人口变化趋势下县域教育资源配置问题及调适方向.pdf
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1、第 38 卷第 1 期2024 年 2 月摇北摇 京摇 教摇 育摇 学摇 院摇 学摇 报JOURNAL OF BEIJING INSTITUTE OF EDUCATIONVol.38 No.1摇 Feb.2024收稿日期:2023-11-25基金项目:国家社科基金青年项目“产业转移背景下中西部地区县域治理能力现代化研究冶(20CSH002)作者简介:雷望红,中南大学公共管理学院讲师,中南大学乡村振兴研究中心、中南大学社会稳定风险评估中心研究人员,管理学博士,主要从事基层治理、城乡教育研究。E-mail:DOI:10.16398/ki.jbjieissn1008-228x.2024.01.002
2、人口变化趋势下县域教育资源配置问题及调适方向雷望红(中南大学 公共管理学院,湖南 长沙 410004)摘摇 要:当前,我国教育领域面临人口向城流动和出生人口减少两个层面带来的对教育资源配置的挑战。从我国县域教育资源配置实践来看,存在城乡学校建设投入错位、师资力量配置多头匮乏、生活服务设施跟进缓慢等问题。从央地关系的视角分析发现,在县域教育资源配置上,中央政府、省级政府和县级政府之间存在目标张力和权力约束,导致资源分配弥散,无法回应人口变化带来的教育资源配置挑战。因此,需要对教育资源配置权进行细致界定和重新划分,建议中央政府和省级政府联合掌握资源调配权和资源监督权,省级政府和县级政府分级掌握资源
3、统筹权,县级政府具体掌握资源分配权。这一权力分配格局既能够充分发挥中央和地方的积极性,也能够规避中央和地方在资源配置中面临的权力约束和策略局限,从而实现人口变化趋势下优化县域教育资源配置的目标。关键词:人口变化;县域教育;教育资源配置;央地关系中图分类号:G40-052摇 摇 摇 文献标识码:A摇 摇 摇 文章编号:1008-228X(2024)01-0008-08一、问题提出摇 摇 2023 年 9 月,全国一些学校出现了“招生遇冷冶“一孩难求冶的现象,有些幼儿园因招收不到幼儿而不得不关停。近年来,由于出生人口减少而导致的招生问题会逐渐蔓延到义务教育阶段、高中阶段和大学阶段,因此对各地区的教
4、育资源配置提出了新的要求。在出生人口减少的同时,我国还面临着人口流动带来的教育资源配置困难,人口的向城流动使得城乡人口形成反差,引发了关于小规模学校是否应当撤并、如何解决城乡学校“城挤乡空冶等问题。如何遵循人口变化规律对教育资源进行合理配置,是各级政府需要直面的重要问题。教育学界关于教育资源配置的研究较多,这些研究大致可以分为以下三个取向。一是价值取向。这一取向强调根据教育特点和教育理念定位教育资源配置的方向,学者们普遍将效率和公平作为教育资源配置的基础性价值指向,1-2同时,还强调平等和充足原则。3选择(即自由)同样是教育资源分配中的应有主题和追求目标。4教育和教育资源具有一定的特殊性,在教
5、育资源配置问题上需要回答为什么配置教育资源、教育资源配置会带来什么效用、教育资源自身应达到什么状态,同时也应防止出现三个偏差,即以群体遮蔽个体、以手段遮蔽目的、以高层价值取向遮蔽低层价值取向。5对新中国成立七十多年以来教育资源配置取向的梳理发现,我国经历了“政治权利冶取向主导、“效率优先、兼顾公平冶取向主导、“规模效益冶取向主导以及“公平而有质量冶取向主导的四个阶段。6二是制度取向。制度取向考虑的是政策因素对教育资源配置的影响,多是基于具体的制度政策进行讨论。户籍制度是我国人口管理的重要方式,会影响到人口迁移的流向和教育资源配置的方向。户籍制度改革有助于保障流动人口随迁子女获得均等的教育机会,
6、确保他们向上流动的通道保持畅通。7流动人口集聚会导致城市义务教摇 第 1 期摇 摇 雷望红:人口变化趋势下县域教育资源配置问题及调适方向育资源配置的问题。8因此,近年来有研究者提出,多校划片政策在缓解教育资源分配不均、缩小学区间教育资源差别上可能起到促进作用,但也可能会因家庭的响应情况不一样而加剧教育不公平。9自 2001 年起,我国开始正式推动全国农村中小学校的重新布局,实施了“撤点并校冶政策,学界对这一政策的讨论也较多,主要从扩大学校布局半径、加剧学生上学负担、阻碍儿童人力资本积累、部分学校的生源数量骤升等方面对这一政策进行了评价。10-12三是技术取向。这一取向着眼于通过测量的方式判断教
