河长制助推流域治理的困境及出路.pdf

第 25 卷 第 1 期2024 年 1 月北华大学学报(社会科学版)JOURNAL OF BEIHUA UNIVERSITY(Social Sciences)Vol 25 No 1Jan.2024河长制助推流域治理的困境及出路丁国峰 江竞轩摘 要 河长制是生态文明背景下为加强河流治理而探索出来的创新机制,党政领导担任河长统筹负责、跨区域跨部门协同合作的治水模式与流域治理现代化的理念相契合。随着河长制的全面覆盖,流域治理正从“九龙治水”的分立式格局向高度统一的整体性格局转变。但立足于现阶段的国情水情,河长制的推行仍面临着法律缺位、组织架构不合理、运行条件滞后及考评标准不明确等难点堵点。为了肩负起新发展阶段推动流域生态环境高质量发展的历史使命,必须运用法治思维,从立法健全、组织协同、运行保障和考核评价四个方面对河长制进行制度变革,激发河长制在流域治理领域的效能,加快构建现代化治水格局,描绘“河畅、水清、岸绿、景美”的生态画卷。关键词 河长制;流域治理;协同治理;考核评估;责任制度中图分类号 D922 68 文献标识码 A 文章编号 1009-5101(2024)01-0123-11收稿日期 2023-10-07DOI 10 19669/j issn 1009-5101 2024 01 013基金项目 安徽省哲学社会科学规划重点项目“长三角区域一体化安徽更高质量发展的法治研究”(AHSKZ2020D27),2021 年度安徽大学淮河流域环境与经济社会发展研究中心重点课题“淮河流域水资源利用与保护法律问题研究”(HHYJZX2021ZD011)的阶段性研究成果。作者简介 丁国峰,安徽大学法学院暨经济法制研究中心教授,博士生导师,法学博士,主要从事经济法、竞争法研究;江竞轩,安徽大学法学院硕士研究生,主要从事经济法研究。(合肥230601)一一、河河长长制制助助推推流流域域治治理理的的实实践践演演进进及及理理论论探探索索流域是人们生产生活的主要场域,是中华文化的重要发源地,见证了中华民族的兴衰际遇。流域治理作为公共治理领域的重大事件,涉及经济、政治、文化多个维度,具有自然和社会双重属性,在全面深化改革的关键时期具有重大历史意义。河长制是河湖治理领域的一次制度创新,与流域治理现代化的理念相契合,河长制的发展历程就是流域治理的优化过程。新中国成立初期,我们在单向追求经济高速发展的过程中,忽视了对生态环境尤其是流域水资源环境的保护,导致20 世纪70 年代以来各大流域水污染事件频发,严重影响了流域经济的可持续发展及沿岸居民生活幸福指数。2007 年,无锡太湖“蓝藻”事件爆发,相关部门开始重视对水资源的保护,出台了 无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行),其中将水质检测结果与领导政绩考核挂钩的规定被视为河长制的雏形。2016 年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 关于全面推行河长制的意见(下文称 意见),其核心要义在于通过党政领导负责制扭转“九龙不治水”的局面,河长制自此正式在全国范围内普及。2017 年,新修订的 中华人民共和国水污染防治法 第五条规定“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度”,首次以立法形式明确了河长制的法律地位。2018 年,水利部印发了 关于推动河长321制从“有名”到“有实”的实施意见,意图通过解决河湖管理顽疾来改善河湖面貌。截至2018 年 6 月底,我国已全面建成河长制,进入了流域治理的新阶段。伴随着河长制在治水实践中的深入推进,学术界也从未停止对河长制的探索。早在 2008 年河长制的雏形刚出现时,国内已经有相关成果的产出,不过这一时期的成果大都以肯定河长制在太湖治理中发挥积极作用为主基调。意见 出台后,有关河长制的理论研究数量呈井喷式上升,这一阶段的研究成果覆盖了政治学、自然科学、水利工程等学科,多以实践问题为导向,提出完善河长制的新构想。例如张继亮、张敏基于理论构建型过程追踪方法从宏观层面对河长制的创新扩散机制进行分析,深化了对河长制内在发生机理的理解;1尹海龙、葛佳宁等人指出我国现有的河长制考核方法及体系存在不足,在量化考核办法上提出了创新;2李慧玲、李卓认为用规范性文件赋予河长职权难免被打上人治的烙印,主张通过修订水法和制定地方性法规来完善河长制立法。