国有企业负责人经营业绩考核:制度特征分析与指标维度优化.pdf
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1、第 39 卷摇 第 2 期2024 年 3 月北京工商大学学报(社会科学版)JOURNAL OF BEIJING TECHNOLOGY AND BUSINESS UNIVERSITY(SOCIAL SCIENCES)Vol.39 No.2Mar.2024doi:10.12085/j.issn.1009鄄6116.2024.02.001引用格式:王斌.国有企业负责人经营业绩考核:制度特征分析与指标维度优化J.北京工商大学学报(社会科学版),2024,39(2):1-15.WANG Bin.Performance appraisal system of SOE heads:Institutiona
2、l characteristics and index optimizationJ.Journal of Beijing Technology and Business University(Social Sciences),2024,39(2):1-15.国有企业负责人经营业绩考核:制度特征分析与指标维度优化王摇 斌(北京工商大学 商学院,北京摇 100048)摇 摇 摘摇 要:业绩考核制度是落实企业责任、激发企业活力,并由此推动经济社会运行的重要机制。在对比股东主导和市场主导两种业绩考核逻辑,分析、认知国有企业负责人经营业绩考核制度的基础上,探究了业绩考核制度的本质特征,即国有企业负责人经
3、营业绩考核制度是一项以考核为抓手的产权管理体系,是以目标设定与过程管理为核心的“自驱式冶机制设计。强调应唯经营(而非考核)出业绩,并且正向激励与风险容错是业绩考核赋能企业发展的重要属性。现行业绩考核指标体系还难以引导国有企业高质量发展,建议围绕“产业布局、经营生态、创新驱动、风险管理、财务收益冶五个维度进一步优化国有企业负责人经营业绩考核指标,且以年度考核为核心,形成导向明确、相对稳定、可预期的考核指标体系,并赋予企业负责人一定的自由裁量权,以提高考核制度效果,助力中国经济高质量发展。关键词:国有企业负责人;经营业绩考核;高质量发展;国有产权管理;正向激励中图分类号:F272摇 摇 摇 文献标
4、志码:A摇 摇 摇 文章编号:1009鄄鄄6116(2024)02鄄鄄0001鄄鄄15收稿日期:2024鄄鄄01鄄鄄05作者简介:王摇 斌(1965),男,安徽歙县人,北京工商大学商学院教授,博士生导师,博士,研究方向为财务理论与公司治理、管理会计。摇 摇 企业高质量发展,尤其是以中央企业为代表的国有企业高质量发展,是中国经济社会高质量发展的基石。党的二十大报告指出,高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。无论作为出资人(股东)代表的国资委淤,还是作为经营主体的国有企业,抑或经营者主体的企业负责人,在企业高质量发展进程中,都扮演着重要的历史性角色。国有企业负责人经营业绩考核(以下简称
5、“业绩考核冶),作为联结国资委与国有企业、国有企业与下属经营单位的制度安排,在助力企业高质量发展进程中,具有不可或缺、不可替代的制度功能。如何围绕高质量发展目标建立导向明确、体系合理、预期稳定的考核指标体系,仍是需要深入讨论的重要议题。一、对业绩考核制度的基本认识(一)推动中国经济社会运行的重要机制:业绩考核在中国社会生活中(从城市到乡村,从官员到百姓),考核无处不在。业绩考核已成为落实组织责任、激发组织活力,并推动经济社会运行的重要机制,原因如下。(1)从组织经济学角度看,任何组织都有目标要求。通过考核责任人的业绩目标落实情况,既可解除其责任(或追责),也可为激励机制提供依据。(2)从社会学
6、角度看,责任人需要透过考核评价,以求得与其地位、身份等一致的社会认同。在这层意义上,业绩考核不仅是一种公平区分“能人庸人冶的筛选机制,而且是一种被广泛接受的社会身份认证机制。理论上看,业绩考核及其预期效果,既符合锦标赛理论(tournament theory)的基本逻辑1,也与中国经济社会发展实情相符2-3,已成为推动中国经济社会运行的重要制度中介。可以说,业绩考核无处不在、无时不现,深刻影响着政府、企业、社会组织等各类参与者的行为,并推动经济社会有序发展。1北京工商大学学报(社会科学版)摇 摇 摇 摇 2024 年摇 第 2 期(二)企业业绩考核的两种逻辑:股东主导与市场主导企业作为营利组织
