档案韧性治理:动因之问、理论之思和策略之析.pdf
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1、摘要:档案治理是档案事业发展的重要方式。时代变局和治理升级要求档案治理理论创新。引入韧性治理理论并提出“档案韧性治理”概念,论述其在发展韧性、参与韧性、结构韧性和能力韧性四重维度的特征。基于档案韧性治理,从提升档案治理韧性方面提出档案治理现代化的新路径:形成动态机制,稳固持续发展韧性;完善保障机制,增强社会参与韧性;强化协调机制,联通体系结构韧性;落实聚合机制,夯实治理能力韧性。关键词:档案治理档案韧性治理 治理体系治理能力Abstract:Archival governance is viewed asan important approach for the development of
2、archival undertakings.The changing era and the demand for governance upgrading call for theoretical innovation in archival governance.This paperintroduces the theory of resilience governanceand puts forward the concept of“resilience governance of archives”to discuss its characteristics in four dimen
3、sions of development resilience,participationresilience,structuralresilience and capacity resilience.Based on the resilience governance of archives,a new path for themodernizationofarchivalgovernanceisproposed from the aspect of improving the resilience of archival governance:forming a dynamicmechan
4、ism to stabilize and continuously developresilience;improve the security mechanism toenhance the resilience of social participation;strengthen the coordination mechanism and connect the structural resilience;implement the aggregation mechanism and strengthen the resilience of governance capacity.Key
5、words:Archivalgovernance;Resiliencegovernance of archives;Governance system;Governance capacity档案是人类社会发展到一定阶段的文明产物和实践活动的历史记录,作为国家管理活动中的重要政治工具之一,发展于国家治理之中,融合于现代化转型之内。档案工作是党和国家不可或缺的基础性工作,档案事业是国家事业中不可或缺的一部分,国家管理方式的调整必然引起档案管理方式的变革。20世纪下半叶,在全球化和社会多元化的背景下,国家治理的概念应运而生,它强调政府放权和向社会授权,实现多主体、多中心治理等主张,代表着对国家运作和
6、管理理念的重大转变。国家治理的理念在各子系统中得到了发展,在这个过程中,档案治理概念也在档案领域逐渐发展起来并成为研究热点。档案治理概念的提出为理解和应对当今中国档案事业和档案现象的复杂性提供了新的视角,也为档案事业的高质量和可持续发展提供了新路径。当前,学界对于档案治理的认识比较多样,尚未形成共识,归结来看,主要集中在两种视角。一种是广义的宏观视角,认为档案治理是以档案管理为基础,是对档案管理的继承与发展,是促进档案事业发展的重要方式。1另一种则是狭义的微观视角,认为档案治理是档案事业的支持体系,主要关联体制机制、法规政策、制度体系、政策标准和工作监督等建设要素。综合上述两个视角,将档案治理
