乡村振兴视域下村委会功能定位与优化.pdf
《乡村振兴视域下村委会功能定位与优化.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《乡村振兴视域下村委会功能定位与优化.pdf(8页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、 34 北京农业职业学院学报Journal of Beijing Vocational College of Agriculture第38卷 第3期2024年5月Vol.38 No.3May 2024一、问题提出与文献综述党的二十大报告明确指出,“健全基层党组织领导的基层群众自治机制,加强基层组织建设,完善基层直接民主制度体系和工作体系”1。村民委员会(以下简称“村委会”)是有效实施基层群众自治的组织基础,村委会的建设关系到基层民主建设的具体落实。改革开放以来建立的“乡政村治”体制仍是乡村振兴背景下基层治理需要遵循的基本前提。2022 年中央一号文件指出,“要推进村委会规范化建设”2。2022
2、 年 11 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的乡村振兴责任制实施办法指出:“村党组织统一领导村级各类组织和各项工作,村民委员会和农村集体经济组织发挥基础性作用。”3乡村振兴是一项系统性的战略,涉及乡村的产业、文化、生态、组织与人才五大方面。村委会组织建设是组织振兴的重要内容。在乡村振兴视域下对村委会自身功能进行定位,既是奠定其基础性作用的应有之义,也是推进村委会规范化建设的必由之路。截至 2022 年底,我国共有 47 万多个行政村,233 万多个自然村,村庄常住人口达6.3 亿多4,村委会数量 48.9 万个,村委会成员 215.4 万人5。然而,农村基层基础工作还存在薄弱环节,乡村治理
3、体系和治理能力亟待强化6。中华人民共和国村民委员会组织法7仅涉及村委会的性质与应办事务,并未具体结合乡村振兴的背景来考察村乡村振兴视域下村委会功能定位与优化霍 勤(新疆大学 政治与公共管理学院,新疆 乌鲁木齐 830046)【摘 要】村民委员会在乡村治理与乡村建设中发挥着重要作用。实施乡村振兴战略后,需要结合当下现实对村民委员会功能重新定位。村民委员会有四类功能:治理主体性功能、执行自治功能、辅助行政功能及发展经济功能。目前,村委会存在治理主体性欠缺、执行自治功能弱化、行政主导、发展经济要素不足等问题,具体优化路径为:加强治理主体性建设、完善执行自治功能、厘清辅助行政功能及适时实行“政经分离”
4、。【关键词】乡村振兴;村委会;乡村治理【中图分类号】D638 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7252(2024)03-0034-08【收稿日期】2023-11-13【作者简介】霍勤(1999 ),男,山西长治人,新疆大学政治与公共管理学院 2021 级公共管理专业硕士研究生。研究方向:乡村治理。35 霍 勤:乡村振兴视域下村委会功能定位与优化委会的功能定位。科学合理地对村委会功能进行定位是强化乡村治理体系与治理能力的必然要求。学界对村委会的功能定位展开了深入研究。史全增8认为,在参与重大公共卫生风险防控过程中,村委会承担着相应的自治职责、法定职责与辅助职责。何真9认为,后税费时代村委
5、会自治功能有限,行政功能膨胀,经济功能异化。张广辉等10认为,在土地红利分配中,村委会承担着失地农民谈判代表、红利分配方式决定主体与土地股份公司的实际管理者三项职能。田鹏等11认为,在“村改居”后,村委会以“嵌入”式治理实现功能嬗变。李伟南12认为,村委会的核心职能是为村民服务,具体包括维权服务、生产服务、生活服务与公共服务。石磊13在农村集体经济视角下对村委会的经济职能进行了重新定位,梳理了村委会与村集体经济组织之间的关系。学界对于村委会功能的研究还存在进一步拓展的空间。首先,以往研究多基于特定事件对村委会的某项主要功能进行分析,未能对村委会的基本功能展开全面分析。其次,以往研究未在乡村振兴
6、战略背景下对村委会功能进行分析和思考。基于此,本文将在乡村振兴视域下对村委会自身功能进行定位,试图说明当前村委会存在的困境与局限,进而提出相应的优化路径,以发挥村委会在乡村振兴当中的更大作用。二、乡村振兴视域下村委会的功能定位乡村振兴战略规划(20182022 年)指出:“要加强农村群众性自治组织建设。”加强组织建设的首要任务是明晰村委会功能定位。中华人民共和国村民委员会组织法中第二、五、八、九、十条规定了村委会应当负责的具体事务,包括村内公共管理、社会治安、协助开展行政活动、发展经济、管理集体资产、生态保护,以及宣传教育几个方面。结合乡村振兴战略的实施内容,可以从具体事项中提炼出村委会具备的