7、,以资本保值与价值增值为核心目标,这一目标通过契约方式转化为经营者的受托责任。无论接受来自股东的直接考核,还是接受来自资本市场的间接检验,经营者都需借助业绩考核制度以明晰、落实并最终解除其受托责任。可以说,围绕受托责任所构建的责任制度体系,尤其是业绩考核制度,已成为现代企业制度的重要组成部分,国有企业更是如此。以两权分离为基本特征的现代企业制度,其业绩考核主体既可以是股东(尤其是大股东),也可以是资本市场。这就表明,业绩考核制度至少包括股东主导与市场主导两种基本类型。本质上,这两类不同考核主体的法理基础是相通的。股东主导的业绩考核,意味着股东(尤其是大股东)直接、明确提出业绩目标与考核要求。市
8、场主导的业绩考核,则意味着资本市场(代表全体股东)间接对经营者业绩进行“自然检验冶,即市场分析师根据企业过往业绩、同业业绩、环境变化及风险调整等,定期发布业绩预期(如营业收入、利润、股票价格等指标数据),并对比实际业绩以判断企业是否“打败了市场冶。在市场主导的业绩考核中,股票价格或股东总收益率(TSR)、相对股东总收益(rTSR)于等成为上市公司展示其经营业绩好坏、公司价值高低的主要指标。与股东主导的业绩考核略有不同的是,市场主导的业绩考核的核心动力来自不同利益诉求的各类股东以及资本市场上各式各样的代理服务机构(如市场分析师、价值评估机构、代理投票机构盂等)。无论股东主导还是市场主导的业绩考核
9、,其法理基础是相通的,即股东最终拥有对经营者业绩的评价权、考核权。但是,股东主导的业绩考核与市场主导的业绩考核两者间仍有很大差异,突出表现在两个方面。(1)股东作用不同。股东主导的业绩考核体系,控股股东(及企业实际控制人,下同)拥有很大的影响力与话语权,主要体现在业绩目标设定、考核结果评定及结果应用等方面。存在控股股东的企业集团及下属公司(无论国有还是非国有),控股股东主导着经营业绩考核的全过程。以国有企业为例,由国资委控制的国有及国有控股上市公司,作为授权代表的国资委实际拥有业绩考核权。相对而言,无控股股东及实际控制人的上市公司,其业绩考核主要由市场来主导,即对标市场表现榆判定业绩好坏。市场
10、主导的业绩考核,背后隐含的逻辑是信息充分及市场有效,这也是以美国为代表的西方上市公司的主流考核模式。(2)考核指标及标准不同。股东主导的业绩考核,其考核标准由股东设定。由于控股股东目标及责任上的多元性(如国有企业的经济责任、政治责任、社会责任等),股东主导的业绩考核指标设置更加多维,业绩标准设定更体现大股东意志,以凸显大股东考核导向,由此也不难看到甚至解释“股东主导的业绩考核规则为什么易变、难以形成长期预期冶这一现象。相对而言,市场主导的业绩考核指标更加纯粹,更聚焦于价值增值,标准及对标更明确、客观。这两种考核类型或考核逻辑,很大程度上体现了中国国有企业与西方上市公司的制度差别。西方企业的业绩
11、考核并不受股东的直接影响,而是由市场说了算,企业经营者的责任压力主要来自资本市场。进一步说,西方企业尽管没有来自大股东的显性、制度性考核要求和考核压力,却无处、无时不受到市场(资本市场、产品市场、经理人市场等)无形之手的约束。而且,与股东主导的业绩考核相比,市场主导的业绩考核不会也不可能给经营者业绩责任留出“讨价还价冶的制度空间。当然,上述考核类型的二分法只是一种逻辑简化,因为它们存在互为彼此的中间地带。股东主导的业绩考核也可以将考核权交给市场,让企业直接接受市场检验;反过来,市场主导的业绩考核也并不排除由股东(及其董事会机制)设定业绩目标、考核基准,并进行制度化考核。但终极地看,所有企业的业
12、绩好坏都需要接受市场检验。(三)国有企业业绩考核对象:企业负责人与主要负责人两权分离状态下的企业经营者,自然成为业绩考核对象。从国资委相关文件看,国有企业业绩考核对象均被圈定为企业负责人,国务院国资委管辖的中央企业的考核对象则直接被定义为中央企业负责人。什么是国有企业负责人?它既可指国有企业的主要负责人(特指党委书记兼董事长,俗称“一把手冶),也可定义为主要负责人领导下的经营团2第 39 卷摇 第 2 期王摇 斌:国有企业负责人经营业绩考核:制度特征分析与指标维度优化队(含副总经理及总会计师等)。国资委权威文件表明,企业负责人是一个团队概念。比如,国务院国资委2003 年下发的中央企业负责人经