7、育资源配置状态,部分学者采用技术手段对我国不同地区或学校的教育资源配置进行了测评。比如研究者采用 DEA-Malmquist 模型对我国 30 个省域的城乡学前教育资源配置效率进行了动态或静态的测评;13采取效用曲线和定量分析相结合的方式,分析了北京市西城区多校划片政策对教育资源配置的影响;9利用连续型双重差分方法,分析了流动人口规模增长对地方义务教育资源配置的影响;8运用动态面板模型(系统 GMM)分析了我国省域学前教育资源配置的经费投入与支出因素。14技术取向的研究更多的是一种客观结果的呈现,并基于客观事实给出一些政策建议。在以上关于教育资源配置研究的三类取向中,价值取向的研究偏向于理念性
8、和建构性,技术取向的研究偏向于实证性和经验性,制度取向的研究则兼顾了价值取向和技术取向的特点,致力于将经验研究和理念指导相结合,从中寻找政策调整的可能方向。当前,人口数量的变化和人口的城乡流动对地区教育资源配置的灵活性和前瞻性提出了挑战,因此要在复杂的人口变化背景下探索优化教育资源配置的方式,需要深入到教育资源配置的过程和细节中进行理解,而上述三种研究取向均无法做到这一点。因此,笔者拟立足于各级政府法定职责及相互关系的视角,通过理解中央政府和地方政府在教育资源配置中的角色、态度与行动,分析教育资源配置的问题,并试图从中摸索出更为合适的教育资源配置方式。2010 年出台的国家中长期教育改革和发展
9、规划纲要(20102020 年)进一步明确了各级政府提供公共教育服务的责任,将义务教育全面纳入财政保障范围,实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制。15由此,国务院领导、省级人民政府统筹规划实施、县级人民政府管理为主的义务教育管理体制得以进一步完善。为了更好地展示央地政府在教育资源配置中的角色、态度与行动,笔者将教育资源配置的空间置于县域社会中,借助官方数据和经验案例深入分析人口变化趋势下县域教育资源配置的现状和优化路径。由于地级市在县域教育资源配置中的作用相对较弱,因此,本文关于地方政府的讨论,具体指向为省级政府和县级政府。二、我国人口
10、变化趋势下县域教育资源配置问题摇 摇 进入 21 世纪之后,我国人口变化呈现出两个显著的趋势。第一个是人口流动趋势,表现为人口从乡村向城镇流动,从中西部地区向东部沿海发达地区流动。这一趋势的形成,主要是因为我国经济发展的中心在城镇和沿海发达地区,乡村人口为了寻找就业机会,会选择离乡背井到城镇和发达地区获得非农就业机会。第七次全国人口普查结果显示,2020 年全国人口中居住在城镇的人口为90 199郾 11万人,占全国总人口的 63郾 89%;居住在乡村的人口为50 978郾 76万人,占全国总人口的 36郾 11%。与 2010 年第六次全国人口普查相比,2020 年全国城镇人口增加了23 6
11、41郾 59万人,乡村人口减少了16 436郾 20万人,城镇人口比重上升了 14郾 21 个百分点。16当越来越多的乡村人口进入到城镇就业,在积攒了一定的经济资源之后,就会选择在城市安家,并将学龄期的子女接到城市就读。部分有能力定居城市的家庭将子女接到城市享受优质的教育资源,并获得相对良好的教育及发展前途后,又会在一定程度上带动其他家庭选择将子女送入城镇学校就读,由此形成教育城镇化的趋势。笔者根据教育部官方网站 20162020 年的教育统计数据,计算出我国 20162020 年义务教育阶段城区、镇区和乡村学生的比例情况。2016 年,我国在城区就学学生的比例为 33郾 40%,在镇区就学学
12、生的比例为 41郾 61%,在乡村就学学生的比例为 24郾 99%。到了 2020 年,在城区就学学生的比9北摇 京摇 教摇 育摇 学摇 院摇 学摇 报2024 年摇例提高至 39郾 04%,在镇区就学学生的比例有所下降,为 41郾 21%,在乡村就学学生的比例显著下降,仅为 19郾 75%(图 1)。我国人口变化的第二个趋势是人口增长放缓,出生人口数量减少。1982 年,我国正式将计划生育政策定为基本国策并写入宪法,提倡晚婚、晚育、少生、优生。自 1987 年开始,我国的出生人口数量开始持续下降。2016 年,我国重新调整了计划生育政策,实施全面两孩政策,当年人口出现一个小增长,2016 年
