美国全球水资源安全战略分析.pdf
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1、Asia-Pacific Security and Maritime Affairs美国全球水资源安全战略分析任 娜内容提要:由于相对实力下降,美国的霸权正面临“碎片化”与“议题化”转型。在众多涉及安全的议题中,水资源议题因为自身的敏感性,成为美国国家安全的重要组成部分。2022 年美国相继发布 全球水安全行动计划 和第二个 美国全球水战略 文件,明确了未来一段时期美国在全球水资源领域的战略目标、原则、优先方向、实施路径以及项目规划。其在优先方向、重点地区以及实施路径等方面的新变化,不但会对中美在水资源领域的竞争产生重要影响,更可能干扰中国与周边国家在水资源领域的合作。中国需加强跟踪研判和科学
2、谋划,不断调整和优化与周边国家开展水资源合作及治理的政策和路径,化解美国对华开展水资源竞争所带来的风险。关 键 词:美国 水资源 水资源合作 中美博弈 安全战略 国家安全作者简介:任娜,中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员(北京 邮编:100007)基金项目:国家社会科学基金重大项目“印太战略 下东盟中心地位重构与中国-东盟共建海上丝绸之路研究”子课题“中国与东盟应对美国 印太战略 的政策比较研究”(编号:20&ZD146)中图分类号:D820 文献标识码:A D DO OI I:10.19780/ki.ytaq.2024.2.5文章编号:2096-0484(2024)02-0072-1
3、7在百年变局背景下,中美两个大国综合实力的此消彼长,引发传统霸权国美国在战略层面的一系列调整,美国意识到维持全球霸权将面临越来越多的挑战,未来十年将成为“决定性十年”。在这一基本判断下,美国霸权或将进入新的阶段,即从“强霸权”向“弱霸权”过渡。如果说在“强霸权”时期,美国可凭借自身超强的实力与盟友的配合,构建符合自身战略期望的全球以及重点区域的秩序与格局,并乐于为国际社会提供公共产品和默许别国的“搭便车”行为,那么,在“弱霸权”时代,由于相对实力的下降,美国的霸权正面临27National Security Strategy 2022,The White House,Washington D.
4、C.,October 12,2022,p.24,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf 2023-06-08.“碎片化”与“议题化”转型。所谓“碎片化”,主要表现为美国掌控全球层面重大问题的能力下降,其逐步从全球体系的创立者和维护者转变为破坏者和危害者,包括联合国在内的全球治理体系因此遭遇重大挫折。美国把主要精力和资源集中在对其全球霸权具有现实和潜在挑战的地区,呈现出战略重点碎片化和政策多元化的
5、特征,其小多边机制安排强化了“阵营化”,从而进一步弱化了自身主导的全球体系。而所谓“议题化”,是从美国当前面临的主要议题出发,一方面表现为美国在高科技、供应链等领域的“脱钩断链”“去风险”,迟滞了全球化进程,撕裂了全球治理体系;另一方面,众多发展议题的“泛安全化”趋势,在很大程度上解构了国际社会致力于以合作谋发展的共同愿景。在涉及安全的议题中,水资源议题因为自身的敏感性,成为美国国家安全的重要组成部分。无论在全球层面、地区层面还是双边层面,美国正在不断提升水资源议题在其安全议程中的重要性。2022 年,拜登政府首次在联邦政府层面推出 全球水安全行动计划(简称 行动计划),并出台 美国全球水战略
6、 20222027(简称 水战略),以此作为推动实现美全球战略目标的重要抓手。在中美战略博弈长期化的背景下,这无疑将给中国在水资源领域相关政策与行动的展开带来显著影响。一、美国全球水资源安全战略的历史演进与特点美国全球水资源安全战略的发展与水资源问题的安全化进程紧密相关,而水资源问题的安全化表明,水资源问题已经超出了水问题本身,具有更多政治、外交和安全意涵,成为国家对外政策的一项重要工具。(一)水资源概念与水资源问题安全化进程水资源安全是资源安全的重要领域,资源安全指的是一个国家或地区可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取所需自然资源的状态。因此,水资源安全主要描述的是一个国家或地区获取水资源
7、的状态。水安全的概念则更为宽泛。联合国将水安全定义为“确保人口可持续地获得维持生计、人类福祉、社会经济发展,确保免受与水有关的灾害,以及在和平与政治稳定的环境中保护生态系统所需的足够数量和质量的水的能力”。一般来说,水安全包括水资源安全、37美国全球水资源安全战略分析 参见 总体国家安全观教育读本 编写组:总体国家安全观教育读本,北京:光明日报出版社,2016 年,第 120 页。UN-Water Analytical Brief:Water Security and the Global Water Agenda,United Nations University(UNU),2013,p.4
8、7,http:/inweh.unu.edu/wp-content/uploads/2013/11/water-security-and-the-global-water-agenda 2023-05-12.水环境安全、水生态安全、水工程安全、水关系安全等,其中水资源安全是最基本、最关键的。可见,水资源安全与水安全两个概念的内涵既有重叠又有区别,在很多场景下可以通用,已经成为政府官方文件、国家安全与国际关系研究领域所广泛使用的概念。二战后,全球人口快速增长、工业化迅速发展,水资源短缺问题不断凸显,加之全球水资源地区性分布或分配不均,进一步加剧了水资源问题所带来的风险。联合国在 20 世纪 70
