大国竞争背景下澳大利亚的“战略均衡”外交.pdf
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1、Asia-Pacific Security and Maritime Affairs大国竞争背景下澳大利亚的“战略均衡”外交李 途内容提要:与莫里森政府一边倒地支持美国遏制中国的政策相比,阿尔巴尼斯政府展现出更多的战略自主性,提出“多极地区秩序”与“战略均衡”,呼吁与地区中小国家一道塑造大国战略竞争的国际环境。这既是对历届工党政府独立外交传统的继承,又是澳大利亚为了在中美大国博弈的夹缝中生存不得已而为之的举措。但建立在澳美同盟基础上的独立外交并不独立,以中国为假想敌的战略均衡政策并不均衡。阿尔巴尼斯政府对外政策的矛盾之处在于:在呼吁主权与战略自主的同时,又在不断强化对美安全依赖;提出要尊重地区
2、中小国家的对外政策选择空间,又极力拉拢地区国家选边站;期待改善对华经贸与外交关系,又在国防方面极力应对中国的“威胁”,一如既往地把澳美同盟视为对冲任何风险与不确定性的保证。因此对工党政府的所谓“独立外交”和“战略均衡”,不宜抱有过高期待。关 键 词:大国竞争 澳大利亚 战略均衡 战略自主 安全依赖作者简介:李途,南京大学国际关系学院、中国南海研究协同创新中心助理研究员(南京 邮编:210093)基金项目:国家社会科学基金重大项目“海上丝绸之路地缘安全及其风险管控研究”(编号:18ZDA130)中图分类号:D861.1 文献标识码:A D DO OI I:10.19780/ki.ytaq.202
3、4.2.7文章编号:2096-0484(2024)02-0107-182022 年 5 月,阿尔巴尼斯领导的工党政府上任后,中澳关系出现了一系列转圜的迹象,包括二十国集团峰会两国领导人会晤、澳外长黄英贤访华、阿尔巴尼斯访华、中澳总理会晤等等。既有研究都强调了政党轮替不会改变澳大利亚政府的对华政策,尽管工党政府在对外政策上展现出一定程度的灵活性,但澳“对华制衡、对美追随的方向不会发生根本改变”。工党政府采取的最新举措,不过是在对华制衡战略定型之后进行的“基于新的对华认知和定位进行的政策微调”,而非联美制华战略701的根本转变。这一分析符合体系层次的逻辑,即在中美大国战略博弈的背景之下,澳大利亚不
4、太可能偏离美国的主导策略。本文基本认同上述观点,但也应注意到,大国在追求地区秩序主导权的同时,中小国家也在追求地区秩序中的自主权。大国战略竞争与中小国利益博弈并行存在。与莫里森政府相比,阿尔巴尼斯领导的工党政府的确展现出了更多的战略自主性,因此不能简单地将澳大利亚的对华政策界定为“联美制华”“追随美国”。尽管美国因素很重要,但对澳大利亚自身政策逻辑的探讨也很关键。特别是,阿尔巴尼斯政府提出,随着美国领导地位的下降,“多极地区秩序”开始显现,澳大利亚需要联合其他国家共同推动亚太地区实现“战略均衡”。那么,什么是“战略均衡”,工党政府为何要推出“战略均衡”外交,它与大国平衡外交有何区别、具体实施效
5、果如何,又会对对华政策产生怎样的影响?这些问题都值得进一步的探讨。一、“战略均衡”提出的背景澳大利亚是典型的两党制国家。工党和自由党-国家党联盟(以下简称联盟党)两大主流政党轮流执政。2022 年 5 月工党政府上任后,为了与莫里森政府的对外政策拉开距离,阿尔巴尼斯政府在深化澳美同盟合作的同时,采取了更为理性务实的对外政策,主张缓和对华政策的强硬基调,并提出“战略均衡”(strategic equilibrium)的概念。同年 6 月 29 日,澳大利亚外长黄英贤在访问马来西亚时向东南亚国家提出“战略均衡”的概念。她表示,地区秩序的维护需要实现“战略均衡”,东盟是这一均衡的“基础”。战略均衡意
6、味着“所有国家都能够做出自己的主权选择,而不是任由别国替它们做出选择”。2022 年 7 月 6 日,黄英贤在新加坡举行的香格里拉对话会上进一步阐述了“战略均衡”的概念。她表示,美国、日本、印度是亚太地区的重要合作伙伴,有助于维持和构建亚太地区秩序。这一秩序以“战略均衡”为框架,在这一秩序之内,各国不会被迫做出外交政策选择,而是可以自主进行决策,包括如何801 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期参见宁团辉:澳大利亚工党政府对华政策及其限度,现代国际关系 2023 年第 1 期;刁大明、刘颖哲:体系压力、决策者认知与澳大利亚作为中美第三方的战略选择,同济大学学报(社会科学版)2023 年
