全过程人民民主与数字政府建设的交叉与共进.pdf
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1、2024 年 1 月第 22 卷第 1 期总 85 期北京联合大学学报(人文社会科学版)Journal of Beijing Union University(Humanities and Social Sciences Edition)Jan.2024Vol.22 No.1 Sum No.85收稿日期2023-08-27基金项目国家社会科学基金青年项目“行政特许基础理论研究”(项目编号:18CFX023);重庆市社会科学规划英才计划项目“行政法视野下中国高校教师聘任改革的理论与制度研究”(项目编号:2022YC073);中央高校基本科研业务费项目“国家治理体系和治理能力现代化视阈下公私合作实
2、现土地发展权研究”(项目编号:2023CDJSKZK13)。作者简介翟翌(1983),男,广西河池人,重庆大学法学院教授、博士生导师,重庆大学法学院政府规制与公共政策法治研究所所长;刘杰(1997),女,湖北建始人,重庆大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。具体内容可参见国务院关于加强数字政府建设的指导意见(国发202214 号)。全过程人民民主与数字政府建设的交叉与共进翟翌刘杰(重庆大学法学院,重庆400044)摘要全过程人民民主是民主理论的新话语形态,是人类政治文明的新探索方向。数字政府建设是我国的重大战略部署,是各国政府未来的转型路径。全过程人民民主与数字政府建设均可统合于中国式现代化的
3、背景之下,二者具有共同特征,相互促进、共同发展。数字政府建设有利于全过程人民民主的发展,全过程人民民主为数字政府建设指明方向。数字政府是技术型政府、公开型政府、扁平型政府、平台型政府,为发展全过程人民民主提供了现代技术支撑、丰富了多维信息来源、降低了制度运行成本、构建了多元参与场域。在全过程人民民主理念指引下,数字政府建设应坚持以人民为中心,加强数字法治政府建设,扩大公民参与广度和深度,提高政府回应度。针对数字技术应用对民主价值的冲击,应始终坚持以价值逻辑引领技术逻辑,推动数字政府建设与发展全过程人民民主相协调,共同致力于建设社会主义现代化国家。关键词全过程人民民主;数字政府;中国式现代化;价
4、值逻辑;技术逻辑中图分类号D621;D63文献标志码A文章编号 1672-4917(2024)01-0082-09一、引言党的二十大报告指出,全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,并将发展全过程人民民主作为中国式现代化的本质要求之一予以强调,充分体现了发展全过程人民民主在全面建设社会主义现代化国家进程中的重要性。政府治理现代化是中国式现代化的题中之义,内在地要求以现代技术重塑政府治理发展模式。在数字技术的广泛应用和社会数字化转型的宏阔背景下,数字政府建设被提升到了“创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要举措的高度,是政府治理现代化的重要实践路
5、径。综上,数字政府战略与全过程人民民主理念均可统合于中国式现代化的总体框架之中。作为在新时代背景下提出的重大理念、作出的重大部署,全过程人民民主与数字政府建设都是关涉国家政治体制和治理水平的重大理论和实践命题。那么,全过程人民民主与数字政府建设具体呈现何种关系,能否彼此协调、相互促进?这些问题都值得深入研究,以从理论层面廓清二者的关系,为我国民主政治及政府治理实践提供参考。还需看到,理论界针对全过程人民民主理念的现有研究多集中在宏观和部分中观层面,在政治过程的某些领域和层面进行系统的制度设计和工作安排还远远不够1。基于此,本文对数字政府建设与全过程人民民主的关系探究,也有利于通过中观甚至微观视
6、角深化全过程人民民主的研究。二、全过程人民民主与数字政府的提出过程及共同点分析全过程人民民主继承了马克思主义民主观,汲取了“民为邦本,本固邦宁”等中华优秀传统文化精华,总结了党百年来为实现人民当家作主不懈奋斗的实践经验,是中国特色社会主义民主理论的新命题。2019第 22 卷第 1 期翟翌等:全过程人民民主与数字政府建设的交叉与共进83 年习近平总书记在上海考察时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”,2021 年 3 月,十三届全国人大四次会议将坚持“全过程民主”写入中华人民共和国全国人民代表大会组织法,作为中国政治文明实践的全过程民主正式进入法治化轨道。在中国共产党成立 100 周年大会上
