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从食品安全问题引发的思考
摘要： 我国的食品安全问题频频发生，滥用添加剂、多
头监管，政出多门、惩罚力度太轻等问题日益显现， 这些问题
引发了本文作者对政府体制的缺陷的思考。
关键词： 食品安全监管政府体制
近几年来奶粉事件不断上演, 从安徽阜阳的劣质奶粉到接二连三的毒奶粉事件， 生产企业置人民的健康权与生命权
于不顾, 将利益的黑手伸向刚刚来到这个世界上的无辜的婴
孩，让他们一出生就饱受痛苦，实在是让人痛心。
而奶粉事件仅仅是食品安全问题的冰山一角， 近几年来
我国的食品安全问题频频曝光， 从不知名的小企业到人们曾
经信任的国内、国际知名企业，从肉蛋奶、米面油到调料、干
货，我们已经不知道身边的哪种食品是安全的，不知道哪种食
品是放心的,甚至不知道该吃些什么。
一、我国食品安全现状
当前我国的食品质量安全问题十分严重, 通过媒体和网
络报导的重大食品安全事件就数不胜数， 以下几个案例是近
几年来发生的重大食品安全事件。
1。金华火腿案
“2003年11月媒体曝光：有1200年历史的中国名牌产品金
华火腿竟然使用了敌敌畏.金华市的三家火腿生产企业在生
产‘反季节火腿'时,为了避免蚊虫叮咬和生蛆，别出心裁地在
制作过程中添加了剧毒农药敌敌畏,生产的大批‘毒火腿'苍
蝇也不敢碰”。
2。上海“瘦肉精"中毒案
“2006年9月的中旬，上海发生了重大‘瘦肉精'中毒事故，
其中两百余人食物中毒入院.一名浙江人涉嫌向上海浦东上
农批发市场经销了一整车的问题猪肉，共189头，这些猪肉分
别销往上海多个区的60多家菜市场。而这批来自浙江海盐县
瘦肉精超标猪肉和内脏导致上海9个区共336人次中毒。据不
完全统计，1998年以来,相继发生18起瘦肉精中毒事件，中毒
人数达1700多人，死亡1人”。
3。三鹿三聚氰胺案
2008年9月， 甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病
例， 调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史，
经相关部门调查，石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿
牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染.初步调查，出现结石
婴儿5000逾名，涉及省份十余个.而这之后深受人们信任的
两大奶业巨头-——蒙牛、伊利集团,也相继检出奶中含有三聚氰胺。
类似的案例不胜枚举， 以上几件仅仅是近几年来发生
的较重大的案例.中国是人口大国，食品是每个人每天都要
吃的， 是一种基本的生活资料， “ 老话说得好， ‘ 民以食为
天’,在这里，‘天’的意思是至高至大、最最重要，也就是说：
对于老百姓来说,‘吃’是生活的第一需要;‘食品’是生存的
第一现实”。
而现实生活中为何食品安全问题频频暴露, 为何生产企
业敢于如此大胆地置人民的健康和生命于不顾， 为何我们的
食品监管部门没有及时发现食品质量不合格， 让众多的人们
牺牲了健康甚至丢掉了性命？ 为何问题存在了这么久，我们的
政府迟迟不采取措施? 让我们来看看这些问题的背后究竟有
着什么样的漏洞。
二、造成食品安全问题的原因
造成食品安全问题的原因是多方面的， 存在于表象上的
原因突出表现在以下几个方面.
