公共安全治理视域下政府运行保障的形态演变与发展方向.pdf
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1、北京行政学院学报 2024年第3期政治 行政中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1008-7621(2024)03-0031-13公共安全治理视域下政府运行保障的形态演变与发展方向丁煌宫紫星(武汉大学 政治与公共管理学院,湖北 武汉430000)摘要:推进公共安全治理现代化是风险社会下实现可持续发展的重要任务,政府运行保障能力的提升是促进公共安全治理效能实现的必然要求。公共安全治理视域下政府运行保障将保障系统优化视为研究焦点,强调复杂风险形势中机关事务部门在统筹管理、增效服务、保障资源方面与其他主体的交互过程。为了从整体上描摹公共安全治理视域下政府运行保障的全貌,文章构建了制度体系运行机
2、制技术手段的分析框架,从过去现在未来的历史视角对其形态演变进行分析。这种形态的变化既体现出机关事务管理在历史发展中的自我适应与调节,也标志着公共安全治理模式的升级与转向。在公共安全治理视域下,未来的政府运行保障将在进一步夯实制度基础、明确职能定位、拓宽互动网络、深化驱动机制、推动技术落地以及加强技术赋能中形成更加成熟的制度体系、更加高效的运行机制以及更加有力的技术牵引。关键词:公共安全治理;政府运行保障;形态演变;发展方向;机关事务管理近年来,随着应急管理体系逐步完善及机关事务管理改革,政府运行保障已经在应急管理实践中探索出新的模式及工作机制。全灾种、大应急的公共安全治理理念与我国政府运行集中
3、统一保障建设发展具有内在的契合性。应急管理体系建设下政府运行保障发展成为推进政府运行保障研究的重要内容。实践经验向我们提出了新的理论命题:什么是公共安全治理视域下的政府运行保障?如何深入理解危机状态下政府运行保障的内在过程和实现机制?由于目前尚未有研究专门对“公共安全治理视域下的政府运行保障”进行探讨,本文首先对公共安全治理视域下政府运行保障的内涵及特征进行解析,并在此基础上结合实践,审视机关事务部门在公共安全治理中开展政府运行保障的形态演变及未来的发展方向。一、公共安全治理视域下政府运行保障的理论内涵(一)研究背景与现状随着国内学术界对新时代机关事务部门保障职能的研究不断增多,政府运行保障逐
4、渐成为一个重要的理论和实践话题。“政府运行保障”概念源自传统的“后勤管理”,但前者较之后收稿日期:2024-04-13基金项目:湖北省机关事务管理专项研究课题“国家治理现代化背景下机关事务管理的职能定位与未来发展研究”(HBJGZX-23-01)作者简介:丁煌(1964),男,武汉大学机关事务管理研究中心主任、国家治理与公共政策研究中心主任,武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师;宫紫星(1996),女,武汉大学机关事务管理研究中心研究员、武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。-31北京行政学院学报 2024年第3期政治 行政者更加关注对整体治理系统的探讨。因此,在传统政府管理模式下讨论机
5、关事务部门的职能与在现代政府治理模式下讨论其职能必然存在很大差异。同时,常态与非常态研究情境的差异也会对机关事务部门的行为表现与职能履行研究产生影响。基于此,应急状态下机关事务部门在保障政府运行中的基本形态如何?由传统到现代机关事务部门在公共安全治理活动中运行保障模式产生了何种变化?面向未来日益复杂且不确定的治理环境,政府运行保障应如何构建更具韧性、更加高效且可持续的现代化保障体系?这些问题逐渐被提上日程,成为学界及实务界亟需回答的现实课题。目前,学术界在应急管理领域或机关事务管理领域研究成果颇丰,但对于应急状态下政府运行保障的研究还较少涉足,相关的学术探讨仅局限于少量的学术研究和大量的实践经
