当前我国行政管理体制改革中存在的问题及对策研究.doc

当前我国行政管理体制改革中存在的问题及对策研究
日益增长的社会公共需求来看,我国的公共服务体系还不够健全。      构建中国特色的政府公共服务体系，既是一项复杂的系统工程，又是一个渐进的过程.现在我国的公共服务状况存在着四个不适应：与健全和完善社会主义市场经济体制的要求不适应;②与全面实现小康社会的目标的要求不适应；③与满足人民群众日益增长的物质文化要求及解决涉及切身利益的实际问题的要求不适应;④与深化政治体制改革、加快民主政治建设进程的要求不适应。      第三，中国不少地方政府尚未建立起公共财政体制。西方发达国家在建设服务型政府的过程中，都十分重视建立、健全公共财政体系，加大政府对公共服务的投入。      中国许多地方政府的公共财政体制尚未建立起来，因此，政府对公共服务的投入远不到位.目前我国的公共支出格局还带有很浓厚抒建设财政哟特点.公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了那些本应由市场机制发挥主要作用的领域，特别是竞争性和营利性的领域。我国政府用于经济建设的费用明显偏高，而用于社会服务的费用明显偏低。要从根本上解决这一问题，只有建立公共财政体制,调整公共支出的范围，把生产投资性财政转变为公共服务性财政。      二、优化行政组织结构，深化行政管理体制改革的对策           党的十七大指出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革的总体方案，着力转变职能、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。伪了全面贯彻这一精神，革除行政管理组织结构的种种弊端，在今后的改革中要从多方面、多渠道优化行政组织结构。      1、调整组织架构,完善行政组织管理体系          优化行政管理组织结构，首先要理顺层级关系，减少行政层级.据目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家,占11%， 如印度,实行邦一县一区三级制;美国国土面积与我国相近，也只是实行州一市二级制与州一县一镇三级共存制。         借鉴国外优化行政组织的成功经验，适当减少我国行政组织层级,由目前的四级制逐步过渡到三级制，可谓势在必行。调整的目标应当以宪法为依据。在条件具备时，逐步将现行的省、市、县、乡四级地方政府架构，恢复为宪法规定的省、县、乡三级架构的行政管理体制.为此，当前需进一步建立好中央与地方分权体系。           第一，要扩大中央对省级政府的直管面,适当缩小省级行政区规模。服胃扩大中央对省级政府的直管面，即增加省级政府数量和缩小省级政府管理规模。省级政府管理规模和幅度太大已不适应全球化形势下我国经济社会发展的需要,缩小省级规模势在必行。以美国为例,其国土面积与我国大约相同，但人口规模只有我国1/4左右,设50个州。我国却只有34个省级区域。按国际上的标准，6000万人口的规模属于大国的范围,我国的一些省仅就人口来说，在世界上属于大国的规模.从管理的角度来说,不利于省区经济、社会、文化教育、福利等各方面的发展。从理论和现实考虑，我国的省级政府数量应在50个到80个之间为宜，每个省级政府管辖的人口不应超过2000万.目前运行的地方政府四级行政管理体制,致使中央政府管理链过长，其结果是中央对地方的两个最主要的行政管理手段：公共政策和财政转移支付很难落实。中央政府的政策越到基层就越变形走样;财政转移支付更是经常不能正确到位，被娜作他用。因此,我国可在条件成熟时将现有的省级区域扩展到50个.这不仅可以从根本上解决上述问题，而且为取消市管县，实现省直管县打下坚实的基础。        第二,逐步撤销市管县，形成中央和地方三级政府的行政管理格局。撤销市管县体制,逐步实行省直管县可谓势在必行。近几年来，由浙江省率先发起的强县扩权活动,已在全国各地‘泛开展起来了，从2002年始各省纷纷开展了“强县扩权哟试点改革.“强县扩权隋三点好处:一是可减少行政层级，提高政府管理效能；二是可克服市管县体制的弊端：三是有利于解决城乡二元结构，缩小城乡差别,可有效地解甜三农问题；可见，“强县扩权畴为省直管县打下坚实的基础。扩权强县后，省对县财政实行直管，并适当下放经济管理权，仍维持市对县的行政领导地位。下一步,县、市将实行分治，市、县相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能.然后，对市级行政区进行改革。要合理扩大市辖区,调整精简机构和人员。具备条件的市变成省直辖市，否则降为县级市。撤销市管县，实现省直管县。    经过这一系列的改革，就可形成中央和省、县、乡四级政府的局面，真正建立起高效率、高灵敏度的行政网络体系。这样，才能把金字塔式的行政组织逐步改造成扁平型的组织结构。    