13、和 2017 年的出生人口突破了 1700 万人,但自 2018 年出生人口又开始连年下降。尽管 2021 年正式提出实施三孩政策并出台了一系列配套支持措施,但是当年的出生人口数仍然低于 2020 年。2022 年,我国出生人口仅为 956 万人,创下了新中国成立以来年度出生人口最低值,首次跌破了 1000 万人。图 1摇 20162020 年全国义务教育阶段城乡学生数量变化情况数据来源:笔者根据教育部官方网站教育统计数据进行整理后自行绘制摇 摇 人口向城流动与人口增长放缓两个趋势叠加,使得各地区的就学人数变得极其不稳定。由于教育资源配置主要是固定投资,一旦投入之后难以移动,如果贸然进行教育资
14、源配置,可能出现学龄人口变动与教育资源配置错位的情况。从目前全国县域情况来看,我国在教育资源配置上确实存在着多方面的问题,具体表现为城乡学校建设投入错位、师资力量配置多头匮乏、生活服务设施跟进缓慢等。第一,在学校建设投入上,县域城乡学校建设普遍呈现出两头强、中间弱的格局,即城区学校和小规模学校建设好,但是镇区学校建设差。从学生规模分布来看,城区学校规模最大,镇区学校其次,乡村学校最少,呈现出“城挤村空冶的特点。不过从学校建设状态来看,城区学校因学生人数多且位于县域中心地带,政府花费较多资源进行建设;乡村学校因处于教育体系最薄弱的地带,政府愿意为之倾斜资源,生均资源占有量较高;而处于中间地带的镇
15、区中小学校园建设改善的需求最为迫切,但是建设投入却相对较少。以广西 B 县 2014 年至2018 年的资金投入为例,位于城区的三小和七小五年内分别投入了 2100 万元和 1500 多万元进行建设,部分村小花费 200 300 万元建设一栋教学楼,但是该县 L 镇两所初中五年内仅分别投入了1000 万和530 万改善校舍。城区校长明言学校不缺钱,而镇区学校的校长则因资金匮乏不得不带领师生亲自刷墙,乡村学校建好的校舍却无人就读。第二,在师资力量配备上,县域不同学校面临着不同类型的师资匮乏问题,乡村学校主要是教师结构性缺编,城区学校则是教师配置不足和有效教师不足两个层面的问题。国家为了平衡城乡教
16、师差距而实施了“特岗计划冶,进一步扩大特岗教师到乡村学校的服务规模,但即便如此,乡村学校仍然面临着两个方面的现实问题:一是国家要求“开齐开足冶课程,但乡村学校却难以招聘到科学、音乐、美术、体育等相关课程的专业教师,在目前的课程体系要求和非教学工作压身的情况之下,教师兼任非本专业课程难度较大;二是乡村学校的教学条件和生活环境不如城区学校,年轻的特岗教师在服务期满后多会通过制度性或非制度性方式调离乡村学校,乡村学校时刻面临着教师流动带来的师资配备压力。两方面原因的叠加,使得乡村学校长期处于教师的结构性缺编状态,学校不得不采取“阴阳课表冶的方式应对上级的01摇 第 1 期摇 摇 雷望红:人口变化趋势
17、下县域教育资源配置问题及调适方向检查。城区学校在师资配置上同样面临着若干问题:一方面,教育城镇化的趋势使得城区学校新增了大量来自乡村的学生,城区学校负荷严重,导致城区学校的教师配置与学生数量不相匹配;另一方面,城区学校的教师基本上已经进入县域教育空间流动的“天花板冶,他们的职称晋升竞争又极为激烈,导致城区学校存在一定比例的“躺平冶教师,仅承担基础性的工作任务,能够发挥积极作用的有效教师不足。第三,在生活服务设施上,城乡学校均存在服务设施的配套困难,城区学校不能满足进城学生的生活服务需要,而乡村学校对学生的生活服务能力提升缓慢。在教育城镇化的趋势下,城区学校的学生数量大幅增多,但是很多进城就读的
18、学生家庭并不一定有能力在城区购房,而城区学校又不能解决食宿问题。2023 年 9 月江西赣州出现的“预制菜进校园冶事件,就与城区学校学生人数激增而学校食堂无力应对有关。由于城区学校缺乏食宿配套能力,家长们只能通过陪读、托管、送饭等方式解决学生的食宿,极大地增加了家长的经济负担和时间成本,影响了家庭的积累能力和年轻人的生育动力。镇区学校的食宿服务能力也严重滞后于学生的实际需求。笔者曾在中西部地区多所乡镇学校调研,发现有的初中宿舍因建设时间久远而致墙皮脱落,有的学校无力购买锅炉为住宿学生提供热水,有的乡镇学校食堂因没有桌椅,学生只能站着吃饭。镇区学校提供生活服务的能力有限,学生不能在学校安心上课,