13、营业绩考核暂行办法(国资委令第 2 号)中明确指出,中央企业负责人是指国务院确定的由国务院国资委履行出资人职责的国有及国有控股企业的下列人员:(1)国有独资企业和不设董事会的国有独资公司的总经理(总裁)、副总经理(副总裁)、总会计师;(2)设董事会的国有独资公司的董事长、副董事长、董事,总经理(总裁)、副总经理(副总裁)、总会计师;(3)国有控股公司国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事,总经理(总裁),列入国务院国资委党委管理的副总经理(副总裁)、总会计师。又如,经过多轮修订并于2019 年下发的中央企业负责人经营业绩考核办法(国资委令第 40 号),将中央企业负责人简化为中央企业中由中央
14、与国务院国资委管理的人员。显然,从国务院国资委相关文件内容的演化中不难看出,国有企业负责人都是一个集体性称谓,即在主要负责人领导下的经营团队。但在实际经济生活中,最终对企业负责的则是主要负责人,对国有企业来说则直接指向企业领导班子成员的“班长冶,即任党委书记兼董事长的“一把手冶。这种认知或做法具有以下好处。(1)责权利对等。明确主要负责人承担的最终责任,并赋予其对等的权力、利益,有利于清晰界定受托责任。(2)强化经营团队的整体责任意识。在企业管理实践中,企业整体责任目标和业绩指标,需要通过内部分工及指标合理分解,以“人人身上有指标冶的责任网络方式在经营团队成员中予以明确。这就要求在业绩考核时,
15、应强调企业整体业绩指标(或共性考核指标)在团队成员个人考核中的重要性并赋予其相对较高的考核权重,而不是将团队中各成员的考核责任以分工之名局部化。否则,团队成员个人业绩完成得再好也可能实现不了企业整体业绩。因此,在明确主要负责人对公司负责的同时,加大(而不是减少)企业整体业绩在团队成员个人考核中的权重,有利于促成团队成员的管理合力,最终完成企业整体业绩指标。无论企业负责人还是主要负责人,都是针对“人冶的考核,这就涉及以下两个问题。(1)相对而言,国有企业是长期存在的(除非发生国资委主导下的合并重组),主要负责人有可能会随时变动(如工作调动虞)。由此,企业负责人经营业绩考核的业绩时长及在任时间并不
16、确定。因此,以国有企业经营业绩为基础,结合企业负责人业绩时长及其工作表现,应当是企业负责人经营业绩考核的应有之义。(2)无论企业总部还是下属控股子公司,企业各级主要负责人均被约定俗成为党委书记兼董事长(或执行董事)。但如果出现党委书记与董事长分设,则需要对主要负责人重新定义。一个明显的例子是,对因混合所有制改革形成的集团下属国有控股公司,其董事长与党委书记就可能是分设的。因此,集团在对二级企业负责人进行业绩考核时,需要在责任主体上进一步细化。(四)两套制度并存:企业负责人经营业绩考核与企业综合绩效评价对国有企业(尤其中央企业)而言,首先需要解释、区分颇具国有企业制度特色的两套制度,即企业负责人
17、经营业绩考核制度与企业综合绩效评价制度。国务院国资委2003 年发布中央企业负责人经营业绩考核暂行办法以来,已先后 5 次修改完善该办法,并严格实施该办法。之后,国务院国资委又于2006 年 4 月发布(并适用至今)中央企业综合绩效评价管理暂行办法(国资委令第14 号),该文件的第二条明确规定,企业综合绩效评价是指以投入产出分析为基本方法,通过建立综合评价指标体系,对照相应行业评价标准,对企业特定经营期间的盈利能力、资产质量、债务风险、经营增长以及管理状况等进行的综合评判。形式上看,这两个制度都涉及业绩、考核、评价等核心、敏感问题,且在结构、内容、方法论上存在某种重合。但从根本上看,这两套制度
18、的差异十分明显,主要表现在以下几个方面。(1)经营业绩考核针对企业负责人,综合绩效评价则针对企业本身。(2)经营业绩考核以财务绩效为主,考核导向明确、考核指标聚焦,而综合绩效评价(包括财务绩效、管理绩效两方面)的内容较宽泛,是对投入产出效果的全面评价。(3)更关键的是,考核与评价是两种不同类型的组织行为,这也进一步影响到这两套制度的实施效力。其中:考核是组织内纵向的管理行为,强调“上对下冶这一权力体系,具有强制性、约束性;评价则是一种中3北京工商大学学报(社会科学版)摇 摇 摇 摇 2024 年摇 第 2 期性的组织活动,既可以是“上对下冶的评价,也可以是“下对上冶的评价,还可以是引入的第三方
19、对某种行为及结果的独立评价(如第三方机构或专家打分等)。可见,考核与评价在文本语意上有着本质的差异。从制度实施上看,经营业绩考核制度对企业负责人的影响力、约束力,要远高于企业综合绩效评价制度。二、以业绩考核为抓手的国有产权管理制度:特征分析国有企业负责人经营业绩考核办法的制订与实施,始于国务院国资委。作为一项正规制度安排,国务院国资委于 2003 年颁布了中央企业负责人经营业绩考核暂行办法,后经多次修订并形成不同版本(以下统称“业绩考核办法冶)。之后,各地方国资委颁布的业绩考核办法,大体以国务院国资委的版本为蓝本。(一)国有企业负责人经营业绩考核办法的制度演进:简要梳理应该说,自国务院国资委成
