法案与中国上市公司监管制度之比较.doc
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1、萨班斯法案与中国上市公司监管制度之比较 摘 要:2001年前后美国资本市场先后发生的一系列会计造假丑闻令整个市场陷入震惊和萎缩。为重树投资者对资本市场和上市公司的信心,监管当局重拳出击整顿会计造假现象,出台了严厉的萨班斯法案。法案的主要内容包括:成立独立的公众公司会计鉴察委员会,监管公众公司审计;加强注册会计师的独立性;加大公司自身的财务报告责任;强化财务披露义务;加强对上市公司内部控制有效性的监督;加重对违法行为的惩罚。由于该法案表现出前所未有的严苛,同时使得上市成本大幅度攀升,一时间对该法案产生了激烈的争论。本文分析了萨班斯法案的主要内容,并从该法案与我国目前上市公司会计监管制度的比较入手
2、,指出我国目前监管制度的不足之处,探讨萨班斯法案值得借鉴与吸收的部分,最后对完善我国的制度建设提出了相应的建议。正 文:一、 SOX法案综述(一)出台背景(简要概述)2001年12月2日,美国能源“巨头”安然公司正式向破产法院提出破产申请,成为美国史上最大的破产企业。这场突如其来的变故令公众投资者乃至整个美国社会震惊。破产之前,安然公司一直笼罩着一层层的金色光环。在2001年10月16日安然公布第二季度财报以前,它的财务报告足以令每一个投资者笑逐颜开。安然过去的财报显示其在2000年的总收入高达1010亿美元,名列当年财富杂志“美国500强”的第七名。2000年第四季度,“公司天然气业务成长翻
3、升3倍,公司能源服务公司零售业务翻升5倍”;2001年第一季度,“季营收成长4倍,是连续21个盈余成长的财季”。然而2001年第二季度财报中,安然公司突然宣布公司亏损总计达到618亿美元,即每股亏损111美元。安然股价急速下跌,市值由峰值时的800亿美元跌至200亿美元。面对证券交易委员会(SEC)的调查,安然被迫承认做了假账,自1997年以来,安然虚报盈利共计近6亿美元。作为安然财务报告审计者的安达信会计师事务所此前既没有审计出安然的虚构利润,也没有揭露出安然通过关联公司而隐藏的130亿美元巨额债务。如果说安然公司的会计丑闻令美国社会震惊,那么接下来发生的美国世界通讯公司的财务造假案可以说是
4、令到美国公众投资者愤怒了。世通采用假帐、滥用准备金冲销成本等方式,于2000年财务报告中,向公众虚构了200多亿美元的利润。在那段时期,美国资本市场上公众公司丑闻屡有发生,愈演愈烈,公众投资者对资本市场的信心几近崩溃。在这样的大背景下,美国国会用短短5个月的时间讨论通过并出台了萨班斯奥克斯利法案。其中固然有部分政治因素的催化,但也真实反映了美国证券监管当局、国会乃至总统这样的决心:提高公司披露的准确性和可靠性,从而保护投资者利益,使投资恢复对资本市场的信心。(二)核心条款:萨班斯法案的内容主要涉及会计职业监管、公司治理、证券市场监管等方面改革等重要方面。被美国总统布什称为“自罗斯福总统以来对美
5、国商业界影响最为深远的改革法案”,同时也是一部被认为是继上世纪30年代大萧条以来,美国政府制定的范围最广、措施最为严厉的公司法律,所有在美国上市的企业来均将面临一场严厉监管的考验。萨班斯法案的核心内容包括如下几个方面:、成立独立的公众公司会计监察委员会,监管执行公众公司审计职业公众公司会计监察委员会(以下简称PCAOB)负责监管执行公众公司审计的会计师事务所及注册会计师。PCAOB受证券交易协会(SEC)的监督,遵从哥伦比亚非赢利公司法,不作为美国政府机构。它有权制定或采纳审计准则、相关鉴证准则、质量控制准则以及职业道德准则等,并且须就准则制定情况每年向SEC提交年度报告。PCAOB还拥有广泛
