创新政府金融服务机制着力缓解中小企业融资难.doc

创新政府金融服务机制 着力缓解中小企业融资难
创新创优目标自评报告
市政府办公厅

为深入贯彻落实党的十七大精神、省委“两创”总战略和市委“六大”战略，在杭州市市直单位2009年度创新创优目标任务下达后，市政府办公厅开展了“积极应对金融危机，创新政府金融服务，着力缓解中小企业融资难”的创新创优探索和实践，取得了较好的成效。
一、创新背景和动因
美国次贷危机引发的百年一遇的国际金融危机，对全球的金融市场、资本市场和实体经济都产生了巨大影响。2008年下半年以来，杭州市的实体经济与全国其他发达地区一样，受到了波及。尤其是长期困扰中小企业生存和发展的融资难问题，在应对这场危机的保稳促调中进一步突显出来，急需政府采取措施帮助企业走出困境。
中小企业融资难的症结来自于金融体制缺陷，在我国集中管理的金融监管体系下，只有通过中央政府实施系统性创新才能得以根本解决，但现实是这一自上而下的系统性创新尚待时日。作为民营中小企业众多的杭州市，需要积极作为，探索通过地方金融的局部性创新来缓解中小企业融资难的问题。基于这样的考虑，在市领导的重视和指示下，市政府办公厅以政府金融服务机制创新为主线，选准了三个项目作为切入点，指定市金融办会同有关方面，开展了“推广中小企业集合信托债权基金”、“成立科技银行”、“组建杭州市信用担保联盟”的探索实践。
二、创新目标完成情况
（一）大力推广中小企业集合信托债权基金
中小企业集合信托债权基金（以下简称债权基金），是借助信托平台，以担保机构为支持，通过理财产品方式，募集、整合政府引导资金、社会资金和机构资金，进行结构性分级安排，批量化向目标群中小企业发放贷款的融资模式。这一新型融资模式的推广，主要经历了三个阶段：
第一阶段：“宝石流霞”的推出。2009年初，孙振洲副秘书长牵头召集相关部门和机构总结2008年7月推出的第一只债权基金“平湖秋月”，在此基础上，研究指导针对文创企业的债权基金“宝石流霞”方案的设计，该债权基金于2月正式发行。项目实施过程中，市金融办与杭州银行、中投信托、中新力合等多次交流，跟踪基金的运行情况。
第二阶段：局部推广。在“平湖秋月”、“宝石流霞”两只基金正常运行的背景下，市领导在多次工作会议上提出要推广这一模式，5月，市金融办到杭州银行、中新力合等相关单位商讨扩大基金范围。6月、7月，萧山、余杭和西湖区等三个城区发行了3只债权基金。
第三阶段：进一步扩面。8月举行的全市金融服务业大会上，市政府对这一模式作了充分肯定，并明确了推广的任务。9月，市金融办主办召开了小企业融资创新经验交流会，中新力合就债权基金模式作了典型发言。此后，江干区、市文创办、上城区和富阳市等区、县（市）和单位又陆续发行了4只债权基金。这一期间，参与发起的信托公司、银行、担保机构也出现了扩大化的趋势（详见表格）。
2009年一年，我市共有7个区和市级部门累计设立了8个债权基金，总金额超过11亿元，均运行良好（详见表格），覆盖企业近400家，其中多数企业属于抵押资产少、在银行获贷有难度的中小企业。11月蔡奇市长在市金融办梳理汇总的我市债权基金情况汇报上批示：明年（2010年）继续推广。
2009年杭州市中小企业集合信托债权基金汇总表
序号
名称
发起时间
发起单位
资金规模
财政认购
期限
信托机构
银行机构
担保机构
面对行业
1
宝石流霞
09年2月
文创办
6000万元
1000万元
1年
中投信托
杭州银行
中新力合
文创类
2
萧山区中小企业债权基金
09年6月
萧山区
6亿元
无
2年
中投信托
杭州银行
财政担保1亿元
工业类
3
美丽洲1
09年6月
余杭区
5000万元
无
1年
中投信托
杭州银行
金桥担保
综合类
4
三潭印月
09年7月
西湖区
1.44亿元
3000万元
1年
中投信托
杭州银行
中新力合
综合类
5
钱江时代
09年8月
江干区
5000万元
1000万元