7、基本功能。当前村委会应至少拥有以下四项基本功能:治理主体性、执行自治、辅助行政、发展经济。(一)治理主体性功能乡村振兴战略的实施不仅需要强大的行政力量和外部资源,更需要村级组织治理主体性的发挥14。具备治理主体性的村委会能立足于村庄实际,鼓励并带领村民采取集体行动以满足村民自身的公共需求,协调乡村振兴过程中产生的利益冲突,做出有利于村庄建设长远利益的决策。具备治理主体性的村委会可以将村庄治理成本内部化,节省部分行政资源在农村地区的投入,同时,增强村民的主人翁意识,提高村民自治能力。乡村振兴过程中必然涉及乡村内外部诸多利益关系。村委会通过发挥治理主体性的功能,对外不仅能够有效担任村庄集体利益的代
8、表,对内可以妥善处理与平衡村庄的矛盾。乡村振兴战略规划(20182022)指出,坚持自治为基、法治为本、德治为先,健全和创新村党组织领导的村民自治机制。自治为基,意味着基层群众自治制度要在村级治理中发挥基础性作用。村委会是有效实施基层群众自治的组织基础,村委会由全体村民经过民主选举程序产生,具备广泛的代表性。村委会应当在村党组织的领导下发挥好治理主体性的功能。(二)执行自治功能乡村建设行动实施方案指出,完善 36 北京农业职业学院学报 2024 年 第 3 期农民参与乡村建设机制。健全党组织领导的村民自治机制,充分发挥村民委员会、村务监督委员会、集体经济组织作用。党组织领导的村民自治机制是农民
9、参与乡村建设的主要机制,通过村民自治机制可以实现乡村振兴资源与村庄公共需求的有效对接。村委会在村民自治机制中应当承担执行决议的功能,负责落实相关决议决定,制定并执行相应的实施方案。为防止村委会在执行过程中产生行为偏差,议事机构应具备对具体执行方案的修改权与决定权,及时纠正执行过程的不当行为。中华人民共和国村民委员会组织法第十条指出,村民委员会及其成员应当执行村民会议、村民代表会议的决定、决议。乡村振兴战略的实施为乡村发展提供了大量的发展资源,资源在村庄内部的使用和投入方式、资源使用引发的利益调整与摩擦等都可以成为村民自治相应的议题。议题经过民主协商与表决后形成决议,由村委会负责执行。(三)辅助
10、行政功能实施乡村振兴战略后,乡村治理的诸多方面工作纳入政府负责的范围内。乡村建设作为乡村振兴的重要任务,涉及交通、水利、数字化建设等诸多方面,通过采取专项任务责任制的管理方式推进项目建设,基层政府的治理任务也随之急剧增加。在现有编制相对固定的前提下,村委会成为分担基层政府治理任务的重要帮手。村委会辅助行政功能是指村委会协助党和政府贯彻落实各类政策与项目,同时在协助过程中向党和政府传递民情民意,反馈政策执行效果。村委会行政辅助功能并非简单执行上级组织交办的所有任务,而是对行政事务进行一定的区分和筛选,协助乡镇政府完成一定的行政事务也是村委会的法律义务。中华人民共和国村民委员会组织法第五条规定,村
11、民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。(四)发展经济功能产业振兴是乡村振兴的首要任务。产业振兴需要人力、资金、政策等投入,同时更需要村民参与。然而,因资源禀赋等条件的不足与缺失,村民在面对强有力的市场竞争时往往处于弱势,这就需要将村民组织起来,实现共同发展。村委会发展经济功能是指充分利用乡村振兴资源,结合当地优势资源禀赋,盘活原有集体经济资源,充分发挥集体经济优势,组织村民发展产业、增收致富。从集体经济发展的一般规律看,初期集体经济组织发育不健全,村委会承担管理并壮大村集体资产的主要职责,随着集体经济不断发展壮大,需要更为专业和稳定的组织进行管理,村委会应当剥离直接管理权限,转变为间接
12、支持集体经济发展,实行“政经”分离。三、村委会作用发挥的局限与不足总体上看,在乡村振兴战略实施过程中,村委会的作用虽然得到了进一步发挥,但仍存在一定程度的局限与不足。(一)治理主体性欠缺实施乡村振兴战略后,大量资源被调入农村,仅 2023 年中央财政衔接推进乡村振兴补助资金就达 1 750 亿元15。大量资源下乡不仅需要考虑其安全性,防止资源在中间环节流失,而且还需要考虑资源的有效性,即下乡资源与乡村公共需求的匹配程度16。保证资源的安全性需要加强乡村治理的规范化建设,满足资源使用的有效性则需要增强乡 37 霍 勤:乡村振兴视域下村委会功能定位与优化村治理的自主性建设。村委会欠缺治理主体性,在