3作为我国的一项独创性制度,国外并没有关于河长制的理论成果和经验可借鉴,但一些西方国家对于生态环境管理与保护的理念较为先进,尤其是在流域综合治理方面具有丰富的经验,能够为河长制的运行提供参考。例如 Huffman 强调联邦政府应该积极发挥在流域治理中的作用,做好权力的衔接与让渡,通过协作来提升治理效果;4Hardy Scott D 以凯霍加河为研究对象,分析了流域管理行动的决策形成规则,论证了财政、技术和政治支持对河流恢复的重要性;5也有不少外国学者从立法层面作出阐释,突出配套的法律制度能为流域治理提供依据,试图解决决策、处罚等方面存在的不确定性问题。综上所述,国内外众多学者针对流域治理与河长制进行了一系列前沿性探索,为后续研究提供了坚实的理论基础;但纵观现有研究成果,鲜少有学者从法学视角展开论述,导致目前有关河长制的法律制度不够完善,考核及责任划定等问题层出不穷。为充分发挥河长制在流域治理中的功效,改善流域的水环境综合状况,迫切需要加强对河长制的法治化研究。以流域治理的现实情况为依托,从立法、协同、保障、考核四个方面提出优化路径,一方面能够丰富河长制的理论成果,促进生态环境领域的法治创新,蕴含着一定理论价值;另一方面能够为流域综合治理提供新思路,有益于推进新时代生态文明建设,具有深刻的现实意义。二二、河河长长制制助助推推流流域域治治理理的的实实然然困困境境河长制自 2016 年推行以来,已在中华大地上逐渐生根发芽,在河湖治理实践中焕发出勃勃生机。根据国新办 2021 年 12 月 22 日举办的“全面推行河湖长制五周年新闻发布会”给出的数据显示,已有 31 个省级领导干部担任省级双总河长,各级河长总计 110 余万名,年均巡查河湖700 万人次。各地深入贯彻党中央对河长制的总体规划部署,遵循因地制宜的基本原则,积极探索水域治理新模式,在清四乱等专项整治行动上全方位发力,河湖乱象得到有力遏制,生态环境持续复苏。然而,河长制作为一项新生制度,不可避免地存在立法缺憾和实践盲区,河长制助推流域治理仍面临着一定的困境和阻碍。(一)立法不够完善1 河长制存在法律缺位的现象河长制的定位是河湖治理领域的重大制度创新,但不意味着它是凭空产生的,河长制的逻辑内生于现有的生态管理体系,是对政府环境质量负责制和生态问责制的实质拓展。当前阶段,河长制的运行依据主要体现在中央及地方发布的专项工作方案中,仅有少数地区在修订河湖管理相关的法规规章时设置单独条款列明河长制,实现了河长制入法,但因规定得过于宽泛笼统而不具备可操作性。6河长制是一项非常“年轻”的制度,必然会在发展过程中频繁地进行调421丁国峰等 河长制助推流域治理的困境及出路整,因此用政策形式予以规定有一定的合理性;但政策通常是通过党的纪律保障其实施,不具有强制执行力,具体表述上也达不到法律法规的严肃性、准确性程度,社会普及力度也相对较低,不利于河长制的常态化发展。立足于当前制度语境,缺乏法律指引与刚性约束的河长制常被视为临时性、应急性的工作安排。7有学者批判该制度违背了法治精神,是一种朝着人治运行的“制度退化”,与依法治国的理念相悖。申言之,现有立法体系远不能适应河长制的长远发展需求,亟需一部统领性的法律保驾护航。2 各地各层级立法难以统筹尽管目前河长制的立法数量很少,但随着各地政府将河长制立法纳入立法计划中,全国范围内各层级立法必定会不断涌现。根据 立法法 第 72 条的相关规定,省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以根据本地现实情况制定地方性法规,设区的市政府可以就环境保护问题制定市级法规;第八十二条规定,省级政府可以根据法律法规制定地方政府规章,其中设区的市政府可以就环境保护等方面的事项制定地方政府规章。结合 意见 中因地制宜、一河一策的基本原则,全国人大及其常委会、省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会、省级政府、设区的市政府五级组织均有权对河长制问题进行立法。流域具有跨行政区域的色彩,受沿岸各地经济水平不同、立法队伍素质高低有别等因素的影响,河长制立法参差不齐的现象无法规避,如不能及时得到解决,将会无形中加大各省市协同治理的难度。(二)组织协同欠缺1 组织架构上的局限性河长在制度运行的过程中充当掌舵者的角色,负责全局工作的统筹与指挥,其重要性程度不言而喻。但由于我国尚未对河长制进行专门立法,河长权力的大小、范围及行使程序并不明确,这就导致实践中河长的自由裁量权较大。