7、,习近平总书记进一步强调“人民”的重要性,将“全过程民主”丰富发展为“全过程人民民主”。同年 10 月,习近平总书记在中央人大工作会议上首次系统阐述了全过程人民民主重大理念。党的第三个历史决议把发展“全过程人民民主”明确作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,党的二十大报告更是九次提到“全过程人民民主”。2023 年修改的中华人民共和国立法法明确,“立法应当坚持和发展全过程人民民主,尊重和保障人权,保障和促进社会公平正义”。全过程人民民主的提出有其历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑、系统逻辑2,克服了西方民主重形式轻实质、重短期轻长远、重少数轻大众、重竞争轻协同的弊端3。“全过程人民民主
8、实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”4“数字政府是公共治理与数字技术深度融合的产物”5,主要指“政府、社会、公民和其他利益相关者借助包括门户网站、社交媒体、移动客户端、大数据分析、云计算等各种信息技术,实现创造公共价值的治理模式”6。“中国数字政府建设以政府自身的信息化建设为开端,以电子政务建设为抓手,自 20 世纪 90 年代初正式启动。”7近年来,为推动政府职能的适应性转变,我国越来越重视数字政府的建设。中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体
9、系和治理能力现代化若干重大问题的决定及中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要均明确指出我国需推进数字政府建设。2022 年政府工作报告提出加强数字政府建设的目标任务。同年 6 月,国务院发布了关于加强数字政府建设的指导意见,专门对数字政府建设作出顶层设计和制度安排,进一步彰显出数字政府建设的重要性及国家层面推进数字政府建设的决心。全过程人民民主与数字政府建设同属中国式现代化的组成部分,是各层级政府、各部门的重要任务,分别考察二者特点,可总结出如下共同特征。首先,全过程人民民主与数字政府建设都具有全方位性。全过程人民民主具有全方位性指的是其主体广泛,“既包括
10、了人民主体,也包括了民主在党委、人大、政府、政协等主要机构中的体现”8。数字政府建设强调多元主体共同参与公共事务,政府部门、社会组织、科技企业和公民个人等都属于数字政府的建设主体。其次,全过程人民民主与数字政府建设都具有全覆盖性。全过程人民民主是全覆盖的民主,不仅指政治民主,还包括经济民主、社会民主等,“实现了经济、政治、文化、社会与生态文明等议题或范围的全覆盖”9,以促使人们全方位地管理国家和社会事务。政府治理涉及国家社会生活的方方面面,与此相应,数字政府建设将辐射并影响社会各个领域,其不仅仅关涉政府治理的变革,还需与数字经济、数字社会发展相辅相成、协调推进。再次,全过程人民民主与数字政府建
11、设都具有整体性。全过程人民民主非局部的、碎片化的民主,而是整体的、系统的民主,其“不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践”10。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、爱国统一战线、民族区域自治制度、基层群众自治制度这一系列的制度安排,为全过程人民民主构建了完整的制度体系;参与主体的全、参与内容的全、参与领域的全、参与程序的全,体现了全过程人民民主具有完整的参与实践11。数字政府致力于建设成整体政府,超越传统政府的碎片化管理模式,推动治理结构和治理理念的深层次变革,打破信息共享及组织结构壁垒,避免“数据孤岛”和“数据烟囱”,以解决跨部门、跨层级、跨业务、跨地域协同的难题。
12、最后,全过程人民民主与数字政府建设都具有过程性。全过程人民民主本身就蕴含着“唯物辩证法关于过程的集合体思想”12,更是强调全链条实现人民民主,通过一系列制度安排将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督有效贯通,形成“迭代式闭环结构”13,促使人民全过程地参与国家及社会治理。而且,全过程人民民主也是一个逐步实现的过程,对其过程性的理解,从抽象层面而言,是对民主的过程性研究和强调;从具体层面而言,全过程人民民主体现在不同政府部门、政治过程或者政策阶段之中14。数字政府建设强调推动政府治理各环节的数字化转型,且其最终建成具体内容可参见习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义