1年
中投信托
杭州银行
信林担保
科技类
6
满陇桂雨
09年10月
文创办
1亿元
2000万元
2年
国投信托
北京银行
中新力合
文创类
7
涌金池计划
09年11月
上城区
7000万元
1000万元
1年
昆仑信托
上海银行
香溢担保
综合类
8
富春桃源
09年12月
富阳市
5000万元
1000万元
1年
昆仑信托
平安银行
中新力合
科技类
注：1、萧山财政资金没有直接认购，但财政对基金中的1亿元进行了担保。
2、余杭财政资金没有直接认购，但财政对金桥担保代偿部分的40%进行了再担保。
（二）探索成立“科技银行”
我市“科技银行”，即杭州银行科技支行，是定位于为科技型中小企业提供专业金融服务的专营机构。科技银行组建工作得到市领导高度重视，市领导指示孙振洲副秘书长牵头研究协调有关问题。工作分三个阶段进行：
第一阶段：调研取经。3月，市金融办会同市科技局、高新区管委会、市高科技担保公司、高新区高新担保公司等部门有关负责人组成调研组，赴成都等地考察，开展科技银行组建模式和运作机制调研。
第二阶段：制订方案。市级相关部门和杭州银行、浙江银监局多次召开会议，研究科技银行的设立原则、发展目标、扶持政策和运行要求，制订组建科技银行的实施方案，特别就科技银行成立后科技型中小企业认定及有关扶持政策问题进行了深入研究，并对科技银行成立前的筹备工作进行了周密部署。
第三阶段：部署实施。7月，我市科技银行（杭州银行科技支行）正式挂牌成立，蔡奇市长、杨戌标常务副市长、许小富秘书长、浙江银监局袁亚敏副局长等领导出席开业典礼，蔡奇市长作了重要讲话。
截止年底，科技支行存款余额达7.65亿元，贷款余额达5.02亿元，信贷客户98户,涉及电子信息、高新能源、节能环保、医药、文化创意、传统行业技术改造等6大行业、近20个子行业。在科技银行的营销案例中，已发展出跟进创投机构进行信用贷款的“跟贷”业务、由担保机构约定股权收益分成的“期权”业务以及知识产权质押贷款业务等等。
（三）探索组建杭州市信用担保联盟
杭州市信用担保联盟是按照“政府主导、自愿参与、三方共建、市场运作、增信分险、定向服务”原则，以再担保增信为支撑点，由政府、担保机构和银行共同参与的会员制组织，是全市中小企业信用担保体系的重要组成部分。根据市领导指示，孙振洲副秘书长牵头召集市级相关部门、相关区县以及银行、担保机构，共同开展探索市级信用担保联盟组建工作。
第一阶段：学习调研。年初成立调研小组，先后赴北京、深圳两地调研当地开展再担保工作的经验做法，并向在杭银行和担保机构进行了问卷调查。
第二阶段：制订方案。多次召开在杭银行、担保机构座谈会，广泛听取意见。8月底，起草形成“杭州市信用担保联盟构建方案”征求意见稿。此后又多次召集在杭部分银行以及担保机构，并有市级有关部门和相关区县政府参与，召开系列座谈会，完善组建方案。
第三阶段：报批发文。10月及12月，组建方案先后经市长办公会议和市委财经领导小组会议讨论通过。12月29日，《关于印发杭州市信用担保联盟构建及运营管理办法（试行）的通知》（杭政办〔2009〕16号）正式发文开始实施。
联盟规定，首期试点范围限于市本级、六城区，保证金总额确定为2.5亿元，有参与意向的担保机构有中财担保、亿联担保、中新力合等10余家，有参与意向的银行也有中国银行、浙商银行、招商银行、杭州银行、光大银行等10多家。
目前，信用担保联盟运作管理方、市财开投资集团下属的“杭州市再担保中心”已着手组建，与各成员机构的协议以及有关成员单位的保证金缴纳工作也将启动。
三、创新创优情况
债权基金、科技银行、信用担保联盟三项创新工作的主体是银行或其他类金融机构，但政府在创新过程中也发挥了有力的推动作用。因此，创新情况涉及2个层面，一是三个项目自身的创新，二是政府推动工作的创新。
（一）项目自身的创新特征
1、债权基金的推行体现了金融信贷渠道创新。