河长制通常是依托党政领导人的权威才得以运行,这种治理模式存在两个弊端,一方面,河长只是党政领导人的“兼职”,繁多的政务使其很难保证全身心投入治水工作,负责人之间意见不一、推诿扯皮的现象难以避免;另一方面,这样的“河长制”背离了依法治国的基本方针,进入了“重人治、轻法治”的思想误区,具有极大的不确定性与任意性。推行河长制的真实目的在于突破原有的“碎片化”治水格局,将原本分散的治水权统一于河长办;而实现集中治水的前提是河长及河长办掌握独立的话语权,不再受制于各行政部门,这要求其从原有的行政科层式组织架构中跳脱出来,形成一套独立的组织体系。但是,这些构想在现实中并没有得到实现。以安徽省为例,将河长办公室设立在省水利厅之下,成员由水利厅、环保厅抽调人员组成,还是没能突破传统的行政框架,河长办难免会沦为空有外壳的附庸。2 协同机制上的不协调协同治理的本质是由多元主体在共建共治共享理念的指引下相互配合、彼此协调,以实现公共治理目标的利益最大化;而政策执行实践中,因多元主体间功能模糊交叠,流域治理未能实现效益最大化。在区域协作上,各水利委员会联合沿岸各省共同建立了流域河湖长制工作沟通协商机制,组建省级河湖长联席会议,开展了一系列联合治水行动,形成了流域治理的省域合力。8但基于流域的跨度较广的自然属性,在加强区域协同的同时也要注重流域治理“当地化”,同一流域的不同河段可采取不同的治水策略。然而在实际落实中,有些地区错误解读了“一河一策”的内涵,将合作变成竞争,搞地方保护主义,严重阻碍了流域的治理进度。在部门协作上,多地开创“河长+”工作机制,河南省委将全面推行“河长+检察长”纳入年度重大改革事项,协商建立“共建清单、迅速交办、协同整改、共同验收”的系统协作机制;安徽省创新实施“河长+警长”工作机制,探索水行政执法与公安执法双管齐下的依法治理模式。但河长521北华大学学报(社会科学版)2024 年第 1 期办与其他部门之间的协作仍存在缺口,流域联合执法机制与刑事司法衔接机制尚未健全,协同治理能力有待加强。此外,由于水利部门、生态环境部门本就肩负着一定的环保任务,在部门利益的驱使之下,各个部门之间的合作意愿并不强烈,导致流域治理时政出多头、缺乏整体规划。一个完善的协同机制应既有内部分工,也有内外联动。在推行河长制的运行实践中,从决策、执行到考核的各个环节几乎都是在政府内部完成的,缺乏社会外部的监督,制度的公正性与公开性得不到保障。尽管有些地区为提高公众参与引入了“民间河长”“青年河长”,但总体数量有限,绝大多数民众参与河流治理的方式仍然局限于信息公开环节,未能突破内部治理。(三)保障机制不足1 政府重视程度不足河长制的推行扭转了经济发展为先的陈旧观念,各级政府在生态文明观的指引下逐渐开始重视流域治理工作,但从“喊口号”到“干实事”之间还是存在着一定的距离。流域治理投入大、耗时长但收效甚微,各地在生态上的竞争远不如经济上的竞争激烈,政府对流域治理的重视程度不够,人才、资金、技术设施等后备保障供应不足,是导致流域生态环境保护难题频出的关键原因。另外,对于有多条河流汇集的地区来说,对不同河流的关注程度也有所不同,长江、黄河的历史地位使其在流域治理中成为重点关注对象,同区域的其他河流却总是扮演着被忽略的角色。“不患寡而患不均”,流域纵然有大小之分、有定位不同,但在治理过程中却应当得到同等的重视。2 经费不足我国的水生态环境在早期开发过程中遭受了巨大的破坏,加之自身存在的不足,要想得到根治,还得投入大量的资金。部分地区在河长制的推行意见中建立了资金保障机制,湖北省坚持“属地为主、适当补助”原则,由市县将省级部门提供的资金补助统筹用于具体工作执行上;河南省筹措河长制专项资金并与中期财政规划相结合,积极引导社会资本参与。上述举措基本保障了河长制资金的稳定供应,但由于多地在资金的使用环节运行不当,导致最终投入和产出不成正比。更棘手的是,河长制资金的主要来源渠道是财政投入,对于一些经济发展水平落后的地区来说,财政收入远不能填补河流治理的资金缺口,导致河流治理工作难以顺利开展。政府和市场是相互补充的关系,在政府失灵的场合,可以适当引入市场机制,通过社会渠道来解决资金短缺的问题,但目前我们对社会力量的忽略,限制了流域治理效果的发挥。3 技术支撑能力不足流域的具体水情呈动态波动样态,单纯依靠人力难以监测,数据收集、处理和运用上的效率影响着流域治理的速度,利用技术手段进行流域治理是河长制发展的必然趋势。我国正积极构建河湖长制信息管理系统、决策支持系统及信息公开系统,以数字孪生流域建设引领流域管理保护事业高质量发展,推动流域治理水平再上新台阶。