13、现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告,人民出版社 2022 年版,第 2、9、2325、3739 页。84 北京联合大学学报(人文社会科学版)2024 年 1 月并非一蹴而就。根据我国宏观战略部署,2025 年,可基本建成数字政府体系框架,2035 年,数字政府体系框架将会更加成熟完备。在深层次上,数字政府建设与全过程人民民主理念彼此协调、相互促进,数字政府建设助推全过程人民民主的发展,全过程人民民主理念指明了数字政府建设的方向,二者间呈现出螺旋式上升的发展形态,下文将详述之。三、数字政府建设促进全过程人民民主的发展数字政府的建设有利于贯彻全过程人民民主理念,其多元形
14、态推动了全过程人民民主在国家社会生活各领域落到实处,并促进五大民主环节有机衔接与落实,具体体现如下:(一)数字政府的形态解构及其对发展全过程人民民主的助益第一,数字政府是技术型政府,为发展全过程人民民主提供了现代技术支撑。要将理念层面的民主价值落实到实践层面,需要优化和有效实践的民主操作方法、技术、方式的支持15。在数字政府建设进程中,大数据、人工智能、云计算等各项技术广泛应用,对公众进行技术赋权,丰富了民主形式,拓宽了民主渠道。首先,“信息技术具有塑造政治参与的开放型结构、破除信息不对称和信息垄断以及支持廉价信息公开等方面的作用”16,推动了公民对不限于政府信息的各类信息的获取。“信息自由使
15、得普通人在公共议题上获得了一定程度的话语权。”17其次,随着移动互联网的广泛应用、各类政府 APP 及微信小程序的出现,公民表达意见、参与政治的手段更为便捷,通过各类立法意见网络征询、立法网上听证、信访平台、网络“留言板”等形式,人民参政议政成本显著降低。再次,建立在大数据基础上的政府管理,能够快速响应公众需求18。政府对社会数字化转型进程的动态治理需求的高效回应,可以激发公民参政议政的热情。最后,数字技术的引入在一定范围内有利于平等的实现。一方面,引入数字技术可以解决执法标准不统一和选择性执法的问题,保障了行政执法的公平。以道路交通领域的执法为例,受人力、物力、财力的限制,过去对于交通违法行
16、为,执法部门只能选择性执法,且难以保证执法标准的统一。随着自动化行政的实现,自动化监控设备可全天候地监控交通违法行为并自动作出处罚,使人们得到平等对待,有效地解决了上述问题。另一方面,对等网络技术(如区块链)的应用,在一定程度上也有利于保障公民的平等政治参与19。此类技术的去中心化特征保障了公民的参与不会被中心机构所控制、不可篡改性特征有效保证了公民政治参与的真实性、透明性特征有利于确保政治参与过程的公平性。第二,数字政府是公开型政府,为发展全过程人民民主丰富了多维信息来源。信息的开放是信息获取与传输的前提。数字技术的广泛应用为公民对包含政府信息在内的各类信息的获取和共享提供了便利,但要有效保
17、障公民对政府各类施政信息的可知可得,切实扩大公民有序政治参与,还需要政府高度重视信息公开。数字政府建设注重信息公开、数据开放,2019 年修订的政府信息公开条例扩大了政府信息主动公开的范围。2020 年,中共中央、国务院连续发布关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见,明确要推动数据开放共享、有序流动。国务院关于加强数字政府建设的指导意见也强调,需深化数据高效共享、促进数据有序开发利用。此外,数字政府不仅重视信息的公开,还强调对信息的解读,让公民不仅知道是什么,还知道为什么20。数字政府建设中的公开型政府样态,内在地要求发挥好政府门户网站、政务
18、微信、微博等重要载体的作用,充分发挥网络传播的特点,积极探索多样化的信息解读形式,扩大政策解读的传播范围和受众面,使政策解读传播可视、可读、可感,积极回应民生关切。信息公开、数据开放有利于公民了解政府工作以及经济社会各方面发展情况,有效保障了公民的知情权,为全过程人民民主的实现奠定了基础。第三,数字政府是扁平型政府,为发展全过程人民民主降低了制度运行成本。传统科层政府的组织结构以层级控制、专业分工为特征,数字政府利用信息及技术优势,形成了以流程与节点为特征的网状结构21。以成都市为例,“通过汇聚市内 84 条社会服务热线于12345 一号通平台,构建统一的全市网络理具体可参见国务院关于加强数字
19、政府建设的指导意见(国发202214 号)。“政府数据开放是政府信息公开的延伸与深化,但两者存在着较大差异”,具体可参见马颜昕等著:数字政府:变革与法治,中国人民大学出版社 2021 年版,第 267 页。第 22 卷第 1 期翟翌等:全过程人民民主与数字政府建设的交叉与共进85 政平台,实现了受理诉求的扁平化和实时化”22。组织结构的扁平化减少了信息传递的层级,在一定程度上避免了信息失真,也打破了部门界限,优化了行政事务的处理程序,便利了民众反映诉求、反馈信息,促进了民众与政府的信息沟通与交互。扁平型的数字政府不仅提高了政府办事效率,减少了政府处理行政事务的成本,而且减少了政府与政府、政府与
