建立个人破产制度的进展、问题及对策.pdf
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1、68Total No.303THENORTHERNFORUM(总第30 3期)No.1.20242024年第1期北方丛建立个人破产制度的进展、问题及对策于涛王刚【摘要个人破产制度不仅是信贷市场安全网、金融市场安全网,也是社会安全网的重要组成部分。随着市场经济发展,非法人企业、商自然人以及公民自然人等参与经济活动的频率提高、深度增加,个人破产问题愈发凸显。个人破产制度的缺失,表明基本经济制度落后于经济和消费金融发展实践,影响市场活力和社会安全网建设,已成为市场主体制度函需补齐的短板。当前,建立个人破产制度的基本条件已经具备,但在立法思路、逃废债监督、管理制度和社会理念等方面仍存在分歧。未来,宜加
2、快中国个人破产制度的构建,统筹考虑整体统一推进破产立法、平衡好重整和清算、严格防范破产欺诈、规避破产制度滥用、优化个人破产管理制度等事宜,为“诚实而不幸”的债务人提供经济上重生的机会。【关键词 个人破产重整清算破产管理破产欺诈【作者简介】于涛,国务院发展研究中心金融所副研究员;王刚,国务院发展研究中心金融所研究员,金融机构室副主任(北京100010)D0I编号 10.137 6 1/23-1073/c.2024.01.008个人破产制度是指在个人无力承担全部债务时通过法定的破产程序,以其财产公平清偿债务后终结债权债务关系并让债务人获得重生的制度安排。市场经济下包括个人在内的市场主体以重整、清算
3、等形式实现债务救治或退出市场是一种正常的经济现象。建立个人破产制度有利于解决非法人企业、商自然人以及公民(自然人)(本文“个人破产”包含这三类主体的破产)的债务问题和“经济死亡问题”,完善市场秩序,提升经济社会活力。一、建立个人破产制度的国际经验和启示个人破产制度合体现了经济制度和社会制度的多方面因素,已成为世界主要经济体成熟的民事法律制度和普遍范式,其制度建设的完备性和有效性等经验对中国建立个人破产制度有重要的借鉴价值。(一)全球个人破产制度的历史和现状个人破产制度已经成为世界主要经济体通行的市场制度。个人破产制度合体现了经济制度和社会制度的多方面因素,已成为世界主要经济体成熟的民事法律制度
4、和普遍范式。1个人债务问题的社会影响不断扩大个人债务问题的影响已经从家庭、企业逐步扩展到社会,甚至存在诱发系统性风险的可能。个人债务问题不仅关涉个人、家庭和企业的“个人破产”这一提法为习惯用语,也有“自然人破产”称谓。同时,也要看到,世界银行通过对59个国家(2 5个高收人国家,34 个中等收入或低收入国家)的调查显示(该调查由世界银行Adoff Rouillon指导),截至2014年,一半以上的中等收人和低收入国家没有任何关于自然人破产的法律制度。69债务状况,也对社会产生负面冲击。在商自然人以及公民自然人面对债务困境或者过度负债问题时,个人破产是应对个人、家庭财务危机和社会困境的必要举措。
5、当个人过度负债后,个人首先会面临心理乃至生理上的巨大压力,进而对整个家庭产生极大的负面冲击。此外,债权人追债过程中产生的诸多消极影响又对整个社会产生难以估计和负面冲击。比如,当过度负债个人已经难以偿还债务甚至成为失信或难以在就业市场正常工作时,一系列问题相继产生:相关个体的疾病、失业乃至犯罪问题可能进一步恶化,在极端情况下,绝望的债务人可能转向灰色市场甚至参与非法活动,从而陷入恶性循环中而难以自拔。个人破产制度成为应对和解决个人债务问题的重要制度。通过个人破产制度,破产债务人能获得一定的债务豁免,从而摆脱长期的债务窘境。同时,债权人也能最大程度地保护自已的经济利益,又避免将大量精力时间投人到长
6、期难以有回报的追债过程。各国实践已经证明,通过个人破产制度对破产个人进行债务暂缓或免除将激励债务人更好为债权人创造价值,并且免除了债权人原先持续不断而又成效不大的持续追索,这在经济价值上对债权债务双方是一种存在帕累托优化的制度设计。个人破产问题在当代社会存在诱发系统性风险的可能。随着消费信贷的普及以及居民杠杆率的提高,个人债务问题愈发凸显,并在金融渠道不断扩展和金融中介不断扩张中容易进一步凸显化。当个人债务问题集中大规模爆发时,有可能诱发系统性风险。2 0 0 8 年起源于个人房贷问题的次贷危机就是典型案例。2伴随信贷自由化进程快速发展从世界范围看,个人破产制度首先针对的是商事个人,比如英国、