但目前数字孪生流域建设处于起步阶段,业务管理智能化不足,数字化治理水平不高,数字赋能河长制的潜力有待进一步激发。首先,流域治理所需信息量庞大,但在收集数据时却不能做到面面俱到,数据的准确性也有待提高,所反映的流域问题不够全面;其次,信息从获取到运用要经过很多环节,有限的技术水平使得该流程耗时较长;最后,鉴于流域跨度较大,高效治水离不开沿岸地区的信息共享,但目前的共享机制还不健全,所需成本极高但效果却不够理想,直接影响了协同治理的实现。(四)考核机制不当1 考核机制运行层面不明确不周延一是考核标准不明。河长制的现有制度都只从宏观上规定了要实行差异化绩效评价考核,而对于考核指标如何设置等问题却没有进行规定,导致各地具体操作时任意性较大,缺乏严谨621丁国峰等 河长制助推流域治理的困境及出路性与稳定性。二是考核主体不当。意见 规定:“县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核”,这是一种内部考核机制,由上级对下级进行考核,缺乏外部监督,很有可能出现包庇和暗箱操作,考核结果的公正性难以保证。不仅如此,作为最高级别的省级河长由谁来进行考核,属于河长制的空白区。三是考核周期不清。对于何时进行考核的问题,相关文件中并没有提及。安徽省 2021 年全面推行河湖长制工作要点 中,要求加强河湖长巡河暗访,这是否能理解为不定期考核,也有待进一步的商榷。2 考核结果运用层面不具体不科学第一,责任内容不明确。无论是中央文件,还是地方政策,都只从宏观层面规定了要对河长进行责任追究,而具体如何追究、追究何种类型的责任以及责任追究的程序等微观层面的问题都没有做进一步规定。实践中存在两种做法,一是引用现有的责任制度,如 党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行),但基于河长制组织架构的独特性,河长不属于行政序列,引用该办法是否合理有待考量;另一种做法就是根据考核结果制定追责办法,但其具有随意性、临时性的特点,必然会引发责任逃避、包庇等负面问题。第二,职权和职责不匹配。权责不匹配可以视为是责任规定不明确的衍生物,主要有两种表现形式,一是权力大于责任,通常出现在对高层级领导干部的追责上,即他们在流域治理过程中权力较大,负责确定总目标、制定大体方针,而在责任追究上,由于缺乏法定责任的预先规定,加上外部监督不足,很有可能会出现利用权力规避责任的情况。二是责任大于权力,通常出现在对基层河长的追责上,他们在河流治理中通常扮演着最辛苦的角色,但一旦治理效果不佳,极有可能成为责任追究的替罪羊。第三,激励机制尚未建立。意见 对于考核结果的运用主要强调责任追究,没有设置激励机制。部分地方如湖北省提出对治水成绩突出的河湖长进行表扬,对该地区在项目引进和资金投入时优先考虑;但大多数地区还是承袭了中央文件的精神,将考核问责责任追究的追责体系贯彻到底。问责制度的设置一定程度上能够以责任倒逼河长治理河流问题,但这属于被动采取措施,各河长及河长办公室还是缺乏治水的积极性主动性,不利于河长制的长远发展。三三、提提升升河河长长制制助助推推流流域域治治理理效效能能的的建建议议党的十八届三中全会提出,从 2035 年到本世纪中叶要全面实现国家治理体系与治理能力现代化。流域作为生产生活的重要场域,是国家治理体系的重要单元,以河长制助推流域治理效能提升,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。河长制的价值和功能体现在制度运行的过程中,当前河长制运用于流域治理领域还存在不少难点堵点,导致河长制长效发展动力不足,制度优势得不到充分释放。要发挥河长制在水治理体制改革中的引擎作用,必须坚持问题导向,优化河长制的顶层设计,完善河长制的运行机制,推动流域治理向纵深挺进。具体可以从以下四个方面着手展开:(一)加快推进河长制的立法进程习近平在二十大报告中指出,必须在法治轨道上建设社会主义现代化国家,要加强重点领域、新兴领域的立法。河湖治理作为生态文明建设中最难啃的“硬骨头”,具有长期性、复杂性和艰巨性的特点,因此必须转变河长制是短期应急机制的思维定式,将其定性为政府的常态化工作并予以落实,而完善的法律制度是实现上述构想的前提条件与基础保障。推行河长制的过程中面临着不少难点与堵点,无论是考核标准不明确还是责任划分不清晰,本质上都归因于河长制立法的缺失。