数字赋能基层治理的“有限性”及超越:基于适配困境的考察.pdf
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1、北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理中图分类号:D630,F49文献标识码:A文章编号:1008-7621(2024)02-0020-11数字赋能基层治理的“有限性”及超越:基于适配困境的考察王倩邱锐李颖(中共北京市委党校(北京行政学院)公共管理教研部,北京 100044)摘要:迈向数字秩序的基层治理,如何应对从物理空间到数字空间的秩序与规则转变,如何进行多主体参与的确权与履责重塑,以超越数字赋能的“有限性”,是基层治理面临的又一难题与挑战。通过基层数字治理中“价值有限性”“结构有限性”以及“功能有限性”的理论性解读,深入剖析实践中基于“目标价值业务标准技术应用”的三维适配分析框架
2、,发现技术驱动与赋能延伸在“人与数”“管与治”“整与碎”方面造成了多方供需失衡与规则失配,导致数字赋能基层治理向“数字负担”演化。应通过理念上重构数字生态价值规范、制度上构建标准化体系、业务上完善系统保障对接、技术上优化基础数据回流共享机制的多维协同耦合策略,不断完善“价值”与“技术”同频的基层数字治理。关键词:基层治理;数字赋能;治理有限性;基层减负一、问题的提出与文献回溯随着技术工具与基层治理融合程度的不断加深,网络化、移动化、智能化逐渐成为基层治理的发展方向,并不断为基层治理现代化赋权增能。但是迈向数字秩序的基层社会,如何实现个体自主性与公共秩序性、多主体角色认同与功能重塑在网络化与大数
3、据时代的又一次平衡,从而持续保持数字赋能的有效,是我们要面对的新挑战。(一)数字赋能是否可以持续推动基层治理增效?“基层+风险+数字”是我国转型时期基层社会所具有的突出特征。一方面,中国社会正在进入高风险频发阶段,作为国家治理的基础单元,基层已然成为应对各种风险与扰动的第一场所。另一方面,不断强化的技术治理新路径,使一种依赖技术治理的智慧生活模式已然隐约可见。在这一过程中,赋能与赋权作为两个维度,正通过主体间的协同与博弈差异化地影响着技术增能治理效率,不同主体间“信息孤岛”、统合失效及价值缺位等问题层出不穷,这在实践层面昭示出“数字赋能是否能持续推动治理增效”的现实拷问。从国家到地方,聚焦基层
4、治理信息化发展的数字化、智能化、智慧化升级转型的一系列顶层设计,是不断融入迭代的互联网、物联网、人工智能乃至数字孪生的过程,也是积极探索数收稿日期:2023-12-02基金项目:国家社会科学基金青年项目“超大型城市基层治理中的 数字负担 减负偏差与破解路径研究”(23CGL079)作者简介:王倩(1988),女,中共北京市委党校(北京行政学院)公共管理教研部讲师,首都超大城市治理研究院研究员;邱锐(1968),女,中共北京市委党校(北京行政学院)公共管理教研部教授、硕士生导师;李颖(1973),女,中共北京市委党校(北京行政学院)公共管理教研部副教授、硕士生导师。-20北京行政学院学报 202
5、4年第2期地方政府与治理据融合治理体系、推动基层治理模式升级的场景化拓展过程,这些都为行政职能转化,以及行政科层主导的数字化服务体系向政企互动、多元参与的治理新形态转变注入新动能。但是在各地的具体实践中,数字赋能论受制于制度体系模糊性、技术落地偏差性、协同机制缺位性、多元主体碎片性等诸多因素,导致不断出现主体结构离散化、共治合力低效化的现实难题亟待解决。尤其是涉及数字赋能的“数据业务”两张皮问题,更导致基层在构建数字网络的同时,也面临组织变革的脆弱性、碎片化诸多弱点。由此出现一个值得思考的新问题,数字赋能基层治理的实效与边界是否存在有限性?具体来讲,就是从技术嵌入到组织变革的创新流程为什么仍会