9、年代就发出“水不久将成为一项严重的世界性危机”的警告。进入 21 世纪,水资源问题与经济发展、社会动荡以及环保等问题紧密交织在一起,使其成为国际社会广泛关注的议题并被迅速安全化。2000 年,国际网络组织“全球水伙伴”(Global Water Partnership)发布 迈向水安全:一项行动框架 报告,号召将水资源安全作为全球共同目标,从全球、国家和地方层面加以应对。这份报告在国际社会产生了广泛而重要的影响,进一步推动了水资源问题的安全化进程。近年来,中国也高度重视水资源安全问题。2021 年发布的 “十四五”水安全保障规划 明确指出:“水安全是涉及国家长治久安的大事。党的十八大以来,党中
10、央、国务院高度重视水安全工作,把水安全上升为国家战略,作出一系列重大决策部署,为系统解决我国新老水问题、保障国家水安全提供了根本遵循和行动指南。”(二)美国水资源安全战略的发展与特点从 20 世纪 70 年代开始,美国意识到水资源问题在其全球战略中的重要作用,开始在对外援助中增加对水资源议题的投入,试图提升自身在资金、技术和政策方面的全球领导力。2012 年,美国国家情报委员会发布 全球水安全报告,明确了水资源问题与国家安全之间的高度关联性。2017 年,美国国务院、国际开发署(USAID)和有关联邦机构联合完成首个 美国全球水战略,47 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期参见谷树忠:
11、系统把握和有效实施“十四五”水安全保障规划,中国水利 2022 年第 5 期,第 8 页。关于概念的相关界定,我国学者有不同看法,官方使用也尚未统一,本文主要采用“水资源安全”这一表述。Report of the United Nations Water Conference,United Nations,New York:United Nations Publications,June 1977,pp.79,96,103.Towards Water Security:A Framework for Action,Global Water Partnership,Stockholm:Globa
12、l Water Partnership(GWP),2000,p.12.中国国家发改委、水利部:“十四五”水安全保障规划,2021 年 12 月,中国政府网,https:/ 2023-05-15。David Reed,Water,Security,and U.S.Foreign Policy,New York:Routledge,2017,p.17.Intelligence Community Assessment,“Global Water Security,”Feb.2,2012,http:/www.dni.gov/files/documents/Special%20Report_ICA%2
13、0Global%20Water%20Security.pdf 2023-05-16.标志着美国首次将水资源外交活动上升为国家战略。从美国全球水资源安全战略的发展来看,其政策关注点主要包括三个方面:一是水资源与民生。长期以来,“水、环境卫生和个人卫生”都是美国全球水资源战略的优先领域,包括安全获得饮用水、卫生设施以及形成良好的卫生习惯。根据美国政府 2017 年规划,至 2022 年,美国要为全球 1500 万人口提供可持续的清洁饮用水服务,为 800 万人口提供可持续的卫生设施。二是水资源与环境。20 世纪 90 年代,美国提出了拓展可持续发展内涵的倡议,力图推动国际社会就“环境和发展”议题达
14、成基本共识,正式将环境援助作为美国海外投入的基础支柱之一。近年来,美国从单纯关注水资源环境,逐步拓展到与水资源相关的生态系统以及由于气候变化所导致的水资源压力与安全,从而提升包括经济、环境、粮食安全等领域的气候韧性。三是水资源与冲突。自 20 世纪 80 年代,美国就关注到水资源与冲突的关系问题,并在参与斡旋中东地区事务时,将水资源问题的协商列为促进冲突解决的方案之一。进入 21 世纪,水资源议题的安全化趋势更加明显,对于水资源危机的识别和应对自然成为关注焦点。美国政府认为,水资源已成为引发国家内部、地区和国际冲突的因素,事关国际社会的稳定与利益。跨境水资源冲突是美国全球水资源安全战略关注的重
15、点。美国已深度介入中东、非洲、亚洲等地区的跨境河流问题。而美国之所以将其他国家的水资源问题视为自身国家安全的挑战,其逻辑在于由水资源危机所引发的冲突或动荡会造成他国国内治理体系的变动,进而对美国试图在这些国家推动所谓经济发展、政治透明以及社会多元化构成挑战。总体来看,美国全球水资源安全战略所关注的上述重点领域虽在不同时期、不同地区有所侧重,但始终贯穿一个宗旨,即在水资源问题的规范传播、制度构建以及议题设置等方面逐步建立起主导权,并“从整体和长远上服务和服从57美国全球水资源安全战略分析 US Government Global Water Strategy 2017,https:/www.gl
16、obalwaters.org/sites/default/files/global_water_strategy_2017_final_508v2.pdf,pp.16-17 2023-02-12.Ibid.参见李志斐:美国的全球水外交战略探析,国际政治研究 2018 年第 3 期,第 65 页。U.S.Government Global Water Strategy 2022-2027,https:/www.globalwaters.org/sites/default/files/us_global_water_strategy_2022.pdf 2023-03-17.Karen Bakker
17、 and Cynthia Morinville,“The Governance Dimensions of Water Security:A Review,”https:/royalsocietypublishing.org/doi/epdf/10.1098/rsta.2013.0116 2023-09-10.Annika Kramer,Water and Conflict(Policy Briefing for USAID),Berlin,Bogor,Washington D.C.:Adel-phi Research,Center for International Forestry Res