20、民众的沟通成本,有利于快速回应公民需求,整体上降低了公民参与社会主义民主政治建设的成本。第四,数字政府是平台型政府,为发展全过程人民民主构建了多元参与场域。“数字平台是协同治理的一种实现机制,为多元治理主体互动提供了灵活的场所和便捷的工具”23,数字平台的建设有利于打通政府组织内部以及政府与社会之间的壁垒,实现数据通、协同通、业务通、交互通24。一方面,公民通过平台与政府协同、协商,进行有效的信息交流,参与政府决策、管理、监督,形成共建共治的合力。另一方面,科技公司、头部企业可以通过平台或隐或显地分享行政职责,参与行政决策25。公民参与、政企合作、政府企业公众多方协同共同推动着全过程人民民主的
21、发展。而且,平台型政府的建设致力于“实现端到端的安全加密,防止即时沟通被劫持、窃取,保证只有参与通信的双方使用者可以读取通信数据”26。对隐私保护的强调为公民参与提供了安全保障,有利于提高公民参与的积极性。总之,“在数字治理中,传统的间接民主被具有直接性、快速性、平等性和廉价性的数字民主所取代”27,人民民主逐渐由现有的实然状态迈入全过程人民民主的应然状态。(二)多元形态的数字政府推动民主具体环节的落实技术型政府、公开型政府、扁平型政府、协同型政府相互关联、彼此互动,共同构建了有利于发展全过程人民民主的四维立体结构,推动了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五个民主环节的有机衔接与
22、整体实现。以下将针对这几个环节详述之。鉴于选举多放在人民代表大会制度中讨论,本文对此不予探讨。新中国成立伊始,就重视发挥选举民主和协商民主的作用,并设立政协作为进行政治协商、实现协商民主的组织机构。“党的十八大正式提出社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式以来,民主协商实现了广泛、多层、制度化发展,形成了丰富的民主协商实践。”28数字政府侧重于“促进公共服务部门不断与公众协商对接,力图使不断变化的公众期望与公共行政行动的实际可达性尽可能地接近”29。四维立体形态的数字政府,使民主协商具有了更广泛的主体参与、更丰富的议题讨论、更平等的协商对话、更精准的监督监管30。对于行政决策而言,决策前,公
23、开型政府、技术型政府的属性保障公民可以及时获取相关信息,并通过数字化手段表达意见,参与议题的选择、议程的设置等过程,这有利于社会各主体提出意见,行政部门也能及时听到社会公众的声音;决策过程中,公民可通过数字平台参与决策方案设计、论证和完善,使最终形成的决策最大程度采纳公民意见,有利于取得全体公民意愿的最大公约数;政府决策颁布并执行后,技术型政府为公民提供了多元的监督手段,丰富了监督形式,拓宽了群众的意见反馈渠道,而扁平型政府使公众的呼声可以第一时间到达政府决策部门,及时接收并处理公众意见,有效回应社会关切,有利于增强不同群体在政治参与中的获得感。数字政府对信息公开的重视及对信息技术的运用,保障
24、了公民的知情权,有利于监督权的行使。这里的监督不仅仅指对政府行为的监督,还指公民作为政府的辅助角色参与对社会各主体的监督。例如,“广西利用互联网+督查平台征集本地区疫情防控工作中责任落实不到位、防控不力、推诿扯皮、敷衍塞责等问题线索及改进和加强防控工作意见建议”31。重庆渝中区城管部门“利用微信小程序为居民提供园林绿化、市容环境、道路设施、市政公用设施等方面的投诉和举报渠道”32。另外,统一的数字化智能化集约化平台、简化的办事流程,便于民主监督的现实开展。以浙江为例,公众无须选择职能部门就可以登录统一的平台提交投诉、举报事项33。同时,数据留痕减少了寻租空间,为民主监督提供了材料和线索,有利于
25、需要说明的是,组织结构的扁平化在很大程度上是由技术变革带来的。例如,区块链技术为此提供了技术支持,具体可参见翟云:中国数字政府建设的理论前沿问题,行政管理改革2022 年第 2 期,第 4251 页。基于组织结构的特殊性,本文不将其列入技术型政府说明,而是单独进行论证。需要说明的是,民主协商侧重于发扬民主,协商民主侧重于民主形式。具体可参见肖立辉主编:全过程人民民主的理论与实践,人民出版社、中国财政经济出版社 2022 年版,第 146 页。86 北京联合大学学报(人文社会科学版)2024 年 1 月民主监督的实质运作。事实上,民主管理与民主监督联系紧密,公民常常通过监督的方式参与管理。例如,
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