行政听证制度.doc
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1、我国在1996年行政处罚法中确定了行政处罚听证制度,这是我国第一次确立听证制度,意味着我国在公平,民主的道路上不断改进,抛弃错误的、不符合社会发展潮流的法律制度,吸收先进的法律制度,填补空缺的法律制度。行政处罚听证的目的就是讲求事实,发现事实,尊重人权,倾听民意,充分保障每个公民陈述申辩的权利,缩小公民处于弱势地位与行政机关的地位差别。到现在为止,我国的听证制度不断发展,扩展到立法听证、许可听证、价格听证、征收听证等领域,它的发展还是值得肯定的。但我国第一次吸收行政处罚听证制度的还经历了一段小波折,它是经过我国法学界各位前辈的极力挽留, 胡锦光行政处罚研究M. 北京:法律出版社,1998:19
2、0-192.最后才仓促上台,时间紧任务重,现行的听证制度任然有很空缺。法律的不完善也制约着我国行政处罚听证制度前进的道路,使其不能更好的发挥其保障人权的功能。本文从行政处罚制度角度探讨听证。因为听证的设立是为更好的保障和救济我们的权利,它涉及我们的生活的方方面面,更易侵犯我们的权益.从此方面出发,探讨听证制度的完善,才能贴近人心,深得民意。也期望中国听证制度能越来越完善。一、行政听证制度的基本概况如果追溯听证制度,应想到“圣经”中上帝在伊甸园问亚当和夏娃是否吃苹果,他们承认蛇诱骗他们的故事.此后,听取各方的意见成为以后坚持的原则。 (一)行政听证制度的概念及基本特征1.行政听证的一般概念听证制
3、度已广泛应用于行政领域,实际上各国理解这一概念还是不太相同.例如,美国,行政听证不论是非正式会谈或审判式听证或其他类型,只要涉及听取利害关系人意见的程序,统称为行政听证。 王静美国行政法法官制度研究D.北京:中国政法大学,2007:7.在英国,行政听证和公开程序有所不同,但一般是指小规模的调查.而在日本,听证规定行政机关做出影响相对人权利和利益的行政决定时,就该行政决定在尊重相关的事实并基于此问题的法律适用,提出申述意见,提出证据的程序。可见,由于各国的法律文化和历史发展的不同,对概念的理解和界定范围也就不同。 而我国的听证制度概念也是众说纷坛,从我国大力提倡依法行政,构建和谐社会这一要求来看
4、,行政机关要符合民意,所以,我认为行政听证是指行政主体作出影响当事人合法利益决定之前,由权力机关告知其决定理由和有听证的权利,当事人提供证据并陈述意见,权力机最终最终做出决定的一种程序制度。 张璐璐行政处罚听证法律制度研究D.大连:东北财经大学,2007:3-4.2. 行政听证制度的基本特征(1)准司法性。我国行政处罚法明确规定公开、回避和制作笔录等法律制度,体现了制度的司法性,一定程度上体现了行政行为中司法程序的具体运用,实现了二者的结合。(2)法定性。行政处罚法、价格法、立法法和行政许可法等成文法律明确规定了行政处罚听证程序,包含有行政听证的主体、范围、和基本原则等内容,都在法律的规定之内
5、。(3)公正性.听证程序要求行政机关和行政相对人在进行听证时都要在法律规定中,不凌驾于法律之上更不能歪曲事实,要根据客观事实去解决问题。(4)时效性。行政诉讼法等法律规定了听证的进行要在一定时限内的进行。(二)行政处罚听证制度的法理基础和意义1.自然公正原则行政处罚听证制度有来自英国的“自然公正”原则,它要求行政机关在行使权力时保持最低限度的公正,包括公平听证和避免偏私两项规则。 刘峰峰论英国行政法的自然公正原则.DB/OL.实质上,自然公正原则不是规定当事人有什么权利,而是规范权力机关应遵守的规则。2. 正当法律程序原则来自美国的“正当法律程序”原则,在行政上表现为行政机关作出对当事人不利影
6、响的决定时,必须听取当事人的意见,不能片面认定事实,剥夺对方辩护权利。 王如琰论美国政宪下的正当法律程序原则D.北京:中国政法大学,2013:10.这项原则的出发角度是维护当事人各项对当事人不利的一项制度,影响了“行政效率原则”,时至今日,我们也看到美国的听证涉及范围方方面面,这也就不妨碍解释美国人的维权意识强,法律水平世界居高的原因了.3. 人民民主原则而我国宪法中包含的“人民民主”原则有人民依法通过各项形式参与管理国家、社会、经济等事务,国家机关和工作人员还要倾听人民的意见和建议,体现了听证的权利。此外行政处罚听证制度标志着行政民主化的重要内容,对于促进社会公平正义,提高行政诉讼效率,保证