6、验总结,对操作层面的描述较多,而较少将注意力放在应急状态下政府运行保障的规范性和理论性研究上,研究的深度和广度不够,实践工作缺乏科学的理论指导。究其原因,政府对外的政务服务或应急处置相较于其内部运行状态更容易引起关注,并容易在公众视野中引发热议。与此相比,政府运行保障及其前身后勤管理或机关事务管理由于一直处于治理实践的“后方”,较少受到重视。在长期的实践中,针对确定性危机事件,政府的应急管理已经形成了一整套标准化、制度化、规范化的处置流程。因此,在危机状态下机关事务治理系统能够保持相对稳定的应对方式。然而,随着第四次工业革命的到来,后工业社会中的风险表现出极强的复杂性、不确定性和非线性特征,这
7、类风险事件给政府带来了巨大挑战,传统依靠经验和惯习运行的机关事务治理系统已经难以适应变化的环境。因此,作为政府高效运行的先行官政府运行保障需要具备前瞻性、战略性思维,以保障政府能有效应对各类风险。基于此,公共安全治理视域下机关事务治理系统的定位应比政府应急管理系统更加靠前,做到在危机发生之前就能对风险进行研判,实现粮草先行;同时在危机发生时能够提供有力的护盾,成为政府抵御外部冲击的坚实屏障;而在危机发生后能够进行恢复重建,保障政府持续平稳运转。(二)风险社会与政府运行保障乌尔里希贝克在 风险社会 中指出:“在现代化进程中,生产力的指数式增长,使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度”
8、1,现代社会中“灰犀牛”“黑天鹅”事件的频繁涌现使各国政府面临严峻挑战。在应对各类突发事件中,政府能否通过科学研判、预见风险,协调各方、整合资源应对风险是公共安全治理的关键所在。党的十八大以来,在不断推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,我国应急管理事业主动适应国内外安全形势,积极有为,进入了一个新的历史发展阶段2。“新安全格局”的提出,更是新时代落实总体国家安全观、统筹发展和安全的新实践要求3。国家强调公共安全,根本目的在于更好地实现国家治理的可持续发展,只有不断强化政府抵御风险的韧性,才能为中国特色社会主义现代化提供坚实的安全保障。机关事务工作服务党和国家中心工作,关系党政机关高效有序
9、运转,关系政府自身建设和施政效能的提升,是国家治理体系的重要组成部分4。在政府应对危机中,机关事务管理部门通过保障政府机关高效运转提升政府的应急管理能力,间接保障公共安全和社会稳定。早期的机关事务管理部门被视为“后勤部门”,侧重于政府的自我服务,在应急状态下的职能主要以后勤服务为主,目标是为政府应急管理活动提供物质保障。随着国家治理现代化进程的加快,机关事务管理的工作重心由过去的后勤保障转变为新时代“发展和治理”的一个重要组成部分,功能定位由物质“保供给”转向政府运行保障能力的体现5。因而,当代公共安全治理视域下的政府运行保障不再仅仅强调在应急物资保供及后勤应急保障方面的被动服务功能,而是着力
10、于研究政府内部保障系统的不断优化,为应急机关在处理突发事件时高效运行提供强有力保障。这使得机关事务管理在强化政府应急能力建设、提升公共安全治理效能中扮演积极角色。从“应急管理视域下的后勤服务”到“公共安全治理视域下的政府运行保障”的转变,既是政府应急管理能力提升的客观结果,也体现了-32北京行政学院学报 2024年第3期政治 行政机关事务治理理念的巨大转变。就研究情境而言,前者将研究重点置于应急处置中,后者则关注公共安全治理的全过程,在时间维度上对机关事务治理的讨论范围进行了拓展;就研究视角而言,前者将机关事务治理定位为政府治理体系中的“后方”“配角”6,后者则摒弃“前”“后”角色区分,强调整
