共同富裕视阈下的“村改居”模式与机理研究——以北京市昌平区史各庄街道为例.pdf
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1、DOI:10.13931/ki.bjfuss.2023030共同富裕视阈下的“村改居”模式与机理研究以北京市昌平区史各庄街道为例易宏琤,潘焕学(北京林业大学经济管理学院)摘要:“村改居”已经成为城乡结合部地区实现共同富裕的重要路径,共同富裕则是“村改居”的根本目标。本研究以处于“村改居”政策后期的北京市史各庄街道为研究对象,基于制度变迁理论建立了分析框架,通过实地调研获取相关资料,分析了“村改居”的现实需要、模式形成以及阶段性成效,进而提出了对策建议。研究表明:史各庄的“村改居”有取代“瓦片经济”的“新富路径”探索、消除村民及村间收入差距的“共富”、支持所在区域的共同富裕等三方面需求;“村改居
2、”采用了“强制性制度变迁+诱致性制度变迁”模式,其中“旧村”拆除沿用了已有的政策,在新型集体经济发展模式等方面进行了制度创新,使得政府与村民相向而行、形成合力;“村改居”取得了阶段性成效,为共同富裕构建了治理保障,夯实了经济基础,建立了能够有效缩小村间收入差距的分配机制。研究建议:健全现代产权制度,建立监督机制和激励机制,创新集体经济发展业态,确保集体产业高效发展;对史各庄“村改居”模式进行借鉴时,应关注模式探索和形成中的机理。关键词:共同富裕;村改居;制度变迁模式;瓦片经济;集体经济中图分类号:F326 文献标志码:A 文章编号:1671-6116(2024)-01-0079-07Model
3、 and Mechanism of Shifting Village to Residential Area in the Context ofCommon Prosperity in Shigezhuang,Changping,BeijingYi Hongcheng,Pan Huanxue(School of Economics and Management,Beijing Forestry University,100083,P.R.China)Abstract:Shifting village to residential area has become the path to achi
4、eve common prosperity in urbanand rural fringe areas,and common prosperity is the fundamental goal of shifting village to residentialarea.This study takes the Shigezhuang Street in Beijing,which is in the late stage of the shifting villageto residential area policy,as the research object.Based on th
5、e theory of institutional change,a theoreticalanalysis framework is established.Through field research,data and information are obtained,the practicalneeds,model formation,and phased results of the shifting village to residential area policy are analyzed,and countermeasures and suggestions are propo
6、sed.The research indicates that Shigezhuangs shiftingvillage to residential area is necessary for three reasons:exploring a new rich path to replace the tileeconomy,eliminating the income gaps between villagers and between villages,and supporting thecommon prosperity of the region where the villages
7、 are located.Shifting village to residential areaadopts the model of mandatory institutional change +induced institutional change,in which thedemolition of old villages followed existing policies and carried out institutional innovation in suchaspects as the new collective economic development model
8、,making the government and villagerscollaborate and form a joint force.Shifting village to residential area has achieved phased results,suchas,building governance guarantees for common prosperity,consolidating the economic base,and收稿日期:2023-05-20第一作者:易宏琤,博士生。主要研究方向:区域经济与农村发展。Email:地址:100083 北京林业大学经济