6、出现数据与业务难整合的数字治理碎片化问题?对此,技术赋能的工具主义和价值主义从不同侧面与不同功能的角度,为这一问题提供了解释力。(二)审视数字赋能的不同视角数字赋能基层治理已然成为基层场域中的重要表现与发展趋势,但数字技术在创新基层治理方式与提高治理效率的同时,也逐渐显现出数字红利转化为“数字负担”与“数字形式主义”的诸多风险。有研究认为,数字赋能基层治理议题的复杂性究其根本是由于基层社会的复杂性,由于基层治理综合了“基层政权建设”与“基层社会治理”的双向过程1,并融入了更加多元的主观价值性的叠加与嵌入,导致基层治理秩序不断出现脱嵌或耦合的治理样态。超越单纯的赋能论,数字过程论与功能论都为数字
7、赋能基层治理提供了不同视角的思考。从数字治理的过程论角度出发,数字工具主义的赋能与赋权最终是面向数字价值生态的培养与实践。一方面,数字技术在统一端口与平台的聚合下,赋予了不同群体同等的发声权限和参与机会,可以通过即时和多渠道的信息推送,以数字技术快速捕获居民对基层公共事务的注意力,实现更多主体对基层决策和治理的融入2,这是参与性价值的提升;另一方面,数字技术的开放性与包容性,为基层民主决策公平提供了更具扁平化的实施空间,有效提高了多元主体的批判性效率3。而从数字治理的功能论角度出发,技术的入场,不仅强化了基层行政权力延伸,更为政府创制社会提供了流程再造的新渠道。当然,行政权力下延的强化,是数字
8、技术形塑压力型体制的后果,数字技术被过密地应用于规则、信息搜寻与考核监督,催生出基层形式主义与事本主义等被动式回应4,这也在一定程度上挤压了基层自治范围。因此,数字赋能基层治理中特殊的制度结构、技术的应用方式、技术系统便利性和个人信息能力都影响了治理的有效性5。同时,基层数字治理中促进官僚组织和功能转变的有效性更来源于技术采用以及具体实施的过程6,即新技术的嵌入是“被执行”的过程,而这种嵌入的中介因素是制度安排和组织安排,是具有一定主观性色彩的。信息技术甚至成为有些官僚人员打造“形象工程”的最有力的工具,这给下级和基层群众增加了压力和负担。上述分析可以看出,单纯注重技术工具层面的持续创新,并不
9、能有效解决数字赋能中治理主观层面协同难的问题,而目前尚处于以权力(权利)分割或结构性调整或价值性重塑视角下的单维度的研究,都是仅限于外部关系形态的相关研究,而缺少从影响数字赋能行为选择的内生性因素出发进行的拓展。基于此,本研究认为目前数字赋能基层治理所存在的低效、碎片与不平等背后必然存在一些深层次原因。要认识和解决这一显性赋能“有限性”背后的潜性问题,必须挖掘技术与价值之间的互嵌与重塑逻辑,挖掘出目前技术嵌入基层治理效能不高的底层逻辑解释为何?到底存在什么层面的“有限性”?唯此,才能突破技术决定论在主体选择方面天生乏力的弱点,避免数字赋能变成工具的叠加与堆砌,找到工具嵌入在“有限适配性”方面的
10、表现与短板,从而为超越这种有限性,匹配多维协同的耦合策略,这也是本文想要诠释的重要问题。二、理解数字赋能基层治理“有限性”的理论逻辑随着数字化转型为基层治理赋能,数字治理同时在价值、结构、功能三个层面表现出“有限性”。(一)数字治理在基层转型赋能的演变逻辑数字化转型为基层治理赋能,并迎来了权-21北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理力整合、流程重塑、部门协同等变革窗口期,体现出四个层次的演变逻辑。一是技术驱动的赋能逻辑。赋能赋予的是提升治理效率的更大可能性空间,这是数字工具形塑基层治理发展样态的最初阶段,通过物联网、移动应用等数字技术,将基层诸多碎片化事务从线下整合到线上,提升人工