中央及地方出台的各种“意见”“方案”实质均是在缺乏上位法依据的情况下721北华大学学报(社会科学版)2024 年第 1 期制定的,是出于行政管理的需要采取的权宜之计,不能等同于真正意义上的立法。换言之,依赖政策或零星的原则性条款规范河湖治理注定不可行,河长制立法是人类进入生态文明时代必须作出的路径选择。1 构建河长制的立法体系从国家层面而言,全面推行河长制作为生态文明建设的一项重点任务,必须从法律法规的高度予以固定,确保该项制度在未来的若干年能够稳定运行。中办、国办发布的 意见 效力层级较低,内容规定不够明晰,不足以为全国各地推行河长制提供指导作用。而针对一些学者提出在 水污染防治法 中对河长制作出附带性规定的建议并不可取,9有限的条款仍旧解决不了法律制度不明确的问题,仍会导致实际运行中无法可依的局面,且水污染防治仅仅是河长制目标任务的其中一个,该立法形式便显得过于片面。因此,目前我国有必要将河长制立法纳入立法计划,加快推进河长制专项法编制,通过法律来界定河长及河长办的权力与职责,使“重法治、轻人治”的治水理念得以贯彻落实;针对公众参与的方式与程序、考核标准及追责问责等问题,也应设置单独章节或条款予以明确,确保河湖治理能落到实处。除了编制专项法,也要对 水污染防治法 水法 等涉水法律规范进行修订,增加河长制的相关规定,构建一个全方位、可配套的河长制法律体系。在河长制立法循序推进的过程中,协调好法律与政策的关系也是不容忽视的重要方面。制度发展初期通常都会制定大量政策来充当规范依据,随着制度的不断完善,那些符合发展趋势和时代要求的政策将会体现在未来的法律中。河长制也应当坚持这样的演变路径,将政策中各部分内容上升为法律条款,以此在实现法律稳定性的同时也能兼顾制度改革的创新性。但在这一过程中必须注意以下几个问题:必须由法定机关根据法定程序将其法律化,必须将原先的政策性语言法律化,只有那些真实有效的政策才能予以法律化。2 完善河长制的地方立法一个完整的法律体系还要有地方性法律规范作为补充。国家制定河长制专项法的主要作用在于为河湖治理提供宏观指导,不可能做到事无巨细,因此各省市有必要根据辖区内实际情况加快地方立法进程。经过多年的实践探索,国内先发城市已经陆续开展河长制的立法工作,主要存在制定专项法规、制定政府规章、在地方性涉水法规中设置河长制专章或专门条款三种立法模式。制定专项法规或政府规章的优势在于能够对河长制进行全面规范,围绕组织体系、工作职责、工作机制及监督考核等部分进行细致化规定,更能体现河长制的体系性;但其劣势在于国家层面尚未有一部成熟的河长制法律作为上位法支撑,地方层面仓促制定专项法,其参照依据只能是中央及地方颁布的意见,这会导致法律中存有大量未经转换的政策性语言,影响法律的权威性。部分地区已将河长制纳入立法工作计划,今后可以借鉴河北省的立法模式,由各省在涉水法规中增设专门的章节对河长制的重点内容加以明确,市一级可以结合基层治水实践配套出台更为详尽的实施细则,等到国家层面的专项立法出台后,再着手制定专门的河长制地方性法规,遵循自上而下的立法路径,确保河长制立法的高度统一。为防止各省河长制立法因过于分散、参差不齐而妨碍流域协同治理,应当在流域立法中积极纳入河长制,但不能机械化地照搬专项规定中的内容,而要将河长制与各流域的自然风貌与人文特征相融合,根据上中下游的“病症”定制不同的工作职责与协调方案,实现流域治理在法治层面的高度统筹。(二)构建多元协同的治理格局流域是以分水岭为界限的由各干流、支流所流经的整个区域,具有完整而不可分割的自然属性;从社会属性上看,流域因行政管理需要被分割成若干个相对独立的政治单元,流域治理也因此被赋予了跨界色彩。10传统条块治理的结构模式难以避免上下游、左右岸及政府内部等多元主体间的利益冲突,无法实现流域高质量发展的战略目标。河长制的出现为流域协同治理821丁国峰等 河长制助推流域治理的困境及出路提供了新的机遇,要求我们必须坚持流域“一盘棋”的治水管水方法论,做好流域统筹、区域协同、部门联动与内外合作,以集体智慧克服流域治理中遇到的困难与阻碍。1 健全河长制的组织体系流域协同治理涉及多元主体,既有行政科层体系内上级政府利用不可僭越的绝对权威统筹辖区内的治水安排,也有省级政府牵头召开联席会议实现不同行政区划之间的横向协调,还有水利委员会为维护流域的整体利益而专门负责流域管理工作,更有各级河长及河长办负责河长制工作的宏观指导与监督考核。流域的高质量发展需要真正具备统筹功能的主体协调机构,水利委员会的职能定位更多的是管理而非协调,且行政级别低于省级政府部门这一客观因素导致其缺乏总揽大局的权威性,难以在省域、部门间起到协调作用,因此流域治理中的协调重担便落在了河长制工作机构肩上。