债权基金以理财产品募集社会资金向中小企业发放信托贷款，是中小企业金融信贷渠道的创新。债权基金采取了集合式创新方法，其创新特征主要表现为：一是结构化设计，信托资金来源多元，并按优先、次优、劣后进行收益分级，贷款则按企业的风险差异实施分类发放，以不同的贷款利率加以区分；二是多层面风控，贷前有关政府部门提供目标群企业的税务等信息，由信托公司、银行、担保机构组成的投资委员会进行筛选。贷中有信托公司封闭运作、担保机构跟踪管理。贷后风险的覆盖由担保及债转股约定首先承担，政府放弃的收益部分作为风险补偿；三是批量式放贷，企业池中的目标企业经过筛选和分类处理，实施批量放贷，以规模效应大幅降低平均运营成本。
中小企业集合信托债权基金在国内属于首创，开启了信托贷款投向中小企业领域的先河。
2、科技银行的组建体现了金融组织机构创新。
科技银行的组建，走出了一条金融匹配科技企业轻资产特征的融资途径。作为一个新型金融机构，其创新特征主要表现为：一是准法人机构，科技支行以杭州银行总行直属专营机构性质构建，具有准法人机构的相对独立性，权限比一般的一级支行更大（成都科技银行仅为成都银行一家二级支行翻牌成立）；二是专营化运作，业务专营：将原先分散于杭州银行各个支行的科技型中小企业贷款逐步统一纳入科技银行业务范围。人员专营：将行内科技型中小企业贷款及相关风险管理等人员统一抽调到科技支行。运作模式专营：专门设计了一整套针对科技型中小企业贷款业务特点的企业认定标准、风险控制标准、业务授权流程、专项拨备计划、会计核算和业绩考核体系；三是“贷”与“投”互动，科技银行与杭州市创业投资服务中心同在高新区创新大厦办公，能够就近与入驻创业投资服务中心的VC、PE机构形成联动互补、互动合作关系，对企业来说产生了银行贷款叠加创业投资的双重支持效应，对科技银行来说可借助“期权”约定获得VC、PE投资股权的增值收益，分享企业价值的成长。
这种以准法人性质组建的科技银行在国内是第一家，开辟了国内借鉴“硅谷银行”模式支持科技型中小企业融资的先河。
3、信用担保联盟的构建体现了金融服务机制创新。
融政府、银行、担保机构为一体的信用担保联盟，对内渗透了政府对担保机构、银行的服务，对外又是服务企业融资担保的大平台。这一创新采取的也是集合式方法，其创新特征主要表现在：一是会员合作，由市、区两级政府和合规民营担保机构共同投入保证金，银行机构通过签约加盟，组成以三方共同认可、自愿合作为基础的联盟构架；二是增信放大，依托保证金和每年的再担保风险补偿金，加之联盟体系对担保机构的约束规范，增强担保机构的信用，扶持担保机构将担保倍数放大至10至20倍（目前担保机构平均放大倍数仅为3至4倍）；三是双层分担，一旦发生代偿，先按照担保机构承担60%、银行承担10%、信用担保联盟承担30%的比例进行责任分摊。在信用担保联盟承担部分中，再按照担保机构风险补偿金、政府风险补偿金、担保机构保证金、政府保证金（动用政府保证金的概率非常低，按设计不良贷款率在4%以下，则政府风险补偿金已能全额覆盖）的顺序依次进行补偿，既分散了代偿风险，又防范了道德风险。
杭州市信用担保联盟确立在市一级层面上，以会员制形式组建，与北京等多数城市以国有控股的公司制形式组建再担保公司不同，杭州的做法既能起到再担保作用，政府风险又小得多。与深圳市的再担保体系相比，杭州的担保机构成员以民营为主，风险承担比例更高且每年筛选评价，银行成员则无需缴纳保证金即可进入，更易吸引银行加入。我市信用担保联盟带有明显的杭州特色，在国内独一无二。
（二）政府推动做法的创新
这三项金融创新工作贯穿了“政府引导、市场化运作、风险可控”的创新理念。以这一理念为指导，政府在推动工作的做法上也具有了创新特征。
1、指导推动。
改变以往地方政府一般来说难以参与金融具体创新、或者只能借助行政手段进行干预的做法，在这三项金融创新工作中，既积极有为、又介入有度，把握界限分寸，在明确和尊重金融创新的实施主体地位的同时，发挥政府的指导、推动作用。地方政府较大规模地组织银行、担保机构、创业投资机构等金融、投资机构进行金融创新实践，在杭州市还属首次。