第一，我国的食品质量检测体系不完善，检测项目单一，
检测质量标准低于国际质量标准。拿三鹿三聚氰胺事件来
说,国内的蛋白质检验“标准"存在缺陷，目前的测试法，只是测试奶制品中的氮含量，并按公式推定有多少蛋白质，不检
测蛋白质。正是这一检测标准，让不法分子钻了空子，他们先
是在牛饲料里掺一些尿素，提高氮的含量，后来就直接加入
化工原料三聚氰胺，使牛奶看上去蛋白高，纯度高，以牟取非
法利润。
第二，我国的食品检测部门数量偏少,目前全国已获得
授权许可的食品质检部门不多,且都分布在大中城市，在人
口众多的偏远县乡，缺乏质量检测设备.我国现在仍有3.2亿
农村人口饮水不安全,还有一些农村饮用水存在高氟、高砷、
苦咸、污染与血吸虫等水质问题。我们的大多数蔬菜都来自
农村,在饮用水都不安全的情况下，生长出来的蔬菜能够安
全吗？
第三，乱用或不当使用化肥、农药、抗生素、激素和其他
有害物质,使有害物质残留于农产品、禽畜产品和水产品中。
“由于多施和不按规定要求滥用农药， 我国每年因农药引起
的食物中毒事件屡屡发生， 特别是蔬菜中残留的有机磷中
毒”。“为了预防和治疗家禽、畜和水产品患病而大量使用抗
生素、磺胺类等化学药物， 往往造成药物残留于动物组织
中”。在上海“瘦肉精”中毒案中,“瘦肉精”即盐酸克伦特罗兴
奋剂因可以使猪产生足够的瘦肉而被大量使用,从而导致众多消费者中毒。
第四，滥用或超量使用食品添加剂、非食品加工化学添加
物。我国食品质量之乱，很大程度上可以说与食品添加剂和非
食品化学添加剂息息相关。如果超量添加，就会导致人体过
敏、畸形、癌变或细胞突变.“随着各种新技术的添加剂的层出
不穷，不新鲜的、过期的、变质的甚至腐烂的食品，都可以摇身
一变,成为合格的食品，仅以牛奶行业来说,这样的例子就已
是比比皆是”.在黑龙江海林山野菜案中就是违法添加了化学
制剂，使得劣质的山野菜变得新鲜翠绿。
第五，我国食品质量安全管理部门政出多门,多头管理，
职能交叉、监管空白现象屡见不鲜。从“农田到餐桌”的整个
过程中，“我国涉及食品安全监管职责的部门有工商、质检、
卫生、农业、药监、商务等多个部门，各部门缺乏统一协调和
统筹规划，多头监管使很大一部分力量在相互依赖、推诿中
消耗掉".对于效益好的食品企业，往往多个监管部门重复检
查；而对公众反映的食品安全难点问题，如对农村食品卫生、
小作坊、无证无照食品企业，各部门又互相推诿。这种“分段
监管"体制无疑为“无事抢着管,有事跑着躲”的现象滋生提
供了土壤。
第六,法律对违法食品生产经营者的惩罚力度太小，对违
法者来说无关痛痒,起不到震慑作用。我国对违法食品生产经
营者的惩罚力度小一直是人们的呼声， 我国1995年10月30日
施行的《中华人民共和国食品卫生法》对违法经营者的处罚最
高为违法所得1倍以上5倍以下。而在2007年10月,全国人大常
委会向社会全文公布的食品安全法草案中规定，“构成生产、
销售不符合卫生标准的食品罪或者生产、销售有毒、有害食品
罪的"，除了可能追究刑责之外,“没收违法所得、违法生产经
营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、食品原料等物
品，货值金额不足1万元的,并处10万元罚款；货值金额1万元
以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下的罚款"。广大群众
对草案中违法者的惩罚力度就觉得力度太小、太软、太模糊可在2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会
第七次会议刚刚通过的《中华人民共和国食品安全法》（以下
简称《食品安全法》）规定：“违法生产经营的食品、食品添加剂
货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货
值金额一万元以上的， 并处货值金额五倍以上十倍以下罚
款。”反而将处罚降低了。
马克思曾生动地描述资本家对利润的追逐: 有30％的利
润，人就会铤而走险;有100％的利润,就会践踏人类良知；有
300%的利润，就会冒着被绞死的危险去为之.所以，我国《食
品安全法》的这一规定太过于笼统，既没有划分城市与农村的地域差异，又没有经过成本效益分析违法者的利润,更没有考
虑到危害影响的范围，过低的罚款依然会让违法者随时“卷土
重来”。
从这部《食品安全法》，真正暴露出我们以上谈到的几点
表象上问题的最根本性问题——-政府体制。就像一个人的外
部表现为失眠头疼、月经不调、皮肤衰老、烦躁胸闷等症状，不
能仅仅“头疼医头,脚疼医脚”，失眠就吃安眠药，头痛就吃去
疼片，这样作只能起到暂时的缓解作用，殊不知真正的原因是
内分泌失调,应该将病根找到再对症下药，才能够好得更快，
疗效也会更好.我国的食品安全问题也是如此, 正如以上所
述，食品安全标准、食品安全检测、滥用添加剂、多头监管，政
出多门、惩罚力度太轻等问题，在刚刚通过的《食品安全法》中
都作了补充和完善, 可是70%以上都是十人以下的小作坊的
生产经营者组成的被监管对象, 要怎样使这些小型的生产经
营者按照法律规定添加食品添加剂，执政部门要如何监管? 菜
市场里的农民卖的“自家菜"又由谁来检验？ 我们普通消费者
因食品安全问题身体受到伤害到哪个部门投诉? ……这些问
题不是一部《食品安全法》就能够解决的.