为了提高河长制工作机构的协调处理能力,首先必须明确河长的定位,将其纳入行政序列,由法律规定河长的选任、任期与工作职责,并依此任命专职河长,赋予其独立的行政权力,使其能在流域治理中充分发挥总指挥、总督导的作用。河长制办公室也应设置成专门负责指导、协调、监督、考核河长制工作的独立办事机构,与其他政府部门同级,不再受水利部门的领导与制约;机构内部相应设置若干岗位与编制,领导职务由各级河长分别担任,普通科员则通过事业单位考试加以选拔。为了增强河长办工作的科学性与专业性,可以下设专家咨询委员会,聘用有专门知识或技术的社会精英担任委员,协助河长办处理流域治理事宜。水利委员会作为流域的最高管理机构,在统筹流域整体工作上具有天然的优势地位,理应成为流域上下游、左右岸的沟通协商平台,因此需要对目前的水利委员会进行机构改革,在流域立法中明确赋予其统筹与协调职责,使之与河长办相辅相成,为了流域高质量发展的共同目标而奋进。2 加强河长制的区域协同与部门协作要实现流域治理体系和治理能力现代化,必须坚持全要素、全流域、全过程治理,加快构建跨区域跨部门的流域协作治理机制,强化流域的统一规划、统一治理、统一调度与统一管理。协同行动的发生依赖理念、利益和制度安排三大着力点,即共同理念能够提高参与主体的凝聚力,期待利益能够激发参与主体的积极性,统一的制度安排能够减少共同行动中的分歧,该种政策模型能够较好地运用于流域的协同治理。11为了避免各行政区域在今后的治水工作中各自为政,需要进一步建立健全跨流域河湖长联席会议机制,定期召开跨界会议研究河流管护的重大事项,共享流域治理信息,搭建一个能够平等磋商的政策协调与纠纷化解平台。要加强省级河长办公室与水利委员会的协作,水利委员会立足于流域整体视角,系统化地编制流域综合规划与专项规划,按照年度、季度拟定流域治理目标,做好蓄水、抗旱、防洪、排涝等工作的统一调度,推进交界处恶臭水体、非法采砂的省域联合执法;省级河长办要在坚持问题导向的基础上为不同支流、不同河段打造专属治理方案,依托地方特色创新水利发展方案,实现区域间的良性竞争。除了要有共同的理念与统一的制度安排,流域的协同治理还涉及利益的分享与补偿,主要指的是流域上游因涵养水源、建设生态防护林而牺牲经济发展利益所应得到的生态补偿。一方面需要专门针对生态补偿机制进行系统优化,加大中央及地方财政资金的支持力度,建立政府间的横向补偿机制,推动流域生态产品与生态服务的市场化进程;12另一方面则需要将生态补偿机制与河长制有机结合,将做好流域上下游政府之间、企业与流域管理组织之间的生态补偿作为河长及河长办公室的工作职责之一,将实践执行情况纳入河长制的考核范围,实现生态与经济利益的双重协调。13除了区域协同外,还应加强河长制运行的部门协同。要加快构建流域执法与刑事司法的衔接机制,深化河长办与公检法的合作,河长办将巡查过程中发现921北华大学学报(社会科学版)2024 年第 1 期的破坏河流生态环境的案件线索移交当地司法机关,借助司法力量对破坏流域生态的行为进行威慑。另外,要以“河长+检察长”“河长+警长”为范例发掘治水新模式,例如“河长+文旅”,由河长办联合文旅局开展生态廊道建设,把文化建设和旅游产业的发展与河长制融合起来,通过推出流域系列文创产品、举办流域主题展、建设河长制主题公园等方式,积极推动流域水文化建设提档升级。3 建立河长制的公众参与机制河长制的推行仅靠政府部门的内部努力是行不通的,基层群众才是打通流域治理的最后一公里。工业革命时期的泰晤士河是世界上最早受到污染的河流之一,英国采取了一系列治污措施意图修复损害,其中最具特色的就是在政府发挥主导作用的同时,由专家学者、生产者组成的志愿协会等多元主体广泛参与河流治理,推动了流域修复工作顺利进行。14立足于中国本土语境,党和政府在生态文明建设中应当坚持以人民群众为出发点和落脚点,重视河流治理中的公众力量。首先,要明确公众的范围。公众是与生态环境最息息相关的主体,公众应当包括全流域的各类利益相关者,既包括自然人,也包括单位;既包括环保组织,也包括公司企业;既包括专家学者,也包括普通公民。15其次,要明确公众参与的方式和程序。我国公众参与流域治理的一大堵点就是参与环节过于滞后,要想真正听见群众声音,可以在决策环节就引入群众参与机制。可以由相关部门在作出重大决策之前,邀请专家学者、环保组织等主体参加座谈会、论坛会;或者通过问卷调查、媒体报道等形式将初步决策进行公开,人民群众可以在公示期内提出意见建议,政府部门充分听取后做出最终决策。