11、体性、系统性的“运行保障”治理效能;就研究主体而言,前者侧重于机关事务部门与政府其他部门间的关系,后者则将市场与社会也一并纳入研究范畴,更加突出“治理”主体的多元性;就研究过程而言,后者较前者更为动态,强调对涉及政府运行保障的各方面进行统筹规划管理及动态闭环。从以上转变可以看出,从应急管理到公共安全治理的逻辑转变与从后勤服务到政府运行保障的转变具有内在契合性。基于此,公共安全治理视域下的政府运行保障是指机关事务部门通过统筹管理、增效服务、保障资源以确保政府在公共安全治理活动中高效运行。就此而言,它至少包含以下两方面的含义:其一,在保障内容方面,既包括满足党政机关在危机状态下正常运行活动需求的有
12、形硬件服务保障,如应急车辆、餐饮服务、供电供水、通信保障等,也包括提供会议接待、平台建设等无形软件服务保障;其二,在保障过程方面,机关事务部门通过对内识别需求、对外筹措资源的管理活动,在公共安全治理中为机关提供高质量服务,进而保障政府能够有效应对外部风险的冲击,间接提升公共安全治理效能。可见,公共安全治理视域下政府运行保障并非单纯的信息流动和资源调配问题,而是复杂风险形势和政府治理系统交互作用的过程。公共安全治理视域下政府运行保障具备政治性、经济性、特殊性、内部性、保障性的基本特征75-7。因其研究情境的变化,有必要对以下特征进行突出强调。其一,政治性。机关事务主要围绕政治性的价值目标为政务组
13、织提供服务保障。安全问题自古以来便是关乎国计民生的大事,因此,无论在何种情境下,政治性都是政府运行保障的根本属性。其二,经济性。机关事务的经济性特征是对服务成本与绩效结果对应关系的考量,其工具导向的目标是风险损失最小化、资源利用最大化。在应急状态下,资源匮乏不均制约治理效能,因此,面向风险的政府运行保障在经济特性上主要表现为根据应急治理需求,通过资源配置过程导向的改进来实现公共安全治理结果导向的优化,提高应急资源利用率、缩减政府运行成本。其三,特殊性。公共安全治理中政府运行保障的特殊性主要表现的是从属性。政务和事务是政府治理活动的两个轮子,缺一不可。政务活动的需求牵引着事务工作的重点,事务保障
14、水平影响着政务的职能发挥。应急情境下的政务与常态情境下的政务最大的区别就在于危机事件的突发性对政府敏捷响应提出需求、风险耦合的复杂性对政府协调联动提出需求、风险后果的严重性对政府应急准备提出需求,对于应急政务的诸多需求都对事务保障水平提出要求。其四,内部性。机关事务管理部门通过内部应急性行政行为保障政府的正常运行,间接服务公共安全治理,其治理结果为组织内部绩效。这有别于以应急管理职能为核心的政府机关,其主要通过对外的行政行为直接面向公共安全治理活动。其五,保障性。作为机关事务的本质属性,公共安全治理活动中机关事务管理部门的关键职能在于高效配置应急资源,为政府开展外部应急行动提供应急物资及服务保
15、障,涉及对现场指挥部、专业应急机构及主管单位的办公场所、公务出行、会议服务、应急物资、饮食服务和安全保卫等工作的保障8。(三)基于“制度体系运行机制技术手段”分析框架的政府运行保障审视在风险社会背景下,政府治理系统要保持强大的生命力,就必须拥有稳定可靠的保障能力。作为非常态情境下内嵌于政府治理体系的特殊活动,公共安全治理视域下政府运行保障何以实现?从系统论的观点来看,政府运行保障的实现依赖于制度体系、运作机制及技术手段三个基础性要素,这三个要素共同构成公共安全治理视域下政府运行保障的存在形态。基于此,本文构建了一个三位一体的分析框架“制度体系运行机制技术手段”,全面审视公共安全治理视域下政府运