2、牵搭平台。
改变政府以往在解决融资难工作方面较多地停留在银企对接会等浅层次上的做法，在这三项金融创新工作中，着眼于降低交易成本、减少信息不对称、力求多方共赢，发挥政府的“粘合”作用，进行平台化、制度性构建，集合了相关的银行、担保机构、投资机构、信托机构等各方参与，形成可复制、可推广、可持续运营的融资模式，将在今后长时间发挥效用、产生影响。
3、间接补偿。
改变以往财政资金直接补贴给企业或者银行、担保机构的做法，在债权基金发行工作中，将财政资金作为引导资金进行部分认购，并放弃收益，但约定到期收回本金再滚动投入；在科技银行组建工作中，将科技类财政资金存入科技银行作为专项存款，使科技银行获得存贷差。又与区县科技局资金共建风险池，给予一定条件下的代偿补偿；在信用担保联盟构建工作中，以背书形式出资形成政府保证金，并每年投入一定财政资金作为风险补偿金，在发生代偿时承担部分风险。这种以间接补偿为主的财政资金使用方式，一方面放大、带动了社会资金参与，提高了资金的使用效率，另一方面覆盖了金融机构承担的部分风险，调动了金融机构参与创新的积极性，而且政府承担的风险又限制在可承受、可控制的范围内。
四、工作难点
金融业受制于中央调控，垂直监管，一直以来地方政府对金融的介入能力十分有限，即便是地方政府控股的金融机构也必须遵循中央制定的法律法规，按照行业规范经营，地方政府不可能采取行政性指令直接干预。此外，金融业属于经营风险的行业，利益博弈关系复杂。这就决定了地方金融创新必然是一项专业性强、涉及面广、协调推进过程复杂、受约束程度较大的工作。具体体现在：
（一）运筹突破难。
市政府办公厅开展的三项创新均属首创、原创，目前还没有成功模式可以借鉴。只能在方案的设计和酝酿中边学边干，边干边完善，经历了对政策法规的反复研究、对创新点的反复推敲模拟、向金融监管和参与机构反复征求意见的艰苦过程，最终才能形成符合国家政策法规大框架界限又突破现有模式并具有极强操作性的创新方案。
债权基金参与各方在遵从法律法规、符合市场规律的前提下，从发行产品、募集资金、筛选企业以及资金运作等各个环节，按照自身擅长的专业领域进行分工操作，并接受有关部门、社会大众的公开监督，在创新的同时保证了合规性；科技银行的组建需要正面突破国家对金融业现有政策难度非常大，为使其机构能相对独立，真正发挥“硅谷银行”的作用，必须与人行、银监沟通、协商，取得支持，通过准法人机构设置以及在产品创新中引入创投和担保公司合作，间接实现“硅谷银行”特有的运营模式；组建信用担保联盟，利用政府资金的增信引导作用，突破了所有银行机构现有的审贷和风险分担模式，也突破了担保机构的放大比例，实实在在地降低了中小企业融资门槛，并可大大增加中小企业信贷数量。
（二）协调推进难。
开展三项创新均属于综合性、全局性的重大突破，涉及多方利益主体，需要金融监管机构的支持、政府各部门的配合以及银行、担保、信托、创投等各类金融、投资机构的广泛参与，每项创新都经历了复杂的协调推进过程。
债权基金的模式涉及到多个金融领域的专业知识，还涉及到综合性十分强的结构化集合工作，在推广过程中需要进行大量的宣传推广，让政府部门接受认可、提升理念，在推进过程中还要在风险控制和结构设计上让各参与方形成共识、相互妥协；在组建科技银行的过程中，多次协调金融部门简化审批、特事特办，召集市级各部门及杭州银行、高新（滨江）区研究配套措施；在研究组建信用担保联盟的方案过程中，既要为担保机构增信，又要规范其行为，既要鼓励银行机构更多地采取融资性担保为中小企业放贷，又要求其切实降低中小企业的融资门槛，方案讨论的过程实际上也成为政府、银行、担保机构之间的利益谈判和博弈过程，最终经历了全市几十家银行和担保机构的反复协商，数次修改方案，达成一致。
五、主要成效