6、的调查、处罚、制裁权限,甚至包扩吊销注册会计师执照。 、要求加强注册会计师的独立性为加强公众公司财务报告审计者的独立性,萨班斯法案禁止执行公众公司审计的会计师事务所为审计客户提供列入禁止清单的非审计服务,未明确列入禁止清单的非审计服务也要经过公司审计委员会的事先批准。萨法同时还规定了会计师事务所对同一审计客户的审计负责合伙人与审计复核合伙人的轮换制度。、要求加大公众公司自身的财务报告责任 萨班斯法要求公众公司成立审计委员会,负责选择和监督执行本公司外部审计的会计师事务所,并决定会计师事务所的付费标准。 要求公司首席执行官和财务总监对呈报给SEC的财务报告的真实性、完整性和公允性予以保证。4、要
7、求强化财务信息披露义务 萨法要求公众公司及时披露导致公司经营和财务状况发生重大变化的信息,披露对公司财务状况具有重大影响的所有重要的表外交易和关系,且不以误导方式编制模拟财务信息。 由SEC制定规则,强制要求公众公司年度报告中应包含内部控制报告及其评价,并要求会计师事务所对公司管理层做出的评价出具鉴证报告。 、加重了违法行为的处罚措施 故意进行证券欺诈的犯罪最高可判处25年入狱。对犯有欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别可达500万美元和2500万美元。 故意破坏或捏造文件以阻止、妨碍或影响联邦调查的行为将视为严重犯罪,将处以罚款或判处20年入狱,或予以并罚。 执行证券发行的会计师事务所的审计和复
8、核工作底稿至少应保存5年。任何故意违反此项规定的行为,将予以罚款或判处20年入狱,或予以并罚。公司首席执行官和财务总监必须对报送给SEC的财务报告的合法性和公允表达进行保证。违反此项规定,将处以50万美元以下的罚款,或判处入狱5年。(三)实践功效1、会计信息质量上升由于SOX法案实施时间很短,对其的检验只能是初步的。Cohen et al (2003)针对SOX法案颁布前后上市公司盈余管理 盈余管理是指上市公司利用会计政策变更、会计估计变更、关联交易等手段,操纵报表数字。使得财务报告没有反映公司真实的经营业绩和财务状况,从而误导财务报告的使用者。程度进行检验。他们收集的美国公众公司盈余管理的数
9、据表明:1987年至2001年第二季度之前,公司盈余管理不断上升。而在SOX法案通过之后,公众公司盈余管理出现明显下降,会计信息质量明显上升。2、上市成本攀升SOX法案的高标准同时也使得公众公司在美上市成本大幅度攀升。普华永道的统计资料显示,大型美国公司在执行SOX法案的第一年为建立一套内部控制系统的成本平均高达430万美元。这些成本包括35000小时的内部人员投入、130万美元的外部顾问和软件费用以及150万美元的额外审计费用(增幅达到35%)。SOX法出台以后,每年选择从美国资本市场退市的公司数量明显上升。二、 美国公众公司会计监察委员会制度与我国会计监察机制比较鉴于上市公司财务信息造假问
10、题的日趋严重,萨班斯法案的第一条就指出,要组建一个专门机构,即公众公司会计监察委员会(PCAOB)以监督公众公司的审计以及相关事项,以便购买及持有其证券的公司或公众投资者能够得到准确、独立的审计报告。根据萨法描述,PCAOB的性质是一个非官方的组织。它遵从“哥伦比亚非赢利公司法”, 而不应作为美国政府的部门或机构,其成员、雇员及所属机构不应视为联邦政府的官员、职员或机构。PCAOB有权自主决定预算和进行人员管理。在人员构成方面,PCAOB由5名专职委员组成,其人选由SEC与美国财政部长和联邦储备委员会主席商议决定,任期5年。5名委员应熟悉财务知识,其中可以有2名是或曾经是执业注册会计师,其余3
11、名必须是代表公众利益的非会计专业人士。在资金支持上,萨法强制性要求执行或参与公众公司审计的会计师事务所须向PCAOB注册登记。PCAOB将向登记会计师事务所收取“注册费”和“年费”,以满足其运转的经费需要。这种法定的强制注册及缴费义务,使得PCAOB在财政上不需要依赖于任何组织或个人,从而也间接加强了其监管权的独立性。美国的历史经验表明,资本市场上完全依靠行业内自律组织进行公众公司会计监管的效果并不尽如人意。在安然事件爆发之前,美国上市公司会计监察的职责实质上是由全美注册会计师协会(AICPA)承担。其间虽然由AICPA发起成立非会计专业人士参与的公众监察委员会(POB)以及在AICPA内部设