18、earch,Woodrow Wilson International Center for Scholars,2004,https:/pdf.usaid.gov/pdf_docs/pnado541.pdf 2023-03-15.“Water,Security and U.S.Foreign Policy:Executive Summary,”Worldwildlife(WWF),https:/files.worldwildlife.org/wwfcmsprod/files/Publication/file/7xpgdyhlqo_EXEC_SUM.pdf?_ga=2.31245119.16060
19、0948.1701571213-1223172850.1701571210 2023-06-20.于美国全球战略的实现”。(三)美国水资源安全战略相关问题研究作为一个日益严峻的现实问题,全球水资源安全问题以及主要国家的水资源安全战略及其调整,引起了学界的广泛关注,近年来取得一系列成果。针对本文的主题,可将学界的研究分为以下三个方面。一是梳理和分析美国全球水资源安全战略的发展演进与特点。此类研究通常以时间为线索,概括美国在不同时期水资源安全战略的关注重点及特征,有助于人们总体把握其发展脉络,但对其现实发展关注不足。二是分析美国在不同地区的水资源安全政策及影响。水资源问题具有明显的地域特征,不同的
20、地区因自然条件、历史发展等因素,所面临的水资源问题差异较大。国内外学者尤为关注因中国的水资源利用所引发的亚太地区围绕水资源所形成的新格局。此类分析有助于人们了解美国水资源安全政策的地区性特征,却容易出现重细节而忽视其整体特征的现象。三是中美在中国周边地区跨境水资源安全领域的博弈。此类研究更为注重将水资源议题置于中美战略关系的框架下加以讨论,提升了水资源议题在中美战略关系中的地位,成为当前相关研究的主流之一。综合已有研究可以看出,对于美国的全球水资源安全战略及其对中美战略博弈可能产生的影响,已经引起了学界的关注,但对于拜登政府上台以来美国在全球水资源战略上的新举措,国内学界尚缺乏密切的跟踪与研判
21、,相关研究67 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期“Water,Security and U.S.Foreign Policy:Executive Summary,”Worldwildlife(WWF),https:/files.worldwildlife.org/wwfcmsprod/files/Publication/file/7xpgdyhlqo_EXEC_SUM.pdf?_ga=2.31245119.160600948.1701571213-1223172850.1701571210 2023-06-20.代表性成果参见李志斐:美国的全球水外交战略探析,国际政治研究 2018
22、年第 3 期,第6388 页;David Reed,Water,Security,and U.S.Foreign Policy,p.17。代表性成果参见于宏源、李坤海:地缘性介入与制度性嵌构:美国亚太区域水安全外交战略,国际安全研究 2020 年第 5 期,第 5880 页;华亚溪、郑先武:澜湄水安全复合体的形成与治理机制演进,世界经济与政治 2022 年第 6 期,第 107131 页;卢光盛、宋雨纯:“双向嵌入”视角下美国对湄公河水资源问题的介入,太平洋学报 2023 年第2 期,第114 页;David R.Stilwell,“The Mekong-U.S.Partnership:Why
23、 the Mekong Region Matters to the United States,ASEAN,and the Indo-Pacific,”Journal of Greater Mekong Studies,Vol.4,December 2020,pp.11-16;Sebastian Stran-gio,“How Meaningful is the New US-Mekong Partnership?”,The Diplomat,September 14,2020,https:/ 2022 年第 3 期,第 1738 页;李垣萤:多边主义理念竞争:中美湄公河次区域合作机制之比较,外
24、交评论 2021 年第 5 期,第 118154 页;李志斐:中美博弈背景下的澜湄水资源安全问题研究,世界经济与政治 2021 年第 10 期,第 130155 页;Chu Minh Thao,“Role of the US Lower Mekong Initiative in the Mekong Region,”Indo-Pacific Analysis Briefs,Vol.10,2020,p.3;Prashanth Parameswaran,“The Mekong in US Asia Strategy:Opportunities and Challenges,”The Diploma
25、t,July 8,2019,https:/ 和 水战略 力图通过运用创新和全政府参与的方法、确定全面解决全球水资源问题的关键支柱以及动员各部门和机构采取具体行动,以实现美国对全球水资源安全的愿景。其中,行动计划 的主要目的,是为美国政府推进全球水资源安全战略提供完整和系统的政策和行动指导,概述了美国在国内外推进水资源安全的创新方法,明确了水资源与美国国家安全之间的直接联系,强调了水资源是预防冲突和促进全球和平与稳定的核心要素,确定了全球水资源安全的关键支柱和优先方向,提出了利用美国政府的资源在未来十年推进全球水资源安全和外交政策目标。而 水战略 作为 2017 年 美国全球水战略 的更新版,与
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