货运能力提升，中欧班列铁路基础设施提级改造、重点铁路口岸扩能改造等类型项目2 1。从安排标准来看，“十四五”期间使用中央预算内投资的铁路建设项目资本金测算额不得高于项目总投资的7 0%，且不同区域、不同类型项目累计可获得的中央预算内资金安排规模存在一定差别。表1铁路建设项目中央预算内投资安排标准类型及区域40干线东北中部西部重点城市群跨省和东北区域骨干城际铁路中部铁路货运能力提升项目中欧班列铁路基础设施提级改造项目涉及欠发达地区尤其是西藏及四省涉藏州县、南疆、重点沿边等地区铁路项目国家战略明确支持的重大铁路项目资料来源：发改基础规【2 0 2 1】19 7 号铁路项目中央预算内投资专项管理暂行办法。8001700600500亿40 0元30 0200100-020092010201120122013201420152016201720182019202020212022铁路建设基金收人规模（左轴）国家铁路货运周转量（右轴）图12 0 0 9 2 0 2 2 年铁路建设基金收支规模及变化趋势数据来源：历年中国统计年鉴；中央政府性基金收入、支出决算表。财政与金融3.2铁路建设基金铁路建设基金设立初衷是为解决“八五”期间我国重大铁路工程建设资金不足问题3。为加快铁路实施节奏，确保铁路建设资金来源稳定可持续，19 9 1年3月国务院批准设立铁路建设基金，以提高国家铁路货物运价的方式从运输收人中提取专项资金特定用于国家计划内的大中型铁路建设项目及与铁路建设相关的支出。19 9 6 年，财政部印发铁路建设基金管理办法，将铁路建设基金正式纳人政府性基金预算管理。目前我国铁路建设基金的征收对象主要针对国铁最高累计安排比例（%）正式营业线和国铁运营临管线货运服务使用者，核收（按项目测算资本金计算）标准按货物品类分类制定。开征至今，铁路建设基金西部征收费率共经历5次调整，从最初的0.2 5分/吨公里40逐步调增至3.3分/吨公里，增幅约为12.2 倍。301015202020经论证可适当加大支持力度（年份）根据财政部公开数据，至2 0 2 2 年年底，铁路建设基金累计征收额约1.44万亿元。从图1可见，基金收支规模与当期铁路货物周转量变化趋势基本一致。2 0 12 2 0 16 年受国家经济转型和产业结构调整影响，铁路货运量及货物周转量锐减，铁路建设基金收支转增为降；2 0 17 年后，伴随经济回暖向好，铁路货运周转量回升，带动铁路建设基金收支整体上涨；2 0 2 2 年铁路建设基金收支预算额分别达到56 2亿元和59 4亿元。铁路建设基金支出规模（左轴）350003000025000（亿吨公里）20000150001000050000伴随我国政治、经济体制变革及铁路行业改革，铁路建设基金的主要用途较设立之初发生重大变化。从图2 可以看出，伴随原铁道部（后相继改为铁路总公司、国铁集团）负债规模和发行铁路建设债券规模存量的持续增加，2 0 16 年后，铁路建设基金用途完全转为归还铁路建设长期债务本息及为铁路建设债券提供担保。可以预见，未来铁路建设基金重新直接用作铁路建设项目国家资本金的可能性较低，但考虑铁路建设基金能够有效帮助国铁集团在发行铁路建设债券过程中实现融资增信并提供充足的偿债资金支持，因此铁路建设基金的扩容与发展对增强铁路建设项目国家资本金出资能力也间接起到了支持作用。2024.2CM53财政与金融中国市场2 0 2 4年第4期（总第117 5期）8001700683600500亿40 0元92300200-10002011直接建设投资铁路还贷勘察设计合资铁路注册资本金-用作铁路建设资本金占比（右轴）数据来源：历年中央政府性基金支出预决算表。3.3车辆购置税收入车辆购置税由车辆购置附加费演变而来，根据中华人民共和国车辆购置税法，现行车辆购置税在汽车消费环节征收，按应税车辆计税价格的10%征收。为鼓励小排量乘用车和新能源汽车消费，自2009年起，财政部与国家税务总局对上述两类汽车实行了多轮阶段性车辆购置税减免，目前，针对小排量燃油车购置税的减征优惠已到期，新能源汽车免征4000350030002500亿2 0 0元1500-1000500+226634902001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022数据来源：历年中央一般公共预算收人预决算表。目前，车辆购置税收入在铁路建设项目中的运用主要分为三种形式：一是由国铁所属企业作为出资代表直接投入铁路建设项目；二是以认购铁路发展基金普通股股份形式间接投入铁路建设项目；三是用作中央对地方投资铁路项目的投资补助。其中，仅前两种可视为对铁路建设项目的国家资本金注人。根据统计，自2 0 13年首次用作铁路建设项目国家资本金后，各年度投入铁路建设项目的车辆购置税收入规模较为稳定，年均投资规模150 亿元，约占同期车辆购置税CM 542024.2300250626626512820122013687468546583中央车辆购置税（左轴）图32 0 0 1一2 0 2 2 年车辆购置税收入及在中央税收总收入中占比分析59454756544142039491732014图2 2 0 112 0 2 2 年铁路建设基金支出结构27932885267425962229204517931164990877555002015201622017（年份）购置税的优惠政策持续至2 0 2 3年年底。