11、成本的附加值,从而大幅提高治理效率,这是“技术统”的1.0治理形态。二是组织变革的赋权逻辑。为惠及更多的具体业务、联通更多的治理层级,政府需要在技术应用的基础上跨入到组织变革的“业务统”2.0治理形态。在这一阶段,数字治理想要实现的是数字化建模技术下的全流程优化,通过打破传统的上下分治与部门割裂的协同壁垒,实现治理在决策层面协同,优化技术工具与业务流程的统合适配。三是功能整合的减负逻辑。这是搭建数字系统之后为实现全面适配进行的整合优化的“功能统”3.0治理形态,经过第二阶段的技术业务的适配与整合,政府将治理职能重组,治理权力(权利)厘定,构建出平台化的治理功能,使业务办理权限与流程通过后台整合
12、优化至前端的“一门入”,真正实现治理职能与需求、减负与增效的功能性整合。四是体系重构的再造逻辑。这是高阶的数字治理发展形态,是实现治理结构与治理生态的数字化再造过程。在这一“体系统”4.0的数字治理形态下,政府将最大限度协同基础工具与数据工具的深度融合,使管理端平台与用户端平台的不同业务单元实现模式再造,转变或优化治理体系中核心业务的运行模式。可以说,这种整合外部环境与内部规则的系统性重塑不仅是技术的植入与组织的重塑,更是不同机制创新的复合体再造。这一层次的演进升级使得数字资源、主体、规则实现体系重构,同时,由制度差异导致的治理冲突由此迈步到合作机制的再造。(二)数字赋能基层治理“有限性”的表
13、现逻辑数字技术的嵌入,给基层治理带来了工具与思维的变革意蕴,但这种变革从根本上来说不是对人工的完全性替代,甚至可以言明的是,在数字治理的未来空间它也不能成为物理空间的完全替代物,其治理方向与规则在适应范围与能力方面都存在一定边界7。数字治理的高效赋能在工具主义视角下的施策相对容易,但价值理性所呈现出的复杂性则带来相当程度的混沌,这种价值“有限性”体现在主体认知的不确定性中。总体来看,工具的中立性决定了其完全理性的参与可能性,而价值主体的主观性则更加体现出数智决策下的有限理性,这种赋能的“有限性”则融合体现在基层治理价值、结构与功能三个层面的直接效率与间接效能上。其一,数字赋能基层治理的“价值有
14、限性”体现在投入与参与的认知错位。数字赋能基层治理所要实现的目标,是为基层减负提供更为便捷与多样的公共服务,而以目前的投入成本结构来看,重技术建设轻人才培养、重系统执行轻人文包容、重前期建设轻后期运营,正导致基层在有限成本下,实现的是有限的参与和有限的公平,一些受制于经济弱势、社会隔离、身体资本等内生性因素制约的群体并没有真正感受到数字赋能的治理价值。这不但容易导向“一切以技术及数据说话”的治理标准及判断选择,也割裂了治理目标与本源价值追求的融合,让更多人盲目地认为技术的智能化就是治理的智慧化。其二,数字赋能基层治理的“结构有限性”体现在上下层级职能与工具的拥有错位。实践中,基层工作者大多缺乏
15、全面的数据权限,但是需要据此来做出决策;而很多上层决策者掌握完整且全面的数据资源,但是缺乏更为直接的基层工作参与,导致决策机构很难一步到位来构建出供需充分匹配的一体化数字服务,大决策与小决策在不同的时间与空间维度存在适配难题。其三,数字赋能基层治理的“功能有限性”体现在感知功能与决策功能的效用错位。在目前的基层社会数字化建设中,往往构建了较为完备的硬件设备,可以实现全域治理的感知功能,无论是风险预警、数据画像、智能识别的精准掌握,还是事前监管、事中检测、事后监督的全流程监控,都是基于“信息源”的数字感知,基于这些感知,基层政府可以从中发现一系列治理问题。与此同时,智能决策离不开人的主观性参与,