7、第 2 期;汪金国、魏衍学:本体安全视角下的澳大利亚对华政策演变,外交评论 2023 年第 3 期。参见朱锋:南海主权争议的新态势:大国战略竞争与小国利益博弈 以南海“981”钻井平台冲突为例,东北亚论坛 2015 年第 2 期,第 4 页。Penny Wong,“Keynote Address in Kuala Lumper,Malaysia,”Australian Minister for Foreign Affairs,Jun.29,2022,https:/www.foreignminister.gov.au/minister/penny-wong/speech/keynote-addr
8、ess-kuala-lumpur-malaysia 2023-03-17.选择本国的盟友和伙伴国。她还提出,东盟主导的地区多边机制也是“战略均衡”秩序的一部分。2022 年 12 月 7 日,黄英贤在美国卡内基国际和平基金会发表演讲时,强调了澳美同盟对澳大利亚的重要价值,希望美国加大对亚太地区的经济投入,同时又指出中等国家主动塑造地区环境的重要性。她表示,澳大利亚加强国防能力建设,有助于确保亚太地区维持“战略平衡”(strategic balance),也即“地区国家能够做出自己的选择,而不是被迫做出选择”。2023 年 4 月 17 日,黄英贤在澳大利亚国家新闻俱乐部发表演讲时表示,美国过去
9、常常被视为“不可或缺的力量”,但如今美国的“不可或缺性”已发生质变。美国的重要性主要体现为在多极地区秩序中的“平衡”(balancing)作用,地区国家应努力维持“地区平衡”(regional balance),而不是“将世界仅仅交给美国”。她还提出,澳大利亚的外交政策,从来都不是简单地“跟着大国走”,为此阿尔巴尼斯政府希望与地区国家一道,维持有利于所有国家的“均衡”(equilibrium)。她还指出,战略竞争不能只关注谁才是“印太地区的老大”,美国和中国需要“负责任地”管理双方的竞争。地区国家并不希望生活在“封闭的等级秩序”中,反对由“单一大国主导规则”。2023 年 5 月 20 日,由
10、于拜登总统临时取消行程,原定在悉尼举行的“四边安全对话”(Quad)峰会改在日本广岛七国峰会期间进行。阿尔巴尼斯表示:“四国共同维护开放、稳定、安全、繁荣的印太地区,在这一地区内,主权受到尊重,无论大国还是小国都受益于维持和平的地区均势。尊重东盟、太平洋岛国论坛和印度洋联盟等地区机制的领导地位是我们(维持印太地区秩序)的核心。”“战略均衡”政策的提出,既是对历届工党政府独立外交传统的继承,又是澳大利亚为了在中美大国博弈的夹缝中生存不得已而为之的举措。与联盟党相比,工党在坚持澳美同盟关系重要性的同时,更为强调澳大利亚外交政策的独立性,主张加强与地区国家之间的联系,积极参与地区和国际多边机制。阿尔
11、901大国竞争背景下澳大利亚的“战略均衡”外交 Penny Wong,“Special Lecture to the International Institute for Strategic Studies-A Shared Future:Austral-ia,ASEAN and Southeast Asia,”Australian Foreign Minister,Singapore,Jul.6,2022,https:/www.foreignminister.gov.au/minister/penny-wong/speech/special-lecture-international-in
12、stitute-strate-gic-studies-shared-future-australia-asean-and-southeast-asia 2023-03-17.Penny Wong,“Speech to the Carnegie Endowment for International Peace,”Australian Minister for Foreign Affairs,Washington DC,Dec.7,2022,https:/www.foreignminister.gov.au/minister/penny-wong/speech/speech-carnegie-e