9、管理学院。责任作者:潘焕学,教授,博导。主要研究方向:农林经济管理。Email:地址:100083 北京林业大学经济管理学院。第 23 卷 第 1 期北 京 林 业 大 学 学 报(社 会 科 学 版)Vol.23 No.12024 年 3 月Journal of Beijing Forestry University (Social Sciences)Mar.2024establishing a distribution mechanism to reduce the income gap between villages.The study puts forwardrecommendati
10、ons as such:to improve the modern property rights system,establish supervision andincentive mechanisms,and innovate the development format of the collective economy,for an efficientdevelopment of the collective industry.When referring to the model of shifting village to residential areaat Shigezhuan
11、g for reference,attention should be paid to the mechanism in the exploration and formationof the model.Key words:common prosperity;shift of village to residence;institutional change model;tile economy;collective economy改革开放 40 多年来,党中央一直将共同富裕作为政策追求的重要目标,不断向前推进1。2016 年,中共中央、国务院印发关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见,要求
12、深化农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,增强集体经济发展活力,引导农民逐步实现共同富裕2。2020 年,习近平总书记指出:“共同富裕是社会主义的本质要求,是人民群众的共同期盼。”2022 年,党的二十大报告指出:“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。”3实现共同富裕已经成为新时期农村集体产权制度改革的新引领,也是农村集体经济发展亟待实现的核心目标2。“村改居”是统筹城乡一体化建设的制度变迁4,也是与农村集体产权制度改革密切相关的一项特殊工作5。“村改居”既关系到村民身份转变、集体土地用途转变、集体治理模式转变,也关系到集体经济发展模式转变、集体收益实现及分配方式转变、新居
13、民就业收入实现方式及福利保障形式转变6。“村改居”实践中,若政策设计目标与政策实施成效相左,新居民的身份不仅未能得到应有的收益,反而会成为政策实施的受损者4。“村改居”前缺少支柱产业,“村改居”中设计的集体产业发展未及预期,使得“村改居”后集体经济萎靡不振、集体收入来源不畅,难以为新居民提供就业岗位和福利保障7。究其原因,“村改居”后的集体组织主体地位出现虚化和职能不明确7-8,未能形成有效的新型集体产权治理模式,使得农村集体产权制度改革的权能没有得到有效释放,也无法为该地区的共同富裕提供充足动能9。北京市于 1999 年发布了北京市撤制村队集体资产处理办法,开启了本市“村改居”工作的序幕。2
14、004 年,先后发布北京市建设征地补偿安置办法(市政府令第 148 号)、北京市人民政府办公厅转发市民政局关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题意见的通知(京政办发 200441 号)。2012年,印发关于推进城乡社区自治组织全覆盖的指导意见(京民基发 2012108 号),规定了撤销村委会建制的四个条件。2016 年,发布北京市人民政府关于进一步推进户籍改革的实施意见(京政发201643 号)。2020 年,印发关于撤销村建居工作的指导意见,优化了“撤村建居”的核心指标条件。在此过程中,如何“推进农村集体经济产权制度改革,加强农村集体资产监督管理,维护集体经济组织和成员的合法权益”一直得到高
15、度关注10。通过“撤村不撤社、资产变股权、农民当股东”,以股份合作制为主要形式,北京市农村集体经济产权制度的改革工作取得了阶段性成果,但集体经济组织的有效运行和集体经济发展等问题须得到进一步关注11。“村改居”已经成为城乡结合部地区实现共同富裕的路径,共同富裕则是“村改居”的根本目标。在现有研究中,基于制度变迁理论和以共同富裕作为研究背景,对“村改居”模式与机理的系统研究鲜见,难以为“村改居”应采用何种制度变迁模式以实现共同富裕的研究提供有力支撑。本研究以处于“村改居”政策后期的北京市昌平区史各庄街道为研究对象,于 20202022 年对街道、村委会、村民多次开展实地调研,获得当地居民收入结构
16、、政策认知等一手数据,分析了“村改居”的现实需要、模式形成以及阶段性成效,进而提出了对策建议。本文建立的理论分析框架可为后续研究提供参考,呈现的史各庄“村改居”模式选择机理则可为其他地区的“村改居”模式选择提供依据。一、“村改居”的理论分析框架:基于制度变迁理论制度变迁是指新的制度替代或转化原有制度的演进过程12。中国农地制度变迁一直在实践着一种效率更高的制度对另一种制度的替代,推动了农业乃至整个中国经济历史性增长13。“村改居”是随着城市化推进,在城乡结合部及城市拓展区出现的一项新型农地制度变迁。传统意义上的农地制度变迁具有“农地农用”基本特征,而“村改居”将农地转变为建设用地,并将农村转变