7、依法行政,促进法治社会的建立,完善行政处罚听证制度对于保障公民基本权利,提高执法透明度有重大意义。(三)我国行政处罚听证的特点1.程序阶段性行政处罚法规定的听证并不是存在于处罚的整个阶段。简单的说行政处罚程序分简易程序和普通程序,简易程序即当场处罚决定,普通程序包括立案、调查取证、告知、下达行政处罚决定、送达决定等几个大步骤,听证的介入是从告知后开始,不存在处罚全过程.2.主体选择性行政处罚法规定了当事人有权要求行政机关对其作出的某些范围的处罚举行听证。这是当事人的权利,也是行政机关的义务。当然,当事人要求听证的,行政机关必须组织,若当事人选择放弃听证,行政机关也应尊重当事人的选择。这就是当事
8、人对于听证使用和放弃的选择权利.3。范围限定性 行政处罚法中规定的听证范围只有三类,包含有停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款,总共的处罚种类一共6种还有一条兜底条款。警告,一般适用危害小的行为,处罚力度小,可以不用听证.罚款也只是适用数额大的才听证。没收非法所得、没收非法财物是用于错误严重的违法的财产,不适用听证.还有一项行政拘留没有纳入听证范围,是立法的缺陷,以后再讨论这项问题。所以,从法律规定的听证范围不像普通程序的范围广泛,一定意义上说,听证程序是行政处罚的特殊程序。4性质准司法性之所以这么说,说因为行政处罚领域的听证程序有司法的特征,但又区别于司法。它是在借鉴司法程序的基础上建
9、立起来的,例如送达、公开、回避、代理等司法性规则同样在听证程序中有规定。但它与行政复议和行政诉讼又有本质上的区别。 (四)我国行政处罚听证的范围根据行政处罚法第42条:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”可知在可能严重损害相对人权益的情况下才适用听证程序,对于一些危害小的案件不便采用听证已节约行政成本。(五)我国行政处罚听证的程序中华人民共和国行政处罚法第四十二条以及中华人民共和国行政许可法第四十六条第四十七条等一些相关规定,可将行政处罚听证制度归为下列几个基本步骤:1.告
10、知行政机关制作行政处罚告知笔录,告知行政相对人有要求举行听证的权利。2。申请被申请人在接到听证告知书次日起3日内,向行政机关提交书面听证申请,行政机关受理后,在举行听证的7日前通知申请人及有关利害关系人;公安机关在收到听证通知书后至听证前认为其具体行政行为严重违法要求撤销,或被处罚人主动履行政处罚行为,则取消听证会,报结案件。对于被申请人逾期没有提出听证申请的,行政机关视为放弃。 3.通知要求确定听证人员、时间、地点和方式;听证举行7日前送达行政处罚听证通知书;非涉秘案件,举行听证的3日前,应告知听证的案由、地点、方式。4.举行听证,制作笔录.即听证程序的主体部分,也决定着当事人最后权益是否能
11、获得保障的关键步骤。5。听证结束有调查人、当事人、证人核对,及最后的收尾工作。二、 我国行政处罚听证制度现存问题及原因(一)适用范围不具体,形式单一1。“等”字理解有歧义行政处罚法规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”单就此句,可谓漏洞百出.法律将处罚听证的适用范围用“等”字做了补充,理解适用时容易出偏差,那到底理解时用“等内”还是“等外”呢? 张璐璐行政处罚听证法律制度问题研究D.大连:东北财经大学,2007:14-15.这一概括模糊式的表达使得由于理解不一,在实践操
12、作中,各地对政处罚听证范围也没有统一规范,有损法律尊严。2. “较大数额罚款没有统一规定对较大数额的罚款规定,各地大不相同,例如吉林省行政处罚听证程序实施办法较大数额的规定为“个人1000元以上,组织5000元以上”,深圳的规定:“个人5000元以上,组织50000元以上”,海南省更高:“公民1万元以上,组织10万元以上”,差距惊人。此外,关于同一级别的国家机关海关和国家版权局对数额起点规定竟相差数十倍之多.3. 人身罚没有纳入范围行政拘留本是一种限制人身自由的行政处罚。行政处罚法二十四条的规定,对限制人身自由的处罚异议,由治安管理处罚条例来另行规定。这也就是排除了行政拘留适用在听证程序中.而