2、按职能模块设置大系统综合管理机构,建立公共行政体制      为了把转变政府职能和优化行政管理组织机构结合起来,要切实提高政府的服务质量和服务水平。以往的行政管理体制改革初步解决了政府与市场边界划分的问题，但是，却忽视了政府职能在机构间的配置。由此造成了政府部门设置过细、综合协调困难、管理成本过高等问题，从而影响政府职能在深层次上的转变。      当前深化政府机构改革的目标是要建立公共行政体制，这就要坚持转变政府职能与优化政府结构的原则,注重政府职能在政府间与政府部门间的的二次配置，将政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能合理、科学地配置到政府部门。要按照职能统一与机构统一的原则，按职能模块设置大系统综合管理机构,建立公共行政体制，推布尹宽职能、少机构”大部门体制.具体地讲,就是要建立、健全以大部制和执行局为甚础的政府公共服务机构体系.政府事务综合管理的要求,创造条件,推行大部制.西方发达国家一般按政府事务综合管理的要求，推行大部制.西方国家中央政府机构普遍在14个至21个左右,如美国内阁部为14个,日本政府内阁为1府12省厅，英国政府中央机构大体保持在17个左右，德国政府中央机构大体保持在15个左右.这是一种跨行业、跨部门的管理，即大产业、大行业、大社会的管理机构。      随着市场经济的发展，政府公共服务正走向服务综合化的发展趋势。于是，政府间的管理与政府部门间的管理就成为政府管理中一个重要的问题。政府必须实行全方位的管理，加强跨机构与跨部门间的管理.      我国政府机构经过近30年的改革,也在向这个方向发展，但还不到位。国务院机构至今尚有30个.与西方发达国家相比,我国中央政府机构数量还比较多,还要适当调整。      我国要综合设置政府部门,实行大产业、大行业、大社会的大部制管理模式，实行职能穷尽与综合管理的原则，设立综合管理的经济机构，将外贸、内贸、经济统一管理;设立综合性的大社会、大文化、大交通管理机构。      第二,改革执行体制，建立执行局体制。我国近30年的行政管理体制改革，往往只重视改革政府部委层面的设置,却忽略了调整部门内部的决策职能和执行职能。结果造成政府管理中利益部门化、部门利益化、执法混乱、多头执法、执行缺乏效率等等问题.现实要求我国的行政管理体制改革，要把改革重点放在改革执行体制上，调整部门内部的决策职能和执行职能。      借鉴美国、英国和新西兰等国建立执行局的经验，我国可在保证行政首长对执行机构的适度控制的前提下，对执行机构实行严格的合同管理、绩效管理、法制管理与综合管理。当然不是任何政府部门都要设立执行局.执行局主要适宜于在服务目标明确、对象群体清除、执法对象明确、执法程序明确、执法法规健全的部门中设立，例如，工商管理部门、社会保障部门和交通管理部门等。而一些管理需要较高艺术、程序不明确、公共性很强的部门,则不宜建立执行局，但可以采用绩效考核等具体方式予以规范。      3、建构区域行政协调管理机制，实现经济区域化      要解决因中国行政区划单一制而阻碍区域经济发展的问题，可以在不打破行政区划的基础上增设区域之间的经济协调管理机制。设计建立区域化经济系统管理机制的动因，是由于在全国范围内己经形成了若干大的经济中心，围绕着这些中心正在形成经济区域.多数省的内部也出现了一个以上的经济中心,相应的小范围经济区域也在形成。’例如，长江三角洲地区的区域经济、珠江三角洲地区的区域经济、环渤海地区的区域经济,等等。在诸多区域经济蓬勃发展的基础上建立起区域经济协调管理机制，不仅有利于消除地方保护主义,克服国内市场分割的现象,而且有利于防止重复建设.更重要的是有利于促进区域经济的发展。因为区域化经济协调管理机构可以领导、协调一个区域间的经济，可以统筹兼顾整体经济的发展,便于协调各方分工而协作,同时,有利于发挥区域经济的比较优势,从而将大大地促进区域经济发展。      当前建立区域协调管理机构，可分三个层面进行建设。      第一，建立省级以上的区域行政协调管理机构.省级以上区域行政协调管理机构的设置应以经济区域的分布为依据。区域行政协调管理机构不是一级政府，而是次中央的行政权力协调机构，其职能主要是统筹区域内的经济发展,促进区域内的资源配置的优化和产业结构的合理化.区域行政协调管理机构的行政权力主要是制定产业政策、投资政策、税收政策、就业政策等,将与中央分享税收。同时，要将省里管理经济方面的权力上移给区域行政协调管理机构。这将从根本上解决各省间区域经济矛盾的问题。      第二，建立省级以下的区域行政协调管理机构。省级以下区域行政协调管理机构的设置也应以经济区域的分布为依据。我国存在许多跨省区的小范围经济区域,由于行政区划的单一，往往影响这些地区经济的发展。有学者称这种现象分行政区边缘经济，要解决行政区边缘经济问题，应该在这些地区建立省级以下的区域行政协调管理机构。其权力和职能,参照省级以下的区域行政协调管理机构的模式进行设置，只不过范围在省级以下。