将考核结果等重要信息主动或依申请公开,并设置相应的反馈机制,接受公众的监督与建议,也是一种公众参与方式。再次,要完善民间河长的选任机制。从群众中选拔有环保意识、有奉献精神、有组织能力的人担任民间河长,对其培训后投入河流治理,这既有利于形成全社会共同治水的新局面,也能够强化河长制的社会监督。最后,要完善公众参与的保障机制。尽管从整体上看公民的环境保护意识日益提高,但部分群众的治水意识依然淡薄,这就需要政府加大宣传力度,鼓励群众加入到河长制的推行过程中来。可以仿照浙江省的“绿水币”机制设立河长制平台,群众学习治水知识、发现水域问题或提供治理建议等有益行为可以在平台获取相应的积分,积分达到一定的量可用于兑换礼品,从而达到提高群众治水积极性的效果。(三)改善河长制的运行保障机制制度的推行有赖于扎实的基础条件,尤其是人、财、物这三个关键要素。河长制助推流域治理的过程中,由于人才匮乏、资金不足、技术落后等原因,导致制度运行效果不佳,资源利用能力亟待提升。党的二十大对新征程中的水利工作提出了新的要求,要构建现代化水利基础设施体系,深入落实人才强国、创新驱动发展战略,把新发展理念贯彻到江河湖库生态治理的始终,这意味着河长制肩负着新的使命。1 强化河长制的人才保障机制从“人”的要素入手,必须全面提高政府对流域推行河长制的重视程度,提升河长制工作队伍的专业素养与履职能力,制定长远的人才培养规划。在对县级以上河长的选任方面,要尽量主张专业对口,依据其工作履历考察是否具备水利专业素养、统筹协同能力及生态环保意识,选优配强领导班子,确保领导层能够在河长制工作中充分发挥统筹协调作用。基层河长作为河长制的末梢神经,是流域治理工作的主力军,为实现基层河长的全面覆盖,可适当增加岗位数量,提高薪资待遇,额外发放考核绩效,提高基层干部的工作热情。要提高民间河长的聘任门槛,对其进行技能培训后上岗,确保基层治水队伍的专业性。要加快从各大高校引进高素质对031丁国峰等 河长制助推流域治理的困境及出路口人才,通过落户等优待政策留住人才,制定青年英才培养计划,为流域治理队伍注入新鲜血液。鉴于地区间治理能力存在差异,可以定期组织跨省市的交流学习,举办河长专业技能大赛,在交流中迸发治水新思路。2 优化河长制的资金保障机制从“财”的要素入手,流域治理需要投入大量资金来保障基础设施建设顺利开展。河长制的运行资金主要来自地方财政自给或政府专项拨款,但分税制改革后,央地政府之间呈现出财权上移、事权下放的财政关系,地方政府负担着大量必要事项的支出,较大的财政压力导致投入河长制的资金并不充裕。要实现流域的可持续发展,首要改革方向就是建立多元化的投融资机制。各省财政部门要将用于流域治理的专项经费纳入中长期规划,持续推进预算管理一体化实施,积极争取国家财政补贴;在资金分配时,可以对上一考核年度治理成果显著的地区予以适当的财政倾斜。应当引入市场机制,扩宽资金融措渠道,通过发行专项债权或出台税收优惠政策等方式,引导社会资本积极参与,缓解政府的财政压力;也可以将一些市场化工程项目以招投标的形式发包给企业,实现流域管护领域的政企合作。要提高财政资金的使用效率,对流域治理的大小事项综合考虑,尤其注重对薄弱领域加大资金投入,实现资金的精准分配,适当将河长制资金向防洪抗旱工程建设、区域水网建设、生态修复等重点领域倾斜,抓住流域治理的主要矛盾,实现资金的合理配置。此外,各省也要加快构建完善的河长制资金使用管理制度,做好资金利用的记录与审核工作,加强对资金的监督管理,确保河长制资金能落到实处。3 数字技术赋能河长制从“物”的要素入手,要强化流域水利基础设施建设。根据 2023 年水利部工作会议的部署,各流域要抓紧提升水旱灾害的防御能力,构建具有监测功能的防洪平台;要加强国家水网与流域水系的互联互通,加快城市农村的供水工程建设;要提高流域的生态修复能力,维护流域水土保持功能。经济发达地区的河长及河长办要充分运用片区优势,借助高新技术大力推进数字孪生流域建设,辐射带动落后偏远地区,用科技赋能河长制的长效发展。要编制数字化治理的中长期规划,在流域管护过程中合理运用大数据、云计算、遥感等新兴技术,搭建河道监测平台、决策支持平台、信息共享平台、公众反馈平台等多元化数字化平台,探索地下水数字模拟等水利专业模型,构筑具有预报、预警、预演、预案功能的智慧水利体系,为流域推行河长制提供技术支撑。