13、ndowment-international-peace 2023-03-18.Penny Wong,“National Press Club Address,Australian Interests in a Regional Balance of Power,”Austral-ian Minister for Foreign Affairs,Apr.17,2023,https:/www.foreignminister.gov.au/minister/penny-wong/speech/national-press-club-address-australian-interests-regi
14、onal-balance-power 2023-04-01.Anthony Albaneses Transcript in QUAD Leaders Summit,May 20,2023,Hiroshima,Japan,Prime Minister of Australia,https:/www.pm.gov.au/media/quad-leaders-summit-opening-remarks 2023-05-21.巴尼斯在上任前就表示,国家安全的维护既需要国防方面的硬件,也需要外交机构的能力、对外援助与交往、参与国际组织,以及与邻国的通力合作。澳外长黄英贤提出,澳大利亚影响和塑造地区的能
15、力,高度依赖于外交机构的作用,多边主义、地区及澳美同盟是工党外交政策的三大核心领域;澳地区政策包括加强与太平洋地区及与东南亚地区国家的伙伴关系。阿尔巴尼斯政府上任后,继承历届工党政府的外交政策传统。与联盟党政府一味强调澳美同盟重要性不同,阿尔巴尼斯领导的工党政府在外交政策上展现出了更多的战略自主性。黄英贤多次强调,澳大利亚在全球地缘政治舞台上不仅仅是一个“配角”,也不是简单地“跟着美国走”,澳大利亚可以联合其他地区中小国家塑造大国战略竞争的国际环境。工党提出,地区中小国家面临的选择并不是在中美之间二选一,而是选择做大国战略竞争的“旁观者”抑或积极“塑造者”,共同塑造反映中小国家利益的规则、规范
16、和标准。也就是说,在工党政府所理解的地区秩序中,无论中国还是美国都不应单独主导这一地区,为此中美双方应该学会和平共处,同时尊重中小国家的参与空间。这一方面体现了工党政府试图在中美大国战略博弈中维持战略自主性的主观意愿,另一方面也是基于对地区权力格局的客观评估。澳大利亚终于认识到,亚太地区正在远离以美国霸权为基础的、以轴辐联盟体系为核心的地区安全秩序,尽管这不意味着美国作用的消失,但意味着美国不再是地区安全秩序的“唯一支柱”。早在 2021 年 9 月 24 日,时任工党影子外长的黄英贤在访问雅加达时就提出建立“多极地区秩序”(multipolar region)的重要性。在这一地区秩序内,“美
17、国保持深度、建设性介入,中国作为积极的贡献者的地位得到承认,中小国家的利益和贡献得到尊重和重视”。黄英贤还表示,“中国有权利发展经济,有权利在地区事务中扮演重要角色,我们没有也不应预先将中国视为威胁”,“在接下来011 亚太安全与海洋研究 2024 年第 2 期“Anthony Albanese:Five Key Questions for the Labor Leader Ahead of the 2022 Election,”The Guardian,May 6,2022,https:/ 2023-04-10.Penny Wong,“Expanding Australias Power a
18、nd Influence:Speech to the National Security College-Aus-tralian National University,”Canberra,Nov.23,2021,https:/.au/media-hub/speeches/expanding-australia-s-power-and-influence-speech-to-the-national-security-college-austral-ian-national-university-canberra-23-11-2021/2023-03-16.Penny Wong,“Protec
19、ting and Promoting Regional Interests in a Time of US-China Strategic Competition,”Center for Strategic&International Studies in Jakarta,Indonesia,Sept.24,2019,https:/.au/media-hub/speeches/protecting-and-promoting-regional-interests-in-a-time-of-us-china-strategic-competition-centre-for-strategic-i