7、视为档案事业发展的重要方式,关联在党的领导下管理档案档案韧性治理:动因之问、理论之思和策略之析*加小双1,2,3王春蕾1北京档案二二四年第四期理论探讨35的体制机制、法律法规安排、档案工作内容等,是一整套紧密相连、相互协调的档案制度安排。在当下,档案治理面临着推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务,档案治理现代化成为档案治理和档案事业的重要任务,体现在顺应档案事业由国家模式向社会模式、由政府主导向社会协同、由被动作为向主动变革的趋向中。2档案治理现代化对我国档案治理提出了许多新目标、新任务、新要求,同时,机构改革、政策更新、技术进步、场景变化、需求转变以及业务优化等多重挑战层出不穷,引发多
8、种治理风险,这也促使档案治理理论创新和发展成为一项紧迫任务。韧性治理(Resilience Governance)是公共管理学的基础理论,强调将韧性思维嵌入治理体系与治理能力现代化的根基之中。该理论旨在实现打通多元主体碎片形态、增强场域内外协同联动、促进资源高效配置的功能整合目标,3提升社会治理过程中的可持续发展能力。同时,可控的韧性治理意图融合简约与复杂两种治理模式的优势,并弥合两种治理模式的不足,在国家统一体制与社会内生活力之间构筑一种新的平衡机制。综合上述背景,本文关注到时代变局和治理升级要求档案治理实现立体化、系统性、整体式重塑,以构建档案治理现代化新格局为目标,提出档案韧性治理的概念
9、,并将其作为档案治理现代化转型的新路径,论证其对于推进档案治理现代化的适用性,实现档案治理理论的创新探索。具体来说,首先,从外部和内部两个驱动维度,分别对档案治理面临的新变局进行分析,明确新风险、新问题、新目标和新要求;其次,引入韧性治理理论,在充分分析论证的基础上提出档案韧性治理的概念,并对应新变局提出其四个内涵特征;最后,将档案韧性治理作为推进档案治理现代化的重要依据,提出相应的建设路径。一、动因之问:档案治理面临的新变局(一)外因:信息革命和社会参与带来的叠加影响显著信息革命带来的技术进步对档案治理现代化产生了深刻影响。数字转型的加速推进毫无疑问在推动决策科学化、治理精准化、服务高效化等
10、方面实现了对档案治理现代化的深度和多维赋能。这一进程不仅促进信息技术与档案治理的深度融合,同时也引发从人本治理向人机协同治理模式的根本转变,涵盖数据与算法的结合、实体与虚拟的融合以及数字与人文的深层互动。这种转型要求我们在推动档案治理现代化时,需要全面考虑以下三个风险维度。一是在档案数据信任要素上,传统的基于实体档案的信任机制已不足以应对数字化挑战,数字环境下的档案信任机制面临着前所未有的考验。多源异构数据、算法的不透明性(“黑箱”问题)等数据活动,使得现有针对电子档案(文件)的信任规则“来源可靠、程序规范、要素合规”面临重大考验。例如,某档案管理系统采用的机器学习算法在归档过程中引发误分类,
11、导致档案来源和内容的真实性受到质疑。二是在档案数据安全要素上,档案数据运行安全、存储安全和利用安全也面临较大挑战。由于档案数据治理的顶层设计和战略规划不完善,以及在数据采集、信息管理系统、数据集成管理、开放利用和质量检测等方面的监控管理和风险控制能力不足,难以最大化档案数据的价值,并确保其安全、高效、可信的应用。这种不确定性也导致中国在推进档案数据开放上滞后于美国、澳大利亚、荷兰等西方国家。三是在档案数据伦理要素上,档案数据的分散与集成、孤立与互通、异构与兼容之间的矛盾加剧,导致数据隐私保护的伦理问题日益严重。这在档案用户数据的管理和使用各个环节中尤为突出,如出现未经授权的访问、披露,甚至破坏
12、、篡改和非法使用档案用户数据等问题。4同时,社会参与对档案治理现代化的深刻影响日益凸显。随着信息技术的深度应用,任何单一主体的供给模式都不能满足档案治理的多样化需求,多元主体参与既是档案治理的核心要义,也是检验档案治理成果的重要标准。5社会多元主体的参与共治成为档案治理现代化的关键,也是衡量档案治理成效的重要指标。然而在实践中,社会多元主体参与档案治理仍然存在诸多短板,主要体现为以下几点。一是社会公众参与往往呈现形式主义特征。目前由于参与渠道的局限性,公众参与一定程度上表现为数字上的繁荣而缺乏实质内容。比如现在很多的在线档案展览,虽然吸引了大量访问,但缺乏有效互动和反馈机制,未能促使公众真正实