20、立之后,业绩考核办法是其发布的所有制度中时间最早、修订次数最多、受关注程度最高的规则之一。表 1 是对国务院国资委业绩考核办法制度演变的简要回顾。摇 摇 上述不同制度版本的共性结构可概括为五个方面。(1)业绩考核由年度考核与任期考核构成,其中,年度考核是核心。(2)考核指标由基本指标与分类指标两部分构成。其中,基本指标体现效益优先导向(如利润总额或净利润、EVA等),所占权重相对较高;分类指标则“一企一策冶,所占权重相对较低。(3)签订经营业绩责任书。作为一种正规制度安排,年度、任期的经营业绩考核采取由国务院国资委主任或者其授权代表与企业主要负责人签订经营业绩责任书的方式进行。(4)考核结果与
21、薪酬等挂钩。(5)不同版本都体现与时俱进的时代特征,尤其体现在考核导向上。如,2019 年版的考核办法强调高质量发展的考核引导,进一步突出效益效率、创新驱动、实业主业、国际化经营、服务保障考核导向,并根据企业特点进行分类和差异化考核。(二)经营业绩考核是一项重要的国有产权管理制度:特征分析及相关讨论从国务院国资委考核制度演变中,可以明显看出两个标志性变化。第一,基于国有企业功能定位,进行分类考核(主要体现在 2016 年版的考核办法中);第二,强调目标管理、行业及国际对标(体现在 2019 年版的考核办法中)。从本质上看,业绩考核办法是以考核为抓手的国有产权管理制度,具有鲜明的国有企业产权管理
22、制度特征。1郾 国资委行使考核权下的考核逻辑:以市场考核为主,以满足股东特殊要求为辅在中国,中央企业被明确定义为经国务院授权由国资委履行出资人职责的企业。国务院国资委自 2002 年成立以来,就将业绩考核当作履行出资人代表职责、落实国有资本保值增值责任的重要抓手。党的十九届四中全会指出,推动经济高质量发展,增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力,做强做优做大国有资本。这成了国有企业改革的重要方向。2019 年版的考核办法核心体现了“一个坚持、两个突出、四个健全冶等基本内容舆。在考核制度安排中,国资委一直扮演出资人代表的角色,行使对国有企业负责人的经营业绩考核权。国资委以股东身份
23、行使考核权,因此让国资委(股东)满意就成为企业经营者追求的基本目标。这表明,企业各项经营活动的开展,一方面要直接面对市场挑战,另一方面需要满足国资委业绩考核的要求余。理论上存在这样的可能,即企业的市场目标与国资委的考核要求并非完全一致。或者说,满足国资委考核要求并不必然等于跑赢市场,反过来,跑赢市场也不必然意味着能完全满足国资委的考核要求俞。然而,市场经济毕竟是由市场说了算,要求企业以盈利及价值增值为根本目标。因此,问题的关键就在于国资委(作为股东)希望通过考核得到什么。一种有效的调和方式是,国资委在设计业绩考核制度时,以市场考核为主,以满足股东特殊要求为辅。这既是现行考核办法的主要逻辑,也是
24、未来优化考核办法所应遵循的基本原则。2郾 超越结果考核的产权管理制度作为一项基础性制度,国有企业经营业绩考核制度不单单涉及对结果的考核,其涵盖的内容大大超越了考核本身。或者从国资委管资本的角度看,该制度可被视为以考核为抓手的产权管理体系。(1)它是一套事关企业负责人“明责履责考责激励(或追责)冶的责任管理体系。以4第 39 卷摇 第 2 期王摇 斌:国有企业负责人经营业绩考核:制度特征分析与指标维度优化摇 摇表 1摇 中央企业负责人经营业绩考核办法的演变发布时间考核文件考核期考核指标2003 年中央企业负责人经营业绩考核暂行办法(国资委令第 2 号)年度基本指标:利润总额、净资产收益率(ROE
25、)分类指标:根据企业所处行业和特点,综合考虑企业经营管理水平与发展能力等因素确定任期基本指标:国有资产保值增值率、三年主营业务收入平均增长率分类指标:根据企业所处行业和特点,综合考虑企业可持续发展及核心竞争力等因素确定2006 年中央企业负责人经营业绩考核暂行办法(国资委令第 17 号)年度基本指标:利润总额、ROE,同时鼓励使用经济增加值(EVA)愚分类指标:根据企业所处行业和特点,综合考虑企业经营管理水平、技术创新投入与风险控制能力等因素确定任期基本指标:国有资产保值增值率、三年主营业务收入平均增长率分类指标:根据企业所处行业和特点,综合考虑企业技术创新能力、资源节约和环境保护水平、可持续
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