13、乡村治理的规范化建设与自主性建设两方面都有所表现。资源项目化分配是乡村治理规范化建设过程中采取的主要措施,以项目管理的方式来实现对资源分配的有效控制,最大程度上防止下乡资源的流失。村委会在资源项目化分配过程中扮演“被动接受者”与“执行者”的角色。所谓“被动接受者”是指项目资源从上到下传递给村庄,很大程度上村委会并不具备项目的选择权,只能被动接收项目;“执行者”的角色是指由村委会负责项目的具体执行,项目的执行情况与考核方式取决于上级组织。实现资源使用有效性的前提是村委会能够有效表达村庄的公共需求,同时能够在项目执行过程中平衡各方利益,最终实现项目资源与治理需求的有效匹配,提升乡村治理实效,改善乡
14、村面貌。目前村委会角色逐渐“行政化”,村财乡管与村干部公职化管理等措施使得村委会加深了对上级政府的依附程度。村委会与村民的利益联结不断减弱,缺乏动员村民集中表达公共需求的动机。此外,资源进村过程中引起的利益冲突需要投入足够的治理资源来平衡,目前村委会自身治理资源匮乏,难以满足相应要求。(二)执行自治功能弱化实施乡村振兴战略以后,乡村公共服务供给模式从主要由内部供给转变为主要由国家供给,首要表现是大量的国家资源进入乡村领域。“国家资源下乡几乎必然是标准、规范与程序、监督检查的下乡”17。标准、规范与程序、监督检查等手段与措施都是为了保证国家资源的安全,然而村民对于公共服务需求的差异却未能得到重视
15、。一方面,依靠村民民主协商形成一致意见的制度成本过高;另一方面,对资源的差异性使用也不利于上级组织进行检查和监督。虽然有的村庄能够通过自身优势争取到不同的项目,但是项目本身仍然具备诸多要求,不能因地制宜使用资源。乡村振兴战略的逐步实施应当为村民自治机制提供更多的参与议题,然而现实中技术化手段取向的项目制管理方式并未给村民留有足够的参与空间。有研究表明,村民大会召开次数越多,村干部在与村民利益切身相关的事务上花费时间与精力越多18。然而,因为项目建设无需经过村民的讨论与表决,在缺少相应议题的前提下,村委会的自治执行功能自然被弱化了。(三)行政主导村委会的辅助行政事务从性质上可分两类:一类是常规性
16、的、程序性的行政工作,例如,为村民开具各类证明,协助收缴社保费用,认定审核低保人员名单与待遇发放等;另一类是非常规的行政事务,内容并不特定,取决于乡镇政府特定时期的中心工作任务19。随着乡村振兴战略的进一步实施,政府将大量资源投入到乡村社会,各类资源多以“项目制”形式进入乡村,以乡村振兴与乡村建设为主要内容的行政任务不断增多。农村日常事务被纳入到正式行政体制中,实行精细化管理。村委会逐渐被纳入到正式的行政体制当中,“人”“事”“财”“规则”都表现出“行政化”的特征20。行政任务逐渐成为村委会需要完成的主要工作,行政辅助逐渐成为了行政主导。在村委会治理能力有限的前提下,完成上级的行政任务成为村委
17、会的主要工作,间接影响了村委会对村庄内生公共需求的回 38 北京农业职业学院学报 2024 年 第 3 期应速度。(四)发展经济要素不足村委会组织村民发展产业,面临要素不足的现实约束。首先,市场经济中的竞争主体往往对各类生产要素进行有效组合,在商品生产、流通、交换等环节赚取利润。长期存在的城乡二元结构使得农村各类生产要素向城市单方向流动,导致目前农村的人力资源、资金,以及技术等生产要素处于相对短缺状态。乡村振兴战略实施以后,人才引进、社会资金下乡,以及引进先进生产技术等使得诸多生产要素供给情况得到了一定改善,但总体来看,目前乡村的各类生产要素仍然处于相对不足的状态。农村土地产权问题始终是一大难
18、题,土地“三权分置”改革虽然取得了一定成效,但其仍在一定程度上影响着农村土地的有效流转,妨碍了农业的规模化发展,难以实现规模经济。其次,在治理行政化影响下,村委会主要围绕上级行政任务开展工作,发展经济并非其关注的重点。同时,市场竞争十分残酷,将村民组织起来参与产业发展具有失败的风险,村委会缺乏承担风险的动机与激励。最后,村委会本质上是基层群众性自治组织而非经济组织,村委会缺乏从事经济活动的相关经验和能力。四、乡村振兴视域下村委会功能的优化路径基于乡村振兴战略的实施,立足于乡村治理的基本现实,为了进一步发挥村委会的功能与作用,本文提出以下优化路径。(一)加强治理主体性建设加强治理主体性建设不仅要
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 乡村 振兴 视域 村委会 功能 定位 优化
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。