12、立公众公司审计部,但这些改良行为并没有改变自律性监管的本质 黎四奇 析我国与证券信息监管相关的会计法律制度的不足与完善,载云南大学学报法学版2004 年第17 卷第4 期(总第75 期)。美国发生的大量审计失败案例表明单纯的行业组织的自律监管有其制度上的缺陷。注册会计师行业自律组织的权威性不够,不足以形成威慑。处罚措施与惩戒对象有限,约束力不足。行业组织既是会计业的监管者,同时又在某些情况下为了维护整个行业形象和利益而充当了保护伞的角色,独立性的欠缺可能导致该组织偏袒其会员。另有论者指出,在缺乏充分外部竞争的情况下,行业组织可能利用执业服务质量的信息优势地位形成“专家专制” 王善平 杨佳佳 我
13、国独立审计政府监管的适度性问题,。由于在资本市场上,会计信息具有准公共物品的特征,上市公司提供信息并不能获得直接的交易对价,依靠市场本身的供求力量自由发挥作用不能有效地配置资源,即表现为会计信息市场失灵。然而,具有决策有用性的会计信息对于降低市场交易成本,优化社会资源配置至关重要。因此,作为社会公共利益的代表者,政府介入会计市场进行监管是弥补市场缺陷、纠正市场失灵的一项必要措施。 李莉 孙铁翔 谷峻虹 我国政府会计监管的完善趋向,载财政监督2006年第8期。资本市场尽管有着许许多多更为复杂的问题和更大的风险,政府干预的适度性却始终是需要强调的。会计监管的目的应在于通过对会计信息供求关系、会计信
14、息数量、会计信息质量以及会计信息表现形式的管制,提高会计信息的质量,使会计信息具有相关性、可靠性,从而具有决策有用性。由一个非政府组织对公众公司进行会计监管,可以有效避免监管过程中政治因素的干扰,使监管机构不至于成为政府实现行政目的的手段和工具,有利于更好地发挥市场自身的作用。监管的目的在于监督而并不在于操纵,有效的监管是要保证市场行为的公平、公正,保证竞争的有序性。因此,萨法摒弃了单纯的行业组织自律监管,也没有完全寻求政府管制力量来解决问题。而是建立权威、独立的行业外机构实施第三方独立监管,体现了美国社会一直标榜的公众政治的思想。同时PCAOB 的监管权在一定程度上受到了SEC 的约束,PC
15、AOB有权制定或采纳有关会计师职业团体建议的审计与相关鉴证准则、质量控制准则以及职业道德准则等。PCAOB须就准则制定情况每年向SEC提交年度报告。PCAOB的处罚程序也要受SEC监督,SEC可以加重、减轻其做出的处罚,也可以修改或取消其处罚决定。实质上是行业自我管制与政府管制力量互相制约有机配合的产物,实施以独立管制为主的混合模式 谢德仁 注册会计师行业管制模式:理论分析 载会计研究2002年第2期。由PCAOB进行一线监管,SEC作为PCAOB的监督者进行二重监管,避免了政府的直接干预和操纵,同时也可发挥政府管制的积极作用。再来分析我国的会计监察制度,会计法第7 条规定,国务院财政部主管全
16、国的会计工作。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。注册会计师法第5 条规定,国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门,依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。因此,我国现行的会计业监管主体是国务院财政部及地方各级财政部门,我们采取的是政府为主的监管模式。笔者认为现行的会计监管模式在实践中存在一定的不合理方面。首先,财政部及其下属机构本身有着非常繁复的职责。财政部主管政府财政收支、税收政策、国有资本金基础管理等工作,同时又要负责指导和监督注册会计师和会计师事务所的业务,指导和管理社会审计。然而会计业监管很大程度上依靠持续性的日常监管,需要一