17、为城市的一个组成部分。制度变迁是原有制度供需均衡的打破,也是制 80北京林业大学学报(社会科学版)第 23 卷度供给方或需求方的权力制衡格局发生变化,为获取更大的收益而采取的行动过程14。制度变迁模式可以分为“从上而下”的强制性制度变迁和“从下而上”的诱致性制度变迁两种类型15。强制性制度变迁是由政府作为主导,行使制度供给者职能,采用行政命令或法律手段等整体安排实行的制度演进,强调通过政治利益驱动经济利益16。诱致性制度变迁与强制性制度变迁迥异,是由作为制度需求者的微观经济主体,受原有制度均衡格局打破所导致的获利机会的引诱,自发倡导、组织和实现的由局部到整体的制度变迁14。强制性制度变迁具有整
18、体性,且可能在短时间内完成,但可能导致经济低效率或者无效率。诱致性制度变迁由局部到整体推进,环节复杂,耗费时间长,却可能具有经济效率。我国农地制度的创新得益于强制性制度变迁与诱致性制度变迁的交织应用13,经历了“强制性制度变迁诱致性制度变迁”这一历程16-17,但我国的城市化以强制性制度变迁为主导16。制度变迁往往是内部和外部两种力量的共同作用16。内部力量来自于制度需求者,即来自于制度作用的对象内部,是经济微观主体为追求新经济利益采取的行动及形成的合力。外部力量来自于制度供给者,是政府的干预手段和力度。内部力量与外部力量可能作用方向一致,也可能作用方向相反。当两者作用方向一致时,无论是采用诱
19、致性制度变迁,还是强制性制度变迁,都可能实现经济效率。具体体现为:诱致性制度变迁得到政府的认同和鼓励,或者强制性制度变迁顾及了微观主体的经济利益偏好13。当两者作用方向不一致时,若内部力量大于外部力量,则诱致性制度变迁模式为主导,但由于外部力量产生的负面影响,微观经济主体预期的经济利益可能难以全部实现,反之亦然。此外,若内部力量与外部力量持平时,制度变迁可能难以推进。综合制度变迁的内部和外部力量的作用机理而言,制度变迁的发生取决于制度供需双方的力量作用方向及大小,进而决定制度变迁结果。由“村”到“居”的制度变迁可能采用诱致性制度变迁,也可能采用强制性制度变迁,取决于制度供需双方基于各自利益诉求
20、而采取的行动及投入的力量,总体遵循收益高于成本的原则。村民在新制度下的共同富裕目标内嵌于政府的共同富裕目标,需要兼顾“更富”和“均富”,前者要求村民有更高的收入与更好的福利保障,后者则要求收入在村民之间的分配更为公平。政府面临实现共同富裕的资源约束,若配置于村民共同富裕目标的资源多,则用于其他主体共同富裕目标的资源少。政府为实现具有经济效率的共同富裕,需要在投入既定资源的情形下,引发村民的正向反馈,促使村民相向而行和形成合力。对村民而言,则可能通过主观否定和行为抵制的负向反馈,要求政府多投入资源,实现更高水平的共同富裕。“村改居”采用的是何种制度变迁模式以及政府与村民力量如何驱动“村改居”工作
21、,是本文致力于回答的问题(相关机理见图 1)。旧村村民及村集体多级政府力量作用诱致性制度变迁强制性制度变迁新居 图 1 “村改居”模式形成机理图 二、“村改居”的现实需要:瓦片经济、收入差距及城市发展北京市昌平区史各庄街道建制于 2019 年 6 月22 日,是根据优化提升回龙观天通苑地区公共服务和基础设施三年行动计划(20182020 年)的要求,由回龙观镇拆分而来。史各庄街道下辖定福皇庄、东半壁店、西半壁店、史各庄(以上四个村统一称为北四村)、朱辛庄五个村。朱辛庄的“村改居”在史各庄街道建制前已经基本完成,因此北四村是“村改居”工作的重点,也是回龙观地区最晚开展“村改居”的村。(一)史各庄
22、街道的“瓦片经济”“瓦片经济”指的是在城市和农村的城乡结合区域,老百姓通过出租房屋维持生计的一种经济方式18。史各庄街道的“瓦片经济”在村民收入中占据主导地位,带来了“富”。2020 年初“村改居”启动时,北四村仅有“村名”无“村实”。村域范围内的集体土地为宅基地和集体建设用地,已无集体农用地,也无农业生产活动。全域共有村民宅院 1 615 处,宅基地建筑 130 万 m2,非宅基地建筑 180 万 m2。多数建筑为村民自建,用作房屋出租,且集中建设于 2000 年、20072010 年,与中关村生命科学园一期项目和二期项目启动时间对应。20172019 年,史各庄街道村民家庭年均收入达到 2
23、6.70 万元,人均收入达到 7.03 万元,略高于北京市 2019 年6.78 万元的人均可支配收入,体现出“富”。其中,平均每户房屋出租收入 15.34 万元,占每户收入的57.45%,其余收入来自于工资、集体股份分红、政策补助等渠道。鉴于村民自建的非宅基地建筑多数属于无手续建筑,“瓦片经济”难以长久。若这些无手续建筑被拆除,村民无法获取房租收入,则整体收入水平降低到全市平均水平的 42.85%,不仅不 第 1 期易宏琤等:共同富裕视阈下的“村改居”模式与机理研究以北京市昌平区史各庄街道为例81“富”,还可能陷入相对贫困,急需探索“新富路径”。(二)收入差距制约实现“共富”史各庄街道村民收
24、入差距明显,不符合共同富裕的基本要求。北四村村民收入在平均水平以上的有 34.05%;村民年收入最高的达到 206 万元,接近最低收入(2.64 万元)的 100 倍。四个村的整体基尼系数为 0.45,属于收入差距较大地区。其中,东半壁店村的基尼系数为 0.49,为收入差距最大的村;其次是定福皇庄村,基尼系数为 0.44;第三位是西半壁店村,基尼系数为 0.39,为收入差距相对合理的村;最后一位为史各庄村,基尼系数为 0.28,为收入比较平均的村。四个村间的收入也存在明显差距,东半壁店的村民平均收入为 44.03 万元/年,史各庄为 23.92 万元/年,西半壁店为 21.83 万元/年,定福
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