可以在全国范围内推广广东省“河长 APP”,由各地自行设计专属掌上治水软件,分为内部版和公众版,内部版主要板块为数据收集、河道监测,方便工作人员及时准确地了解流域水情;公众版则主要包括知识讲座、活动宣传、问卷调查、信息公布等,为公众参与流域治理提供便利。(四)优化河长制的考核机制推进美丽中国建设,要求各级政府及其工作人员树立绿色发展为导向的政绩观,在河长制的制度框架下,可以通过构建完善的考核体系来实现这一目的,这既要求考评机制本身科学合理,也要求结果运用妥善得当。目前,河长制在考核评价及后续问责上还有所欠缺,亟待形成完整的考核 追责链条。1 科学制定考核指标,明确“考什么”首先,应当站在国家的战略高度对指标进行设计,形成一套全国通用的标准,使之具有全局性,防止部门保护主义和地方保护主义。而各地也可以根据自身情况对中央指标进行进一步的细化,经上级审核备案后投入使用,使之具有针对性和差异性,例如位于流域上游应当侧重涵养水源、水土保持的考核标准,下游则要将清污排塞作为考核的主要方向。其次,考核指标131北华大学学报(社会科学版)2024 年第 1 期设计时必须充分考虑河长制的六项主要任务,将任务执行情况作为指标之一,尤其要突出重点任务在指标中所占比重;河长、河长办公室及其他职能部门的履职情况在考核时予以参照;将沿岸居民的满意程度、幸福指数及水文化、水旅游的推行状况等纳入考核标准,使得考核结果能够充分反映各个流域的人文因素。再次,考核指标设计时也要考虑实施成本及难度,要在能够得出科学全面的考核结果的前提下简化考核标准,即强调合理性与可行性。最后,要实现河长制考核机制与生态文明建设目标评价考核机制、绿色发展指标体系等现有考评机制相衔接,避免相互之间的冲突。2 适当扩大考评主体,明确“谁来考”行政系统内部考核相当于运动员兼任裁判员,自己给自己打分,这会使河长制考核的公平性大打折扣,因此必须引入多元化考评方式,加强外部监督。16可以设立专门的河长制考核委员会,从各政府部门抽调人员组成常设委员,负责组织考核工作的开展及考核结果的归纳整理;聘请有关专家、环保组织成员、各行各业的人民群众等非利害关系人组成非常设委员,经过培训后参与河长制的考核;还可以在此基础上引入第三方环评机构,或者设置专门的群众评价渠道,将评价结果作为考核的参照标准,由此实现内外部考核相统一、行政主导和外部监督相结合的考核机制。对于省级河长和民间河长的考核问题,也可以通过考核委员会来实现。3 合理确定考评周期,明确“何时考”运用河长制进行流域治理是一个长期复杂的工程,考评期限过短易导致地方政府追求阶段成效,忽视流域治理规律,甚至还会出现急于求成下的“豆腐渣工程”;而考评期限过长可能导致河长将流域治理任务推后处理,不利于河长制的及时推进。阶段性任务能够为终期目标的实现奠定基础,因此可以采用短期考核和长期评价相结合的考评方式,根据河长制工作机构所负责流段的水文条件与经济社会发展状况,选用季度制、半年制、一年制等定期考核制度,流域内水生态环境较好的地区可以适当扩大考核的时间跨度,上一阶段考评结果欠佳的地区则需增加考核次数。除了定期考核,可以参考英国设立不定期考核制,以防止那些突击应对检查的形式主义。4 有效运用考评结果,完善河长制的问责机制在具体责任分配上,应当遵循由权力的行使主体对考评结果负责原则,河长只是负责领导河道治理工作,而非取代了相关职能部门,因此除了追究河长责任外,也应当根据责任事由追究部门及相关责任人员的责任,真正实现权责统一。在问责主体上,可以学习法国、加拿大等国的多主体问责机制,17引入人大问责机制,由人大及其常委会对同级河长及有关部门进行监督;18可以引入公民及环保组织监督制度,完善公益诉讼制度,构建多元化的问责体系,完善河长制的责任体系。要想从根本上提高各地河流治理的积极性,仅有责任倒逼机制是不够的,还需要实行激励机制。针对流域内治理效果显著的流段,从河长到职责部门、从省级到民间进行层层奖励,既包括对工作人员进行表扬奖励,也包括下一阶段优惠政策、财政投入的倾斜,从根本上提高治水的主观能动性。结结 语语河长制的产生与发展是源于地方的、自下而上的实践探索,是完善水治理体系的制度创新,也是新时代推进生态文明建设目标的内在要求。河长制为流域治理提供了新思路与新方法,但它却不是包治百病的灵丹妙药,其在立法和实践层面存在的制度弊端随着时间推移而逐渐暴露。231丁国峰等 河长制助推流域治理的困境及出路目前,社会上存在着河长制是“人治”的质疑,法律缺位是后续运行难以跟进的根本原因,但随着国家及地方层面将河长制纳入立法计划,为制度运行提供法律依据,将逐渐打消人们的顾虑。通过将河长纳入行政序列,将河长办从水利部门