13、现由“被动接受者”向“主动生产者”的角色转变。二是企业参与档案治理发挥作用有限。企业档案工作是国家档案事业的重要组成部分,在过于追求利益和效益的前提下,企业可能忽视档案治理的公共服务本质,导理论探讨北京档案二二四年第四期36致档案信息保护不力、安全界限模糊和档案服务评价机制缺失等问题,同时,也可能面临档案信息泄露和隐私权保护等风险。三是档案社会组织参与档案治理的口径狭窄。中华人民共和国档案法实施条例 提出:“档案行业组织依照法律法规、规章及其章程的规定,加强行业自律,推动诚信建设,提供行业服务,开展学术交流和档案相关科普教育,参与政策咨询和标准制定等活动。”6然而,在实践中,档案社会组织的服务
14、职能滞后于治理需求,与档案主管部门的关系仍需完善,尚未形成稳定、多元、共治的治理格局。(二)内因:档案治理体系结构和治理能力亟待提升档案治理体系是回答“谁治理、治理什么、治理朝着什么方向”等问题,针对国家档案事业发展,由治理主体、治理客体、治理方向等众多要素构成的一整套协调配合的完整体系。7我国当下的档案治理格局指向的是档案治理体系建设(此处指向的是狭义的档案治理)、档案资源体系建设、档案利用体系建设和档案安全体系建设(以下简称“四个体系”)。这“四个体系”建设之间应是彼此关联、有序贯通和相互促进的关系,如此才能真正实现档案事业的高质量发展。但在档案工作实践中,政策规划层面、业务流程层面、监管
15、调度层面等均独立设置“四个体系”的战略目标和行动方案,这种以事务为中心、以部门为主体、以单一职能活动为主线的发展模式造成了档案事业各体系建设分散化、部门化、碎片化等问题。这种模式未能建立起立体的、网状的、多样化的整体治理格局,未能实现档案资源的整合集成、档案利用的渠道多元以及档案安全的共管共治。同时,现阶段“四个体系”之间的业务范围和权责边界还不够清晰明确,存在责任框架不清、主体不明、清单模糊、考核不准等问题,档案数据难共用、信息交换难共通、信息运用难共享、信息处理难协同等隔阂现象屡有发生。就治理能力而言,从档案管理能力建设到档案治理能力建设转型步伐较慢,运用治理工具达成治理目标的能力未能精准
16、有效地将档案治理体系中的制度体系或治理机制转化为多元化、互动性、民主性、合作化、开放性的治理实践。一方面,制度建设与执行能力有待进一步优化。目前,与档案治理直接相关的法规制度、激励制度、协作制度三大根本性制度仍然不够完善,难以组成一套保障档案治理有效运转的办事规程和行动准则,从而弱化了档案治理的价值认同和制度共识,无法最大程度激发和释放档案治理多元化主体的内在潜能和活力。同时,由于现阶段档案治理工具的选择集中于规制性工具,经济性、文化性、社会性工具运用有限,无法充分灵活行使治理制度赋予的职权,调节档案治理的各种关系。另一方面,统筹规划与组织协调能力还需进一步强化。从纵向来看,在自上而下的“央地
17、关系”中,中央与地方在机构改革的“政事分离”逻辑下,国家省县(市、区)三级档案机构设置差异比较大,这就需要在治理能力建设中具备全局眼光,制定合理的治理目标,建设完备的组织体系。就横向来说,在同级治理主体的“协作关系”中,一是档案主管部门与其他政府部门在职能履行上联动能力较弱,在运行机制上联合决策较少。例如,在国家数据局组建的背景下,从隶属关系上看,二者分属党委系统和政府系统,在信息资源归档和开放的统筹与协调上存在职责权限、管理内容、监管范围划分不清的问题;二是档案主管部门引导和吸引其他档案治理主体进行互动和协作的能力还需完善,治理监管、治理评估和治理保障能力还需在实践中进一步增强。二、理论之思
18、:档案韧性治理的提出(一)韧性治理的引入“韧性”(Resilience)概念发轫于 20 世纪 70 年代的自然科学领域,本意指物体遭受外力时的自我修复能力。820 世纪 80 年代以来,“韧性”逐渐得到社会科学领域的关注,衍生出韧性治理概念。关于韧性治理的研究大致经历了“工程生态演进”9的研究视角转向,其主题已不再局限于狭义上的自然灾害及社会风险,而是开始关注行政的压力型体制、基层治理、国家治理、城市治理等议题。韧性治理是指多元治理主体为了强化对复合型风险的适应、学习与变革的能力,基于合作治理和组织学习机制建立的一种新型治理模式。10该理论强调更加主动、自觉和系统地为治理赋予韧性,将提升韧性
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