16、而基层中普遍存在的人员数量与数字人才匮乏的不足,更是导致了通过数字系统来发现问题这一初衷在基层场域下难以真正实现,也就是决策的“功能有限性”较为突出。在基层场域,不-22北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理同区域有地方特色的事权解决渠道,诸多的数字工具并不能有效破解基层治理中的难点痛点,而很多数字场景发现的治理问题实然在基层无法解决。因此,目前的基层社会中,智能感知功能远高于智能决策功能,数字赋能基层治理具有治理效率与效能的双重有限性。而不同区域间的经济、政治、文化也具有差异性,造成了不同基层场域本身会受到来自多维因素的影响,也加剧了这种有限性的制约。三、数字赋能基层治理实践的三维
17、适配困境理论方面,技术具有自然价值和社会价值二重属性,当前技术二重性是理解治理领域数字化转型的重要分析范式,它或作为研究的视角与起点或作为研究的内因与对象,呈现出不同的解释架构,由此延伸出“制度技术”“技术价值”“技术功能价值”等不同维度的分析框架。同时,基于这一分析范式的研究成果也揭示出,任何一项变革最先实现的是技术自然价值,而后是技术社会价值。由于两者具有差异化的发展速率,映射在实践中则表现出,数字赋能基层治理中,制度与顶层设计层面的协同相对容易,而价值层面理念与思维的观念转变更加困难。实践方面,课题组在北京、浙江、福建、贵州等多地进行实地调研发现,在数字赋能基层治理的转型模式上,多地做出
18、了有益尝试:通过自下而上,推进治理场域多源数据融合,激发多元主体合力;通过“平台+N”个基层工作应用场景路径,以信息化手段助推基层工作需求流程再造;通过构建基层治理线上线下一体化体系,积极探索推进基层治理创新。各种数字赋能基层治理的现实镜像不仅凸显出数字治理多效融合、多元协同方面的探索经验,同时也映射出数字技术在基层治理层面所存在的诸多桎梏,如何在打通数据的基础上真正实现从上至下、从左至右的数据赋能,构建多元主体协同的数字治理机制仍存在现实挑战。从目前各省市的数字赋能基层治理实效来看,无论是硬件建设还是软件建设,都呈现出整合统筹不全面、需求聚焦不明晰等特点,参与试点建设的利益相关方“你有你的烦
19、恼、我有我的忧愁”,无法形成共建共治共享的工作合力与协同机制。由于多元主体协同的困难,数字赋能已在实践中不断出现多个种类的“有限性”。这可以概括为治理层级的上下各方认知不一:政府前期大量投入,但后续执行中存在“力不从心”;参与企业担忧政府投入不可持续、自身投入产出不匹配,关注能否“活下去”;基层又盼又怕,盼的是减负增效,怕的是减负不成变增负;居民害怕信息泄露,涉及隐私就排斥可以看出,实践中造成了大量技术与业务分割“两张皮”、价值目标与技术目标分割“两张皮”的问题。因此,本文基于理论与实践的共同映射,基于基层数字治理施策与赋能场景的重要环节特点,将技术价值二重性这一分析范式进行修正,将理论层面存
20、在的“结构功能价值”三个层面的有限性映射在实践中,修正为基于数字赋能过程中数字化建设在目标价值、业务标准与技术应用三个维度的分析框架,深入剖析三个维度不同层面的整体适配困境(如图1)。(一)目标价值维度的适配困境进入工业互联网时代,公共治理因数据与算法赋能,使得公平和效率这一对矛盾更为凸显。而通过一系列的实地调研发现,基层治理中的各个参与主体均认为在当前数字赋能基层治理的过程中,就治理需求而言,技术已足够先进,关键在于如何破除体制机制壁垒、厘清不同主体的实际需求,最终协同好公平与效率的价值追求。这一协同的根本,在于思维理念的转变与革新,具体反映在价值层面的三个维度上。1.治事与重人之间的错配。