三、结语
解决食品安全问题是一项长期而复杂的过程，它需要国
家和政府对这一问题严重程度的足够重视，在衡量民生和经
济的基础上把眼光放长远。曾在2003年抗击SARS中因表现杰
出而举世敬重的钟南山院士说过一句与食品安全相关的石
破天惊的话：“食品安全问题日趋严重， 常此以往,50年后大
多数人将丧失生育能力! ”这将会是中国人民的悲哀,也是一
个国家的悲哀。所以，我们的政府在处理一个重大问题的时
候，应当运用经济分析的方法，“集中分析社会成本的原因和
性质,并研究如何通过法律手段将其降低到最小限度，实现
社会效率"，“以有效地利用自然资源、最大限度地增加社会财富为目的，也就是以法律手段促进资源的最佳配置、促使
有效率的结果的产生，从而实现帕累托式或卡尔多•希克斯式
的最适宜状态”.
近年来,我国频受食品危机的侵袭,从三鹿奶粉三氯氰胺事件到双汇瘦肉精,台湾塑化剂事件。食品安全问题虽得到国家重视并采取具体措施进行防范，某些行业却对政府的监控熟视无睹，继续残害人们的健康。
　　一、食品安全问题论述
　　威胁食品安全的物质有些是被应用于化学行业的有毒物质，对人身体有严重危害.这些常识生产厂商很熟识，但出于节约成本的目的冒着触犯法律的危险,做危害人身体健康的勾当.食品的生产成本包括原料，应付职工薪酬和制造费用。食品行业原料在成本构成中占最大比重，是构成生产成本最主要因素.随着科技发展，化学添加剂多样化，原料作为变动成本在降低成本中易起到作用。因此，不法商家利用化学添加可替换性优势，将本该用于工业上的化学添加剂添于食品中.如在猪饲料中添加瘦肉精使猪肉瘦肉多以期得到消费者青睐,饮料中添加塑化剂增加饮料粘稠度,增加重量达到降低成本的目的.企业致力于降低成本，赚取更多利润无可厚非，但定要以合法途径赚取，这种以危害消费者身体健康为代价的做法是破坏我国食品行业安全的不安定因素。
　　二、食品安全问题产生原因
　　1、内部控制制度。现代化经营中,企业将企业利润最大化作为经营目标有一定合理性，但片面追求利润最大化易引起企业短期行为.在食品中添加有损人身体健康的化学物品对企业而言短期内有利于企业，但这些短期利益的获得是以消费者身体健康和生命安全为代价。之所以产生食品安全危机，部分原因是企业内部控制体系设置不严，部分原因是企业道德缺失和法律意识淡薄.良好的内控制度可降低企业风险,有效遏制企业违法行为发生。内控制度设计上的缺陷易产生风险.如果不相容岗位员工串通起来合谋欺骗，这种风险很难防范。以食品原料构成为例，食品原料构成决定者和食品原料构成检测者如果进行合谋欺骗，这样很容易进行食品有害添加剂操作;高管之间存在利益冲突易使内控制度的有效实施遭威胁。高管间不能有效沟通,不能产生凝聚力易给基层员工和企业外人员涣散的感觉，此情形易给有心机者提供破坏内部控制的机会，通过不正当手段讨好部分成员做出违法事.具体内控制度是针对可预见时期制定的，随着内外部环境变化内控制度有失效的可能，故企业应随时根据内外部环境的变化完善内控制度设计。拿三鹿为例，其奶源供应商发生变化,并未针对这一变化对奶源供应者以周全严密的审查最后导致事故的发生也在意料之中。