根据国家税务总局官方统计数据，自2 0 0 1年首次征收至2 0 2 2 年年底，我国共收取约4.38 万亿元的车辆购置税，占同期中央税收总收入的4.14%。作为交通运输行业最主要也是最稳定的中央财政性资金来源，车辆购置税收入为我国交通事业的跨越式发展发挥了极其重要的导向和直接推动作用。3281 3453 3498 3531 3520 355054F3%2-10（年份）一一占中央税收收人比例（右轴）收入总额的4.7 8%。考虑车辆购置税设立初衷是为缓解道路交通压力以及大气污染治理，将车辆购置税收入用于铁路建设投资或补助虽然具有一定的合理性，但业内始终存在广泛争议。近年来，财政部与交通运输部对车辆购置税资金支出范围进行了多次调整与收紧，按照最新政策，“十四五”期间，铁路建设领域仅有集疏运体系及综合交通枢纽项目有条件获得车辆购置税收人支持45365130020182019200150%100500020202021020220-506柏飞彪，等：中央财政性资本金在铁路建设项目中的运用与展望4铁路建设项目中央财政性资本金“十四五”规模预测2022年年初国家发展改革委举行的“十四五”现代综合交通体系发展规划新闻发布会指出：结合在建和拟建项目安排，“十四五”期间全国铁路固定资产投资规模将与“十三五”总体相当，继续保持平稳态势5。考虑后疫情时代提振国内经济、拉动有效投资的现实需求，“十四五”剩余年度我国铁路固定资产投资较原计划上升可能性增大，初步预测“十四五”期间铁路固定资产投资总额将达39706亿元。另外，考虑“十四五”时期我国铁路建设重点将向补网强链项目、欠发达地区项目表2“十四五”期间可用作铁路建设项目国家资本金的中央财政性资金规模预测年度2021中央预算内投资386中央财政性资金车辆购置税收人小计5结语中央财政性资金作为铁路建设项目国家资本金的重要来源，根据预测，利用中央预算内投资和车辆购置税收入两项资金，“十四五”期间共可提供项目资本金2 6 4 1 亿元，对同期铁路固定资产投资额的预期贡献率约为6.6 5%。考虑市场经济条件下，中央财政性资金在铁路中的投资方向无法做到面面俱到，因此，在申请和使用中央财政性资金时，一方面应着力结合上位规划和相关政策，实现对重点区域、重点类型、重点项目的特别支持；另一方面要充分发挥中央财政的引导和带动作用，鼓励和吸引多元市场主体投资铁路项目，在降低对财政资金直接依赖的同时，提高铁路项目建设和运营的效率。参考文献：1】国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知财政与金融和战略性、开发性项目倾斜，与中央财政性资金重点支持方向高度契合，可以预见，铁路建设项目中央财政性资本金运用规模和比例较现状将有所提升。根据识别与分析，“十四五”期间铁路建设项目中央财政性资本金来源主要包括中央预算内投资和车辆购置税收人两项。中央预算内投资部分考虑2 0 2 1年、2 0 2 2 年按财政部公布数据3 8 6 亿元和3 57 亿元计列，2 0 2 3 2 0 2 5年按照当年铁路固定资产投资预测值的4.6%估算；车辆购置税收人按每年1 50 亿元预估；则“十四五”期间预测中央财政性资金共计可提供铁路建设项目国家资本金2 6 4 1 亿元，约占铁路固定资产投资总需求额的6.6 5%。单位：亿元202220233573741501505365072024383150150524533EB/OL.(2019-11-27).https:/ 国家发展改革委铁路项目中央预算内投资专项管理暂行办法【EB/OL.https：/w w w.n d r c.g o v.c n/x x g k/z c f b/g h x w j202102/P020210222552049193967.pdf.3王聪，胡海生铁路建设基金的现状及规范化管理研究J北京交通大学学报（社会科学版），2 0 2 0，1 9（1：3 3.4 财政部，交通运输部关于印发车辆购置税收人补助地方资金管理暂行办法的通知【EB/OLh t t p：/w w w.m o f.g o v.c n/gkml/caizhengwengao/wg2021/wg202104/202109/t20210913_ 3752520.htm?eqid=b02852640000115000000006642e2f13.5国家发展改革委政研室，国家发展改革委“十四五”现代综合交通运输体系发展规划新闻发布会【EB/OLh t t p s：/ 0 2 1 年第一批科技研究开发计划“铁路建设项目资本金投人制度办法研究”（项目编号：2 0 2 1 F006）。【作者简介】柏飞彪（1 9 7 9 一），男，湖南澧县人，硕士，正高级工程师，就职于中铁二院工程集团有限责任公司，研究方向：建设项目投融资决策、经济评价和咨询评估。2025391150541小计189175026412024.2CM55