17、定程度的人力及其他资源投入。财政部门在本身肩负诸多职责的同时,难以确保这种投入是足够的,其在对会计业的监管方面往往会显得被动和消极,导致监管的滞后性与突发性。第二,目前我国承担证券市场监管职责的是证监会。当涉及上市公司会计信息监管问题之时,就会发生证监会与财政部的职责重叠和部分监管权的混同。上市公司作为证券市场的重要的参与主体,其会计信息的真实披露以及对其财务报告的独立审计与证券市场的有效运行和对投资者权益的保障密切相关。在证券市场的特定环境中,上市公司的会计信息监管更多地应该从保护公众投资者利益,维持证券市场的有效性,树立公众对市场的信心的角度出发。站在证券市场监管第一线的是证监会而并非财政
18、部,财政部的监管重心、监管思路可能与证券市场的实际具体情况并不能作到非常切合。比如现行的上市公司财务报告体系中,某些财务指标和信息对投资者而言并不具备决策有用性,而更多地是为政府财税管理服务。报告期的设定也没有考虑到证券市场的实际需要,往往造成信息披露的滞后而大大降低资本市场的有效性,甚至为内幕交易提供了方便。此外,监管职责的混同和重叠还容易造成政出多门,执行不力,效率低下的不良后果。第三,现行会计业监管制度下,监管权限的设定和行政区域的划分挂钩,由县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作。然而上市公司的性质已绝非是其注册地的当地公司,通过资本市场的连接,其投资者可以遍布天南
19、海北。发生的问题也不再可能仅仅囿于某一特定地区。这样的监管权配置容易导致条块分割和地方保护主义。以山东烟台东方电子证券欺诈案为例,证监会已经认定东方电子将炒卖自己股票所得的10.39亿元计入了主营业务收入,虚构公司业绩,属于证券欺诈,严重误导公众投资者,扰乱了证券市场正常秩序。然而这10多亿元违规收益的处置权落实到地方财政以后,经审计最终仍然留在了上市公司帐上,目的就是为了保住本地公司的上市地位。因此,笔者认为,要适应国际金融形势及我国证券市场健康发展的需要,我国应当考虑将对资本市场相关的会计业监管权从财政部剥离出来,而针对资本市场的实际需要,单独成立一个独立的上市公司会计监管机构,且必须改变
20、依行政区域来划分监管权的做法。另外还可以考虑借鉴萨法确立的双层监管模式,将独立监管机构推向会计监管第一线,负责常规的会计监管。同时由证监会负责监督该机构的工作。既保证对上市公司会计问题的专业化、权威性的监管,又保证证监会可以将有限的精力和资源集中在重点监管对象上,还能保证政府在必要时的适度干预。具体采用的方式可以包括以下方面:1、针对上市公司会计信息的监管,设立专门的上市公司会计监督委员会。可以参照目前证监会下设的发行审核委员会的组织形式,由证监会专业人员与证监会外部的有关专家组成。监督委员会委员应具有良好的品质和专业胜任能力以及在专业领域内的较高声誉以保证委员会的权威性。同时,为确保中立性以
21、及更好地反映市场的声音,委员会中非政府专业人士应保持应有的比例,并且采用集体决策方式。委员会成员采取定期轮换制度,以避免腐败的滋生。2、通过专门立法对上市公司会计监督委员会授权,以使其获得对上市公司、会计师事务所执行相关准则的情况进行调查并对违规行为给予制裁的法定权限,包括警告、发布谴责公告、公开批评、罚款、暂时或永久的市场禁入、吊销严重违规注册会计师执业资格等。有了有力的执法武器才能保证监督委员会执法的威慑力和权威性。同时要求委员会将处罚决定向证监会报送,证监会负责对处罚和制裁进行二重监督,保证其公平性和合理性。3、授权由委员会针对资本市场实际需要和上市公司这一特定主体,制定具有专门性的上市
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