　　2、道德风险。管理当局对内控制度的忽视以及管理层自身的道德风险问题同样难辞其咎。人是制度的最终执行者，一套设计良好的内控制度如果得不到管理层主导指挥的有效重视，内控制度在实施上就缺乏规范性，内控被一个道德缺失者执行，其设计再完美也得不到良好控制。道德是一种社会意识形态,具有认识、调节、教育、评价以及平衡五个功能。再健全的法律体系也需要道德的约束，日常生活中法律和道德互为补充而存在.在食品安全问题中,这种现象的产生是道德缺失和法律意识淡薄的双重作用结果.因此,在食品安全问题中,我们在检查相应的法律和制度漏洞的同时，更应审视执行者的道德。
　　3、消费者和生产者信息不对称。为了解决食品安全问题，发展绿色生态农产品，可是，经过实践后发现,这些产品大多存在有市场无销路的状况。无公害食品都可以通过16位数码查询获得产品产地等相关信息，但是受到市场无序竞争的影响，无公害产品的品牌效应不十分显著,消费者对无公害食品不十分信任.
　　目前，市面上不少商品都打着安全，绿色,无公害的旗号。据调查，这些产品中大多是打擦边球的行为，本身并不具备所宣传的资质。这种行为使得绿色食品真假难辨,难以取得消费者信任，无销路便无利润，商家自然不会干费力不讨好的事情。其实，其中的问题就在于生产者和消费者之间存在信息不对称问题，缺乏必要的联系沟通难以建立彼此间的信任.
　　三、应对食品安全问题措施
　　避免事故的发生要有一套设计合理，执行有效的内控制度，避免岗位相容性，对食品采购生产和销售各个程序控制。比如，加强检验的合法合规性，对监测人员定期培训.内控制度的有效运用，不仅涉及到具体的制度设计环节，还涉及到执行人员是否在制度执行过程保持内控制度实施的道路畅通.食品原料的采购和加工环节很重要,但更大原因是人的道德问题。内控问题涉及采购生产加工出厂各环节,出现食品问题的企业的食品测试大多为常规检验，如是否营养达标，干净卫生.对消费者食用后产生的后果缺乏相应检验和追踪调查,对由采购到出厂环节缺乏相应风险评价。蒙牛奶比三鹿贵1角至两角,差额就在检验成本上，人为放松质量检验导致食品安全问题。有效监督也是加强内控手段。三鹿奶粉号称经过1100道程序检测，但其制度未真正落实，出事源头在奶源,未对奶站经营者有效监督，这个环节的放松使其他环节的努力功亏一篑。在激烈的竞争压力下，大多数企业极力扩张规模造成监管困难。因此,应当加强信息沟通。企业一旦有出事的苗头就立即采取措施，向上级报告。
　　出现食品安全问题的企业背道而驰的做法使多年付出的心血付诸东流,声誉再难恢复。可见，营造良好的企业文化很重要，良好的企业文化中，设计良好的内控制度会得到较好执行，各种不法之事将失去操作空间。在食品安全问题上，国家相关部门应加大查处力度，做好事前准备和事后防范，对出事食品加紧召回和销毁。
　　解决食品安全问题，消费者与生产者的沟通必不可少,正所谓产品要适销对路，当然，第一重要的是健康需求。因此,可以尝试建立由生产者和消费者共同参与的城乡互助型农业新模式.