三项创新的推动，政府的主要成本体现在合理创建方案、协调推动各方参与，从而引导和激励各类机构整合互补、合作创新、分担风险，缓解了中小企业融资难，大大提高了资源利用的效率，扩大了中小企业受益面，经济效益和社会效益十分明显。同时，创新项目具有很强的推广示范效应，获得了各方的高度认可。
（一）经济效益
截止年底，新成立的8只债权基金为近400家企业提供总额超过11亿元的贷款，科技银行累计为98家中小企业提供5.02亿元贷款。两项创新在2009年共计新增中小企业贷款16亿元以上，这还不包括参与银行和创投机构进行跟贷、跟投的数据。
2010年年初市级信用担保联盟组建后，首期形成2.5亿元规模，将直接拉动规模达15亿元以上的中小企业贷款，科技银行已经制定了20亿元规模的信贷计划，加上最少12亿元的债权基金，2010年三项创新预计可以为中小企业提供超过47亿元的融资。
今后随着市信用担保联盟组建二期、三期的到位，按照10亿元的信用担保联盟总设计规模计算，预计每年可拉动60亿元以上的新增中小企业贷款。届时预计三项创新每年可为我市带来中小企业融资约90亿元，社会受益面将不断扩大。
（二）社会效益
三项创新举措的社会效益主要体现在四个方面：
一是提升了政府的施政形象。体现了政府与中小企业同心同力，共同应对金融危机的决心和能力，增强了政府管理的凝聚力及中小企业走出困境的信心。
二是推动了企业创业并带动就业。中小企业是就业的主要载体，金融危机背景下，通过促进这批企业的稳定发展和正常经营，起到了改善民生、维护社会稳定的作用。
三是提升了政府的服务能力。通过各个部门的共同参与，提高了运用金融促进经济社会发展的理念，熟悉了金融运行规律，积累了地方政府推动金融创新的经验作法。事实上，2009年我们还在这种理念的推动下开展了阿里巴巴网络银行风险池和推广金融仓储模式两项全国率先的创新。这些都为今后推动地方金融创新奠定了基础、启示了方向，也为打造长三角南翼金融中心助了一臂之力。
四是引导民间资本缓解中小企业融资难。债权基金发行通过理财产品和风险分担机制，为民间资本提供了进入中小企业实体经济的渠道；科技银行的贷、投互动，降低了风投创投的风险，带动了更多的社会资本进入股权投资业，间接引导民间资本进入实体经济。
（三）示范影响
三项创新作为地方性金融的突破性成果，项目推进的过程中得到了中央部委、省、市各级领导的关注和支持，项目实施后得到了许多兄弟城市的好评和效仿。
一是领导肯定。省政府陈敏尔常务副省长针对科技银行组建思路专门批示“请国平同志与金融办研究”，陈国平副秘书长批示“请金融办、银监局会科技厅研究。据了解杭州市政府已有“科技支行”的方案，建议给予支持推进”。根据陈敏尔常务副省长、陈国平副秘书长批示要求，省金融办专门召开座谈会研究支持和推进杭州科技银行发展的措施；11月，《杭州市金融体系建设与探索》的经验在国家科技部召开的全国科研条件工作会议上进行介绍，科技部刘燕华副部长对杭州科技银行的设立和运作的创新给予了充分的肯定，12月专门派科技部条件与财务司邓天佑副司长等一行5人来杭调研科技银行的经验和做法。
二是媒体高度评价。浙江日报、杭州日报、杭州网等省市主要媒体对每一期中小企业集合信托基金以及科技银行的组建均进行了跟踪宣传报道；国家科技部、财政部以及大连等兄弟城市政府网站对我市的金融创新予以了转载和报道；科技日报、经济日报、中国财经报、证券时报等国内大型平面媒体对我市推广中小企业集合信托基金及科技银行的组建进行了高度评价。
三是外地学习效仿。三项创新实施以来，北京、上海、天津、湖北、南京、昆明、西安等多个省市来杭考察三项创新的方案和进展情况。据不完全了解，上海、绍兴、湖州、嘉兴等4个城市和地区已经效仿推广了债权基金，同样获得了良好的经济和社会效益。
四是推动理论创新。市金融办特约顾问、浙江大学金融学院副院长金雪军教授，根据中小企业集合信托债权基金的探索和实践，总结并撰写了《从桥隧模式到路衢模式--解决中小企业融资难问题的新探索》一书，已公开出版发行。