这种行政协调机构的地位应为副省级。这样，它在发展经济中才会有真正的独立性，才能克服来自区内政府的抵制，顺利推进区域经济。       4、把建设服务型政府作为战略目标，健全、完善公共服务机制      建设服务型政府不是一时的权宜之计，而是深化行政管理体制改革的战略目标和任务.从政府改革的角度看，服务型政府意味着政治模式的根本转变：从以统治人民为核心的政治模式转向以服务人民为核心的政治模式。前者重在‘治民腼后者重扩治官”，限制政府权力.我们把这样一个重大转变作为战略目标和任务，就可以通过推动以服务型政府建设为导向的政府改革，推动中国政治体制改革，促进中国政治发展。因此，决不可将服务型政府建设当做时绪的口号进行宣传，挂在嘴上，停在纸上。      中国各级政府要实现政府转型、建设服务型政府的关键是要深化行政管理体制改革，健全、完善公共服务机制。建设服务型政府是以转变政府职能为核心的一次政府的重大变革,在市场经济条件下,现代化政府主要为社会提供公共产品和公共服务，切实解决每一独立的市场主体所不能解决的公共问题，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的协调发展。为此,政府必须建立、健全现代化政府的机制。      第一，适应我国社会结构和利益格局的发展，创新民意表达及调解机制。中国现有利益集团,总体上说大多并没有完备的组织形态，也没有固这的组织架构，只是松散地、自发地、临时性岩结伙气以协同行动，表达其特定的利益诉求.部分有规范组织形式的利益集团,多以社团、协会、商会、联合体(会)等形态存在。要协调好各利益集团的关系,及时解决发生的矛盾，必须适应我国社会结构和利益格局的发展变化,创新民意表达机制。要搭建多种形式的沟通平台,把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。      第二，建立健全社会矛盾调节的工作机制。一是要建立、健全灵敏有效的社会矛盾预普机制。二是健全完善社会治安防控机制。三是健全社会心理调节机制。四是健全社会矛盾调节的应对机制。在社会矛盾激发之时，应调动整个社会力量，提高应急效率,发挥公民、社会组织在应急中的重要作用。      5、深化行政体制改革，尽决建立起公共财政体系      实现政府转型、建诏明及务型政府，首先要建设公共财政体系,它是建设服务型政府的物质基础.公共行政学的一个基本观点就熠预算是政府工作的发动机"。政府存在的一个基本理由是处理公共事务，因此，政府有合法的理由向全社会收取税费来支付处理公共事务所需要的花费。随着市场经济的发展，原来的投资性财政体制已无法适应新时代的要求,迫切需求建立完替公共财政体制。      按照公共财政的要求，需要加大对社会公共领域的投入，主要包括:增加对公共科技、公共教育领域的公共财政投入；特别是对落后农村地区的教育投入要逐步增加.加快建立和完替社会保险体系、城乡居民最低生活保障制度、被征地农民基本生活保障制度、以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度、公共卫生体系建设、环境保护和治理等等。政府职能结构的这种改革必须体现在财政支出结构的调整层面，要通过财政支出结构的调整促进政府职能结构的转型，构建公共服务型政府的财政基础。体制改革改革必须体现在财政支出结构的调整层面，要通过财政支出结构的调整促进政府职能结构的转型,构建公共服务型政府的财政基础.               参考文献:  1 姚克利; 建立适应社会主义市场经济的行政管理体制 ［J]；大连干部学刊； 2003年05期； 31-32   2 谢明； 新世纪我国行政体制改革初探 [J］;绵阳师范高等专科学校学报; 2001年03期; 64-67   3 席芳宽； 论邓小平行政管理体制改革思想——兼论改革和不断完善行政管理体制 ［J]；江西教育学院学报； 2001年05期; 23—26   4 中国行政管理学会深化行政改革课题组; 学术界关于深化行政管理体制改革的建议观点综述 ［J］；北京行政学院学报； 2002年06期； 34—39   5 王琨； 进一步转变政府职能 深化行政管理体制改革 ［J］；行政论坛； 2003年04期； 31—32   6 谢建军； 构建具有中国特色的社会主义行政管理体制 ［J］;重庆教育学院学报； 1997年02期； 7—11   7 李永忠； 论我国行政管理改革的市场化取向 [J］；华中农业大学学报（社会科学版)； 2005年04期； 70—72+76   8 魏洪国； 略论建立有中国特色的行政管理体制的基点 ［J];理论与改革; 1994年07期； 20—21   9 赵双林，刘志民,贾玉林; 对我国社会保障制度改革的思考 ［J］；河北建筑科技学院学报（社会科学版）; 2000年04期； 18-19   10 张永春； 积极推进改革 建立健全新的社会保障体系 ［J］；福建地震； 2001年Z1期; 89-