中国社会养老保障政策和社会经济政策的协调知识交流.doc
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1、中国社会养老保障政策和社会经济政策的协调李建民2012-7-24 10:46:48来源:统计学2000年第6期内容提要:影响一个国家社会养老保障需求和供给的因素非常多,而它们彼此之间的关系也相当复杂,一个国家社会养老保障制度的性质及其具体运行模式将取决于这个国家的政治和经济制度、经济发展水平和人口状态。另一方面,社会养老保障制度和政策的合理性及其运行的效率将会在宏观和微观层面上,给政治、社会、经济及人民生活质量带来深刻的影响。在中国社会养老保障制度面临诸多问题和挑战的背景下,更需要建立一个科学、高效的综合决策支持体系,以协调社会养老保障政策与社会经济发展政策之间的关系,增强全社会应对人口老龄化
2、挑战的能力。关键词:社会养老保障 社会 经济 人口老龄化作者简介:李建民南开大学人口与发展研究所,天津300071社会保障制度是现代国家制度的重要部分,一个国家所实行的社会保障制度的性质和特点会直接影响到其社会、政治和经济生活的各个方面。作为社会保障最基本内容之一的社会养老保障尤其重要。随着我国经济体制改革和人口老龄化进程的迅速推进,社会养老保障制度的作用和意义也日益凸显。目前,我国在城镇地区已经建立起“统帐结合”模式的社会养老保障制度。本文将在分析影响我国社会养老保障的社会、经济和人口因素的基础上,探讨我国的社会养老保障政策如何实现与其他社会和经济政策的协调。一、社会养老保障制度与社会、经济
3、和人口影响因素的一般关系就社会养老保障制度与其外部环境的关系而言,我们首先需要回答两个最基本的问题;其一,在一定的政治、社会、经济和人口条件下,选择怎样的社会养老保障制度?其二,所执行的社会养老保障制度会带来怎样的社会经济影响?关于这两个问题已经有大量的研究,本文在此仅把这些关系归成一个系统(见图1)。实际上,社会养老保障是一项与其他方面因素关联性很强的制度。一个国家社会养老保障制度的性质及其具体运行模式将取决于这个国家的政治和经济制度、经济发展水平和人口状态。从图1中可以看到, 影响一个国家社会养老保障需求和供给的因素非常多,而它们彼此之间的关系也相当复杂。另一方面,社会养老保障制度和政策的
4、合理性及其运行的效率将会在宏观和微观层面上,给政治、社会、经济及人民生活质量带来深刻的影响。因此,社会养老保障制度及其运行环境之间的关系构成了一个复杂的系统。图1社会养老保障供给与需求决定因素我们从图1中还可以看到, 无论是社会养老保障与其决定和影响因素之间的关系,还是这些因素自身的发展和变化,都受到相应的社会和经济政策的影响。这些关系及其相互影响的途径和作用方向,构成了社会养老保障政策与其他社会经济政策关系的基础,同时也形成了该系统政策扰动的切入点。该系统运行的正常与否将取决于社会养老保障制度和政策与其他社会经济政策是否协调,以及协调机制是否有效。二、中国养老社会保障制度面临的挑战虽然中国新
5、的城镇社会养老保障制度在1997年正式确立,但是这个制度本身及其执行都面临着多重挑战。这些挑战来自以下方面:(一)老年化程度的迅速增长和人口老龄化进程的迅速推进老龄人口的迅速提高和老年人口的迅速增长将成为下个世纪上半叶我国人口变动的最重要的现象。1.老年人口迅速增长根据我们的预测,中国65 岁及以上的老年人口规模将从2000 年的9019万人增加到2040年的30795万人,年平均增长率将高达3.07%。 此外,中国老年人口规模在2065年以前将一直处于增长之中(见图2 和表1)。2.长寿在与发达国家老龄化程度相同的水平上,中国老年人的寿命更长,这个特征至少将会在老龄化程度达到15%以前一直保