16、行保障的实现过程。首先,制度体系是指一整套紧密联系、相互协调的领导体制、法律制度等,从结构性层面对-33北京行政学院学报 2024年第3期政治 行政机关事务部门在政府应急管理体系中的职责分工、角色定位、权力分配等进行规定;其次,运行机制是指系统内各构成要素按照一定的规则相互作用从而产生持续性的治理效能,从行动性层面对机关事务部门依据何种原则、如何发挥其功能以实现政府运行保障各主体及要素间的有效衔接进行阐释;最后,技术手段是通过为机关事务行动主体提供一种方法、路径以激发或强化其自身的能力进而提升治理效能的驱动力,从赋能性层面对机关事务部门如何更高效地保障政府运行进行强调。公共安全治理视域下政府运
17、行保障的制度体系运行机制技术手段分析框架是一个三位一体的总体结构。其中,制度体系是基石,发挥基础性、引领性作用;运行机制是保障,发挥能动性作用;技术手段是驱动,发挥赋能性作用。具体而言,公共安全治理视域下政府运行保障制度体系作为根本性因素发挥着规范和引领作用,同时其运行机制的完善和工具手段的强化也能够推动制度体系不断完善。制度体系运行机制技术手段共同构成了公共安全治理视域下政府运行保障的理论分析框架,决定着其未来的发展方向。二、公共安全治理视域下政府运行保障形态的演变历程在政府运行保障研究语境中,“兵马未动,粮草先行”已经成为强调保障在政府运行中重大战略地位的共识。这一共识首先来自兵家,是基于
18、战争情境下强调打仗前要提前做好各种物质上的准备,同时在战斗中也要保障源源不断的物质供给。可以说,在中国历史中,关于政府运行保障的应用情境已经在应急中有所体现,并在历史发展中得到不断强化。时至今日,应急情境的描述范围已经扩大,政府运行保障在应对危机的不同阶段表现出一脉相承又形态各异的特点。厘清公共安全治理视域下政府运行保障形态演变过程有必要对三个相互关联的问题进行回答:在公共安全治理中政府运行保障要做什么?应该如何做?借助何种手段优化治理效能?基于此,本文运用“制度体系运行机制技术手段”分析框架,对应急状态下机关事务从传统应急管理情境下的后勤服务到当代公共安全治理视域下政府运行保障过程中的形态演
19、变进行梳理,以呈现其背后的演变逻辑。(一)制度体系公共安全治理中政府运行保障要做什么?这是一个核心问题,关乎政府运行保障的核心主体,即机关事务部门在整个公共安全治理活动中的本质角色和实际作用,涉及我国机关事务及应急管理的制度体系发展。其中,制度体系发挥着引领作用,从规范性要求上对应急管理活动中机关事务管理提供指导,通过对权力分配、机构设置等进行规定,从而明确其在整个政府运行体系中的定位。职能基于制度体系而存在,一般依据法律法规、领导批示、“三定”规定、政策文件及工作惯例确定7210,决定机关事务在应急活动中的实际作用和功能。对于制度基础和功能发挥的分析,是研究机关事务管理部门在公共安全治理活动
20、中职能履行的前提和基础。1.制度基础在我国,机关事务管理及应急管理法治化起步较晚。2007年,突发事件应对法 颁布标志着全国应急管理体系建设进入制度化轨道。2012年,机关事务管理条例 出台从法律意义上明确了机关事务管理部门的基本职能,为其奠定了制度基础。此前,机关事务管理的制度建构主要依赖随着整体制度环境的变化而出台的各类探索性文件,而涉及应急管理下机关事务部门角色功能的规章文件较少。因此,传统形态下机关事务部门及应急管理主责部门间组织关系及职责分工较为模糊,缺乏常设性的应急后勤保障协调部门。机关事务部门虽然在实际应急活动中一直为应急工作小组提供后勤保障方面的支持,但在应急组织构架上却无明确