21、目前的基层信息化系统建设是基于单个业务部门的管理需要,尚处于建系统、搭场景的单线条阶段。以北京为例,人口管理这一范围就涉及北京市全员人口管理信息系统、北京人口抽样调查系统、北京市流动人口和出租房屋管理平台等,各平台间相互独立经营,缺乏相关的人口管理一体化综合管理平台,尚处于数字治事的发展阶段。而这种重事本的价值观念溯源于数字化平台的设计与建设对供给主体的体验关注度不足,导致数字信息的可及性、便利性、普惠性、时效性不强。2.重管与轻需之间的错配。技术的社会化创新与应用并不局限于效率工具层面,更呈现出充分的社会逻辑,并有效将技术关系网络和-23北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理技术关
22、系环境相结合,因而数字赋能的价值目标并不局限于技术工具本身,而是由此引发的社会化内外部关系重塑。但目前已建的基层信息系统,都是中央、省、市、区(县)甚至乡镇(街道)各业务部门分别建设、纵向部署并附加工作要求和考核任务的各类专项工作系统,其优先满足的是政府自身履职的需要而非基层主体的需要,也就缺失“政府市场社会”多元合作下的协同思维,导致数字赋能基层服务出现政府“自说自话”的有限性困境。3.人治与数治之间的错配。在基层不断提升数字工具“入场”的同时,一度过于彰显“数字技术决定论”,而忽略影响治理效能的重要的主体感知。数字技术的物理层面建设,不断拓展着辅助治理决策的系统感知功能,但由于决策系统需要
23、传统科层体系的人来解决,导致决策在事实上仍然表现出时间滞后与途径单一。调查发现,近年来全国各级政府和基层开展信息化建设积极性很高,但不少都成为“盆景展示”,很多驾驶舱与数字平台建设很智能,但缺乏“实战”决策与分析能力,甚至有些为了数字化而数字化,投入巨大,收效甚微;有的把数字化等同于“线上化”,原有的部门分割、条块分割平移为“数字分割、信息孤岛”;有些将数字化、表格化等同于“智能化”,仅仅将一些行政沟通行为从“面对面”变为“键对键”;有些甚至陷入技术决定论的“数据迷信”中。上述现象导致基层数字治理相关建设和应用的底层逻辑仍然受到传统科层体系制约,因而难以用数字化逻辑主导建立跨部门数字应用,也难
24、以实现虚拟空间场景下多元主体的网上协同。实然来看,基层不是工具的提供者,而是问题的直接解决者。因此,数字技术的基层赋权与赋能究竟如何实现,很大程度上取决于不同参与主体认知价值层面的协同;场域内的行动策略需要公共价值的内在认同并基于共同价值网络推动。也就是说,越是基层越难以充分利用数字化形式解决矛盾问题,况且这一治理单元涉及数字安全、数字投入、数据共享与决策等一系列繁杂事务,这些负担也并不是纯粹的算力可以厘清的。反而在基层场域很多问题事实上用到的算力很少,较之而言最重要的是“人”,需要解决的是不同人之间的矛盾与问题,技术与价值在这一层级存在错位(如图2)。(二)业务标准维度的适配困境数字技术在嵌
25、入基层社会的过程中存在三方面的治理逻辑:政府要求权力在场的科层逻辑;企业实现降本增效的市场逻辑;居民满足自身需求的自治逻辑。这三重治理逻辑在缺失制度规范约束与利益规范引导的背景下,往往会因存在交叉导致权责不明、多方利益冲突的困境,掣肘数字赋能基层治理效能的发挥。同时,在不同逻辑的交织下,技术运用中互不兼容的规则框架、数据标准和业务关系都加剧着基层治理中跨组织的信息资源共享和协同障碍。另外,囿于压力型体制,部分基层在数字化转型中片面追求数字设备与平台流程重塑的建设效率,导致多数基层社区仍然处在政府与社区“自图1数字化建设的三维适配分析框架-24北京行政学院学报 2024年第2期地方政府与治理转”
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