20、nternational-studies-in-jakarta-indonesia-indo-nesia-24-09-2019/2023-03-15.Evelyn Goh,“Southeast Asia Schools Australia on Its Search for Strategic Equilibrium,”East Asia Forum,Apr.27,2023,https:/www.eastasiaforum.org/2023/04/27/southeast-asia-schools-australia-on-its-search-for-strategic-equilibriu
21、m/2023-06-20.的几十年内,无论美国还是中国都无法获得无可争议的主导地位,两个大国必须学会与对方共处”。2023 年 4 月,澳国防部公布最新版的 国防战略评估报告,提出美国不再是“印太地区的单极领导国”,“多极的权力分布”正在亚太地区显现。在多极地区秩序之下,澳大利亚不能仅仅依靠与美国的同盟来维持自身安全,依赖各方力量实现“战略均衡”显然更加符合澳大利亚的国家利益。二、“战略均衡”外交的内容“战略均衡”外交的目标,是为了实现地区均势,维持战略自主性,防止中国取代美国成为地区主导国。因此,它更像是一个制衡政策,而非大国平衡政策。大国平衡外交,指的是中小国家与两个或两个以上的大国同时保
22、持友好合作关系,防止任何一个大国在地区内获得决定性权力。因此,与其说澳大利亚推行“战略均衡”的目标是为了维持地区均势,不如说是为了维持美国的优势地位以及在美国实力下降或联盟承诺不确定的情况下,通过内部制衡和外部制衡的方式,维持澳大利亚自身的安全。在如何塑造“战略均衡”的问题上,工党政府的政策主张主要包括三个方面。(一)实力与意图的均衡加强自身能力建设,提升澳大利亚的外交与威慑能力。2023 年 6 月 3 日,阿尔巴尼斯在香格里拉对话会上阐述了工党政府的对外政策主张。他表示,工党政府的工作重点包括:发展澳大利亚的能力、发展澳与别国的关系,加强澳的威慑力和外交,并通过威慑和外交来强化澳在地区的存
23、在。他提出,澳大利亚提升国防能力,“是为了通过威慑、保证及建立韧性来防止战争,从而为地区和平稳定贡献力量”,并向外界清楚表明,“当涉及任何以武力改变现状的单方面行动时,无论在台海、南海还是东海,冲突的风险总是大于收益”。为此,工党政府启动了“二战结束以来澳大利亚最大规模的国防改革计划”。111大国竞争背景下澳大利亚的“战略均衡”外交 Penny Wong,“Protecting and Promoting Regional Interests in a Time of US-China Strategic Competition,”Center for Strategic&Internatio
24、nal Studies in Jakarta,Indonesia,Sept.24,2019,https:/.au/media-hub/speeches/protecting-and-promoting-regional-interests-in-a-time-of-us-china-strategic-competition-centre-for-strategic-international-studies-in-jakarta-indonesia-indo-nesia-24-09-2019/2023-03-15.Defence of Australian Government,Nation
25、al Defence:Defence Strategic Review 2023,pp.17,28,https:/www.defence.gov.au/about/reviews-inquiries/defence-strategic-review 2023-06-10.Anthony Albanese,“Keynote Address at the 20TH IISS Shangri-La Dialogue,”IISS,Singapore,Jun.2,2023,https:/www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue
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