21、定位,其职责划分以“听从调遣”为主要依据。2012年后,随着应急管理“一案三制”体系的发展及机关事务法治化加速升级,机关事务应急保障逐渐脱离传统的“有保障、无体系”的状态。实践中,各地机关事务部门从应急预案、应急保障规范等方面不断完善机关事务应急制度体系。如2014年,四川省在 四川省机关事务管理办法 中规定县级以上机关事务部门应健全机关后勤应急保障制度,根据实际情况制定后勤应急保障预案并组织实施;2022年四川省又出台 机关事务应急保障规范,成为机关事-34北京行政学院学报 2024年第3期政治 行政务应急保障的首个地方性标准,为机关事务应急保障运行提供了标准依据和重要技术支撑。但就总体而言
22、,机关事务部门在政府公共安全治理体系中的定位依旧缺乏明确的法律法规支撑。2.功能发挥传统机关事务部门作为政府的后勤保障部门,在重大突发事件中,承担着一般意义上的后勤职能,即对应对灾害的政府相关部门提供后勤保障,保证机关在应对危机中的正常运转。具体而言,针对省级机关,保障其餐饮、基本生活、供电、供水和通信畅通;针对应急一线,直接参与一线救援及应急指挥,提供车辆保障、医疗卫生服务;针对物资保障,负责接收其他省份捐赠的物资并合理配置,募捐资金与物资。此外,还具备督查的职能。由于缺乏法律意义上对应急状态下机关事务部门职责定位的规定,机关事务在应急中往往以行政命令的方式接收职责安排,应急保障功能的发挥以
23、应对危机中的物资保障和后勤服务为主,表现为被动式反应的基本特征,这也与传统应急管理模式重事后处置的特征相吻合。随着我国应急管理向公共安全治理范式的转变,事前预防、事后处理、善后评估一同被纳入公共安全的全过程治理中。机关事务部门在面向公共安全的治理需求中也趋向主动作为。同时,保障政府运行作为机关事务管理在新时代下的新要求,从概念意义上更加强调机关事务工作的保障性,无论管理还是服务功能均是围绕保障目标展开。因此,公共安全治理视域下政府运行保障功能发挥以全过程的主动保障为基本特征,职能范围更加广泛。在常态下,政府运行保障被纳入政府风险防控的监管体系中。如2018年机构改革后,四川省机关事务管理局在组
24、织上被纳入省政府安全生产委员会成员单位,主要负责配合开展安全生产应急救援考核检查。在非常态下,快速融入政府的应急处置体系,及时组织系统内应急保障,机关事务管理发挥了反应迅速、协同有力、救援有效的机关事务应急保障作用。(二)运行机制静态制度体系需要通过动态的运行机制才能转化为治理效能,这也是回答公共安全治理中政府运行保障应该如何做这一核心问题的关键。运行机制涉及机关事务应急权力的运作过程、内部管理与外部环境衔接过程等要素。对于运行机制的研究可以从政府运行保障主体间的权力互动关系,以及在此关系之下的运行逻辑对应急状态下机关事务部门功能发挥的过程进行剖析。1.互动机制传统模式下的机关事务管理以分散管
25、理为主,因此在应对危机中主要是各部门单独完成保障任务。这种单兵作战的保障模式基于政府各部门各自设立单独的应急后勤保障中心,通过调整内部应急组织结构及工作机制,向应急一线提供服务。正因为如此,在传统应急单灾种管理模式由灾害主责部门牵头负责的情况下,该部门的机关服务中心在应急中发挥着主要作用。例如,地震局的机关服务中心在地震发生之后会根据其自身的地震应急后勤保障预案安排车辆调配、治安防范、水电供给、通信保障等工作,以保障地震局应急、日常工作和职工生活正常有序开展。但在这种模式下,部门之间彼此封闭,存在信息沟通不畅、资源难以统筹的弊端。一旦紧急事件来临,应急保障缺位问题严重。应急管理部成立后,基于综
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