6、持(见图3)。 这意味着我国未来面临的老龄化挑战在很大程度上是来自长寿的挑战,因为养老社会保障需要支持更多的“人年”。1995年中国男性人口65岁时平均预期寿命为13.65岁,女性人口65岁时的平均预期寿命为15.82岁;男女80岁时的平均预期寿命分别为6.30岁和6.75岁。资料来源:李建民、原瓣、王金营.持续的挑战:中国未来人口发展趋势、问题和对策M.北京:科学出版社,200007.图219902065年中国老年人口增长趋势图3中国与发达国家同等老龄化程度上平均预期寿命比较13.人口老龄化由于“婴儿热”中出生人口经历的低生育率导致了中国人口老龄进程在90年代开始加速,并且将在未来的几十年中
7、以更快的速度发展(见图4)。人口老龄化的真正意义并非老年人口的增长, 而是负担人口与被负担人口比例的变化。如果说老年人口规模的迅速增长是从需求方面形成对中国社会养老保障压力的话,那么人口老龄化则主要是从供给方面对社会养老保障形成冲击。根据我们的预测,中国现在已经进入了老年人口年龄负担快速增加时期,尽管由于少儿人口年龄负担由于出生率的迅速下降而大幅度降低,进而使人口年龄总负担系数下降(见图5 )。虽然我国总人口年龄负担比的下降缓解了负担人口对劳动人口的压力,但是老年人口负担与少儿人口负担在本质上有很大的差别,因为老年人口负担是一种纯粹的消费,或者说消费过去的储蓄;而少儿人口负担则是人力资本投资,
8、这种投资可以在未来带来更大的收益。另一方面,这两种负担对公共支出影响程度也相差甚远。例如,OECD国家用于少儿人口和老年人口的社会支出比例为13。人口老龄化长期趋势已成定局,中国政府面临的政策选择是:是否调整生育政策?社会公共资源如何转移?(二)经济体制改革如果说人口老龄化对中国社会养老保障的影响主要是长远性的,那么来自经济方面的影响则更现实、更直接。这是因为中国的养老社会保障制度是在经济体制改革和经济迅速发展的特殊时期开始重新构建的。在这样的背景下,中国的社会养老保障面临的主要问题并非仅仅是,甚至并非是“未富先老”,而是产生于更现实和更深层次上原因。例如,就社会养老保障需求而言,与其说是人口
9、老龄化发展的结果,不如说是由于经济改革使国有企业退休人员负担加重并及由此引致的一系列问题凸显的结果。效率与公平之间的权衡及协调是一个国家社会保障制度而临的首要问题,而以市场经济为导向的中国经济体制改革的基本取向是提高效率,即所谓“效率优先,兼顾公平”。这就可能导致这样一些局面:一些旨在提高效率的改革政策和措施很可能同时给社会养老保障带来压力;社会养老保障制度及其运行模式可能会给经济效率带来负面影响;一些在其它国家行之有效的政策在中国可能不具备实施的条件。由此可见,来自经济改革对社会养老保障制度挑战的严重程度可能超出人们的想象。这同时导致了一个新的命题:经济体制改革与福利制度改革的统一。目前出现
10、的政策矛盾或不协调突出地表现在以下方面:1.提前退休的影响虽然人口老经和老年人口的增长给中国的社会养老保障带来需求压力,但是最大的压力是来自在中国经济体制改革过程中出现的“退休潮”。目前中国大约有3000多万离退休人员,相当于60岁以上人口23%。这个退休潮的形成一方面是由于有越来越多的人达到退休年龄,但另一方面,政府和许多企业把提前退休作为解决人员过剩压力的办法,我们或许可以称提前退休为“制度转变型退休”。这种针对解决失业和提高企业效率问题的“休克疗法”在短期内可以取得一定效果,但是从长期看,将会导致更高的社会成本。世界银行的一份研究报告的观点是“提前退休不仅不是休克疗法,而且是解决失业问题
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