19、又进一步推动了乡村学生进城就读、家长陪读或就读民办学校的趋势。三、基于各级政府责任的县域教育资源配置问题的原因分析摇 摇 在理想状态下,县域教育资源配置要根据人口变化及时作出结构调整,以回应城乡学生的教育需求。但是,从当前县域城乡学校建设投入、师资力量配备、生活设施配套等方面的情况来看,县域教育资源配置格局不甚理想,未能适应人口变化趋势。原因在于,中央政府和县级政府在教育资源配置上存在着各自的权力约束,而省级政府的统筹协调作用没有得到较好的发挥,使得教育资源出现配置弥散而无法有效回应实际需求的结果。(一)目标张力:宏观教育公平目标与县级政府任务整合诉求当前我国实行的是“以县为主冶的教育供给制度
20、,但县级政府执行这一制度却需要足够的财力支持。在全面实行免费义务教育政策的背景下,我国很多县级政府因为财政力量有限而难以承担“以县为主冶的教育供给责任,因此,中央政府、省级政府和县级政府就需要对事权与财权的合理划分进行政策安排。2019 年,国务院办公厅印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知,明确规定义务教育总体为中央与地方共同财政事权,并按具体事项细化,其中:涉及学校日常运转、校舍安全、学生学习生活等经常性事项,所需经费一般根据国家基础标准,明确中央与地方财政分档负担比例,中央财政承担的部分通过共同财政事权转移支付安排;涉及阶段性任务和专项性工作的事项,所需经费由地方财政
21、统筹安排,中央财政通过转移支付统筹支持。17因此,部分地区的县域学校建设高度依赖中央的专项资金,学校日常运转依靠中央拨付的生均经费。按照中央政府的要求,无论是项目建设还是生均经费,省市县均需按比例进行配套。一般情况下,中央政府和省级政府应承担的部分都能够配套到位,但是许多县级政府因自身财政能力有限,难以兑现中央的配套政策要求,因此县域所在地区不同,其教育运行资源对中央政府和省级政府经费依赖程度也不同。从理论上讲,县级政府应当按照中央的政策指示精神进行教育资源布局,省级政府应当在县域教育资源布局中起到统筹协调作用,然而由于县级政府存在着本级政府的利益诉求和发展束缚,在教育资源的实际配置过程中,县
22、级政府既要符合中央政府的政策要求,又要满足本级政府的任务整合诉求,因此形成央地目标张力,导致教育资源配置弥散。我国一直将促进教育公平作为教育政策的目标之一,强调教育公平是社会公平的重要基础。保障教育公平的重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体,根本措施是合理配置教育资源,向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜,加快缩小教育差距。教育公平是中央政府配置教育资源的核心关切,这一目标主要是通过向贫困地区、薄弱学校倾斜资源,实施义务教育阶段学校标准化11北摇 京摇 教摇 育摇 学摇 院摇 学摇 报2024 年摇建设等均衡发展项目实现的。省级政府基本按照中央的政策目标进行资源配套、资金划拨和项目分配,
23、积极推动教育公平。对于县级政府而言,教育事业是县政府诸多责任事项中的一项。在资源约束条件下,县级政府需要设法获得财政资源以确保政府机构运转、民生事业保障和地区社会发展,因此在考虑教育布局时会综合考虑其他事务。中西部地区县级政府的典型做法是将教育事业的发展与房地产经济的发展结合起来,即通过在新建小区附近配套学校或在开发区新建教育新城的方式,将城乡居民吸引到城区购房和就读。县级政府在进行教育资源配置时,一方面会按照中央的政策要求将部分项目资源向薄弱学校如小规模学校倾斜;另一方面将建设重点放在城区学校建设上,即通过城投公司融资或整合上级项目资源,大力改造、扩建或新建城区学校。不仅如此,县级政府为了充
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