7、美国等国,随后逐步推广到个人。美国18 98 年破产法等将破产对象范围从商人发展到包括非商人在内的任何个人。个人破产问题恶化的缘起是消费信贷在近代的大规模发展。事实上,消费信贷的发展只是近代尤其是2 0 世纪7 0 年代后才大规模发展起来的。在这之前,更为广泛的实际是消费者很难获得信贷支持。2 0 世纪7 0 年代之后,受金融深化和信贷自由化等思潮影响,欧美对消费信贷的监管政策不断放松,这个过程也被称为“信贷民主化”1。2 0 世纪7 0 年代末之后,欧洲各国议会相继取消对消费信贷的限制;美国联邦法院在197 8年几乎废除了对消费者信贷的有效监管。美国、德国、英国、日本等发达经济体居民部门杠杆
8、率均在2 0 世纪最后三十年实现了大幅跃升,分别提高了6 3.4%、10 0.5%、10 9.1%、16 6.4%,法国从有数据记录的197 7 年末到2 0 0 0 年末提高了183.9%(见图1)。金融深化和信贷自由化在助力经济发展、创新创业、激发经济活力的同时,也不可避免地引致部分风险研判失误的个体陷人债务困境 2 O120一美国一一法德国一英国日本10080604020O-1S6Y80-t56TZT-2561to-196t80+96121-2961O-126180-VL6TZTL261tO-186T80-v86.1ZV-L861PO-166T80+661ZT-L66180-+00221
9、-200280+102图1部分发达经济体居民部门杠杆率(%)注:数据来自国际清算银行。表1欧洲大陆国家消费者破产救济法生效情况国家通过时间(年)生效时间(年)丹麦19841984法国19891990年3月1日奥地利19941995德国19941999荷兰19981998比利时19981998卢森堡2000年12 月2001注:资料来自杰森J吉伯恩。1Marquette Nat 1 Bank of Minneapolis v.First of O-maha ServCorp案件的裁决。70HO比如,日本个人破产清算实践的发展与消费金融发展紧密相关。在引人免责制度的2 0 世纪初期,每年的免责申请
10、不过数百件。2 0 世纪7 0 年代之后,随着消费金融的普及,个人破产案件数量迅速增长,在198 4 年已经增长到2 万件。在20世纪90 年代信用卡破产、失业破产和放贷破产的影响下,日本个人破产案件在2 0 0 3年升至顶峰的2 4 2 8 4 9件。2 0 18 年,日本的个人破产清算案件数量总计为7 32 6 8 件。破产有助于规制债务驱动的新自由主义经济模式,也便于对债务人和金融资产之间的矛盾进行去政治化处理。表2日本破产法的产生及修改年份(年)法律内容或意义这部法典是以当时的法国商法典为蓝本,带有鲜明的法国法色彩,例1890日本商法典“破产编”如,在破产能力上采取商人破产主义,将破产
11、原因限定为支付停止,在破产财团的范围上采取膨胀主义,禁止破产债务人的免责,采取惩戒主义等。旧日本破产法对先前旧日本商法典“破产编”的内容进行了诸多1922旧日本破产法修正,例如,由商人破产主义改为一般破产主义,用支付不能代替支付停止,由膨胀主义改为固定主义,放宽惩戒主义;但此时尚未引人免责制度。1952修改旧日本破产法引入免责制度1999制定民事再生法重整程序的一般法2002制定公司更生法作为重整程序的特别法2004现行日本破产法破产清算程序的一般法2005制定公司法规定特别清算程序,作为破产清算程序的特别法。盗料来源作者敕理(二)建立个人破产制度的启示1制度构建是适应性的进化过程构建个人破产
12、制度一般存在一个适应性的进化过程,不仅要考虑经济金融、社会制度等多方面因素,也要随着经济金融等的发展不断进行适应性调整。从近50 0 年发展历程看,个人破产制度逐步从信贷市场安全网、金融市场安全网,发展到社会安全网,从解决债务关系发展到稳定社会关系。建立个人破产制度需要统筹考虑价值理念、公平效率、法律制度和社会传统等因素。个人破产制度在全球并无统一模式,在破产免责、自由财产、免责考察期限等方面存在较大差异(附表1)。英国当前通过自动免责机制为债务人提供“重生”机会,在政府部门与司法机关间对破产管理进行合理分工。美国奉行当然免责主义,对破产债务人债务的免除持包容态度,个人破产相对便利,每年大约有
13、2%至3%的公民个人申请破产。德国个人破产制度的设计初衷是尽可能少干预私人债权债务关系,意在促进协商和解而非强制救治,因而程序复杂允长,适用条件较为严格,获得救济的人相对较少。这就使德国银行难以通过个人破产制度快速核销不良资产,不利于及时化解银行业坏账。整体上,欧洲国家个人破产实践的自由度在逐步提升、准人日渐宽松,与自由财产是指为了保护债务人基本的生存权和发展权,在债务人的破产财产中,基于法律规定或者法院的决定,应当由债务人保留而不得用于分配清偿的财产。英国197 6 年破产法确立了自动免责制度,使破产人在一定情况下可以自宣告破产之日起5年后自动免责。个人破产免责制度的获取方式主要包括依据法律
14、规定自动获得免责的当然免责主义(美国、中国香港地区)、法院预先规定免责条件的许可免责主义(日本、德国)和混合免责主义(澳大利亚)。71美国模式逐渐接近2个人破产是破产制度的基础和核心各国普遍采用实践能力较强的适用于所有民事主体的“一般破产主义”。由于在立法初期各类企业形式相对较少,西方国家首先建立的是个人破产制度,然后自下而上建立起包括企业破产在内的破产制度。与之不同,中国破产制度是自上而下建立的,198 6 年破产法(试行)仅适用于国营企业,2 0 0 6 年破产法将适用范围扩大到所有企业法人组织,但个人破产的基础性制度依然缺失。在实践中,个人破产是大部分国家破产案件的主体。2 0 2 2
15、年度,美国非商业破产申请数量为38.2 万件,占全部破产申请的比例为96.7%(表3)。表3美国商业与非商业破产申请(件数)年份(年)商业非商业合计201823106765722788828201922157750489772646202023114741168764282202119911453438473349202213160382213395373注:数据来自Administrative Ofice of the U.S.Courts。当前,个人破产制度成为应对消费者过度负债问题的基本债务救济制度。比如,美国个人破产年度申请率长期排在5%左右,每年大约有150万人陷人债务困境(表4)。
16、从197 8 年开始到2005年期间,美国个人破产申请数量从197 8 年的172423升到2 0 0 5年的17 8 2 6 4 3,增长近10 倍。3.破产管理制度影响制度效率厘清破产司法与破产管理体制的关系(所谓的“府院关系”)是界定司法权和行政权的关键要素,有助于提高个人破产管理的效率。设置专门的破产法院、任命专业性更强的法官有助于提高破产司法效率。由于破产个人一般缺乏支持债务协商的基本资源,以及个人破产管理较低的报酬难以吸引商业机构参与,行政干预的程度不断加深、方式不断创新,其中官方性质的破产管理人角色愈发凸显。破产管理人可以利用行政资源更好地推进破产管理,既防止破产欺诈滥用,又防止
17、司法挤兑,发挥着“看门人”作用。此外,面对自然人或消费破产的差异性、小额度和庞大数量,各国一般均对自然人或消费破产设置简易的专门程序。表42006年个人破产申请/立案比率人口/人申请/立案地区(2006 年)(每10 0 0 名居民)美国3亿5.000德国8200万1.521英格兰及威尔士5300万2.024法国6100万3.(031荷兰1600万0.885比利时1000万0.850瑞典900万0.464奥地利800万0.789卢森堡47.4万0.579注:资料来自杰森J吉伯恩。其中,破产管理署是破产管理制度中的关键监督机构。美国破产管理署在197 8 年进行试点并在198 6 年正式运作,位
18、于联邦司法部之下,在首都华盛顿设有联邦托管人办公厅,作为破产管理署的中枢管理机构,并在全国设有2 1个分署,分别管理全国及各自辖区的破产事务。美国破产管理署可从破产费用中提取经费,但也依赖国会拨款。当然,美国破产管理署主要任务是减少债务人对破产程序的滥用。加拿大在联邦工业部下设破产管理总署,在全国设立东部、西部和安大略英国早在154 2 年就出台了第一部成文破产法,又名针对破产人的法案(an act against such per-sonsasdomakebankrupt),而在18 4 4 年才出现公司破产制度。2英国官方接管人负责处理的案件占个人破产总案件的比例约为7 5%。资料来自:费
19、奥娜托米著:英国公司和个人破产法。72省3个破产管理大区,在大区下面又按管辖地域不同设立14 个办公区。破产管理署的职责是监管破产法和重整法的实施,保持市场公正性。法国则在破产管理中心设置公共行政人员,英国破产管理署则有一定的“官僚化”特点。对小规模债务人适用债务救济是提高破产效率的有效举措。债务纤缓令就是一项债务救济的创新举措,是通过收人测试进行债务豁免的低成本管理程序,意在帮助低财产收入的债务人在1年后免除大部分无担保债务。该制度起源于新西兰,被英国在2 0 0 7 年进一步创新应用,并得到IMF等机构的倡议推广。债务纤缓令对申请债务人有严格的收人、资产、资格等方面约束,在英国运作良好,不
20、仅避免了破产的屈辱感,也能将低价值案件剥离出法院系统。4破产免责也是社会保险和救济形式破产免责意味着破产不再是催收工具或惩罚,而是一种社会保险和救济的形式,也反映了社会进步。在罗马法传统和实际运行中,破产制度最初和最重要的两个价值原则就是集体清偿和平均受偿。破产免责意味着不将个人负债问题视作纯粹的债权债务私人关系,而是视为关系社会福利的经济社会问题。在历史和实际检验中也发现,债权人强制执行带来的微薄经济利益远小于其执行成本。包括个人破产在内的破产制度的初衷之一就是让债权人停止对空想收益的持续无意的追求,而只能带来社会成本的增加。英国个人破产制度从16 世纪到18 世纪实现了从“破产有罪”到“破
21、产免责”的转变,经历了从早期的着重保护债权人利益到引人破产免责制度关注债务人利益保护的过程,体现了破产法从对债务人道德遣责到对诚信债务人人性关怀的立法趋势 3。美国破产制度经历了两个世纪的演变,程序上从强制债务人破产发展到债务人可以自已申请破产再到引人破产免责制度。长期实践中发现,债权人对债务人的强制行动带来的经济利益较为微薄,甚至远远被成本抵消。因此,对过度负债个人进行债务调整已经被认作“惟一现实的做法”。也需要注意,个人破产制度的首要目标和功能是实现债权和保护债权人利益,而非破产免责。破产免责制度运行良好的前提是设置好个人破产程序。个人破产程序一般包括直接破产模式和清偿模式。英美国家可以在
22、这两种程序中进行选择,欧盟的主导程序则是清偿模式。5.建立防范破产欺诈的制度约束防范破产欺诈是破产制度有序有效运行的基具体包括:考试和任命破产管理人,指定个案管理人;监管债务人和破产管理人;调查和回答破产方面的申诉与咨询,每年约调查处理12 0 0 件破产投诉、回答30000个破产咨询;建立全国破产管理数据库,公开债务人、债权人、投资人信息。目前公众信息库中有330 万个破产案例、2 50 个重整案例。英国2 0 0 7 年法庭、法院和执行法颁布了债2务纤缓令的相关内容,并于2 0 0 9年实施。在英国,债务纤缓令仅适用于非豁免财产低于1000英镑、车辆价值低于10 0 0 英镑、无担保债务低
23、于20000英镑且剩余收人不超过50 英镑的个人。过去2 年内有低价交易或者偏颇清偿行为的债务4人不能适用债务纤缓令。债务人每6 年只能申请一次。财产委付程序规定:当债务人失去偿债能力时,经由两个以上债权人申请或由债务人自已承诺,将债务人所有财产全部变卖,从而使各债权人得到公平的清偿。英国154 2 年破产法和157 0 年破产法可6对破产人进行监禁和全面调查。7英国17 0 5年安娜法案是英国首次在集体清偿和平均受偿后确立破产免责原则。英国直到198 6 年及以后颁布了破产法案,才从真正意义上实现了对破产人的利益保护。根据英国破产立法中关于个人破产和金融破产的规定:以债务人无欺诈行为为条件,
24、将免除债务期限从3年缩短为最长12 个月;淘汰明显过时和不必要的限制,以减少破产人失败后的耻辱感,增强东山再起的信心。美国破产概念最早由17 8 9年宪法规定。按照宪法表述,破产方面的法律是联邦法律。个人破产和企业破产都在美国法典中规定。直接破产程序是指个人放弃不可豁免的财产,换来一定期限后绝大多数无担保债务的免除。清偿模式则指个人清偿部分债务后,并在35年后换来剩余债务的免除。73本保障。一是设置好个人破产的失权与复权等相关制度,既要规制债务人欺诈行为,也要避免抑制债务人的重生积极性,规避虚假破产并筛选真实破产人。比如,法国禁止破产个人领导、经营、治理或控制所有商业、手工业或农业企业,最长期
25、限达15年。以中国香港和台湾地区的个人破产制度为例,都对破产申请人予以资格上的限制:申请破产的自然人不得从事与法律相关的行业、不得担任公务人员、不得在企业中担任职务以及暂时丧失会计从业、建造师等职业资格 4 。二是各国均明确破产欺诈罪相关罪责,对虚假破产严厉制裁。英国一度引人死刑来制裁欺诈行为,当前规定有8 种个人破产罪责。根据美国和加拿大破产法律规定,债务人若违背如实陈述义务,譬如非法转移财产、提供虚假证据、不完全披露破产人信息等,应承担破产欺诈责任,可能被追究刑事、民事、行政三种责任;破产管理人若违背陈述义务,可能被终止在个案中担任管理人,或被取消执业资格(贺小荣等,2017)5也有观点认
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