13、行政拘留是对人身自由限制最大的一种处罚,对它的决定,更应该慎重处理,我们在现实中却看到它被随意应用在相对粗糙的治安管理处罚条例中,与立法者对行政处罚的设定不相符,更不利保护公民的基本人身自由权利。(二)当事人的权利受束在实际法律规定中,保护公民法人和其他组织的合法权利,就应当有保护他们相应权利的规定,事实上,我国行政处罚法第四十二条对其他参加人在听证中所享有的权利并没有做出规定,对其地位也没有规定,只是简单的讲了当事人有通知,委托代理人,申辩,复核听证记录等权利,这样的权利规定显然是不合理的,对当事人和参加人的权益保护不充分,包含范围不健全。1.行政参加人范围规定狭小行政处罚法中只是规定了当事
14、人有权在行政机关做出处罚决定前知道其有要求听证的权利,对其他利害关系人却没有有要求听证的权利,这样的规定变相阻止了第三方利益人的参加,对他们来说显然是不公平的。2。当事人受告知权利不明确告知在各诉讼法中都有体现,形式也多种多样,有当面告知,有书信告知,还有邮件告知。种种形式是为方便通知到当事人,也避免了告知方式单一死板带来的通知问题。但其中各种告知形式的效力问题会影响行政公开程序这一考虑却没有被正视。3。当事人查阅案卷权的缺失查阅案卷权在许多程序法中都有规定,但在听证制度中却没有规定,是一项法律漏洞.不仅不利于当事人的知情权,也不符合行政机关行政公开的原则.4。当事人查阅听证报告书权利的缺失查
15、阅听证报告书这一权利理应是当事人应该享有的,不仅在于保障当事人享有明白处罚依据,参阅案卷处罚结果的权利,还是监督行政机关滥用职权,暗箱操作的违法行为。5.救济制度不健全综看听证制度,有立法,有程序,尽管这些规定还有欠缺但往往关于事后保障的救济制度规范却不严密。这种顾前不顾后的弊端应坚决避免。尽管他规定了当事人有行政复议和行政诉讼的权利,若深入研究,它的救济制度还有失欠缺.这种制度空缺原因主要在于法律规定没有全面掌握,而且,这种问题不是只存在于听证制度,其他法律也有缺陷。听证制度在我国起步晚,经历短,一些制度上的设计缺陷是不可避免的。政府可以说对于听证是有心无力,有心要完善听证制度,但在立法或实
16、践上都没有达到想要的目的。(三)听证主持人的地位不明确听证主持人的地位的独立性,对于听证制度能否公正有序进行有至关重要的意义。所以听证主持人的中立地位也就值得我们思考.虽然行政处罚法中有规定主持人的独立性,但对其保障制度仍不够健全。1. 听证主持人资格规定不明在行政听证中,听证主持人是公安机关的内部人员,代表公安机关来主持听证,他的职责是公正主持听证,不得有偏袒一方的不公正行为.行政处罚法中规定了听证主持人是行政机关指定的非本案调查人员。尽管有相关非本案调查和主持人的职权分离原则,但我们深入思考,听证主持人到底有什么资格却没有规定,是任何人都可以担任的吗,若是这样的话,支持人不专业,没有相应素
17、质,不称职,也会使听证效率大打折扣。2. 听证主持人专业素质不重视听证主持人的专业素质需要我们重视,要有一个专业的,公正的,不偏袒的主持人,对于听证的最后决定是很重要的。或许也正是因为现实中听证主持人和处罚队伍“一家亲帮里不帮外的缘故,使得相对人不重视自己的听证权利,有权而不行使,或许他们既使选择了听证,最后的结果也不会有实质上的变化,还不如少点额外的“麻烦”。但大部分的相对人缺乏法律知识和指导,被处罚却不知道还有听证这一可改变处罚决定的救济程序,而没有听证或放弃听证。总之,由于执法人员的主动服务意识缺乏,和公民的权利意识薄弱,也是现在听证没有有效行使的原因之一。3.职能分离制度不谨慎尽管我国
18、也规定了职能分离制度,这大体上是本案与非本案的分离,那么,非本案调查人员的分离则是深浅问题。美国的职能分离表现为同一案件的听证人和裁决人不一样更不能是案件调查人,如果这些职能集于一身很难保证案件的公平性。例如,公安部相关规定,听证由公安法制部门组织。但从公安实际执行过程看,调查人员调查取证,交于法制部门审核是否有实体或程序问题,签署意见后交于领导审批。这样的办案过程,使得法制部门不可能出于中立的地位。法制部门和调查部门同属一个机关,又是同事还是伙伴,并且会涉及同一案件,之外也会讨论案件,了解一些基本信息,先入为主的思想就会影响案件的公平性,可以用“清官难断家务事”理解他们的关系.有这样一起案件
19、,公安机关对贾某经营的一家足浴城查获有卖淫嫖娼行为,拟对其罚款6万元人民币,贾某当即做出要求听证,随后,公安执法人员将案件移送法制科。在听证会上,公安机关的调查人员对自己的一方材料无法说出其来源,之后,听证主持人与贾某辩论。最后,仍作出罚款6万元的处罚。这起案件中,主持人在听证前已参与了案件,对案件有一个先入为主的思想,已偏离了主持人中立的地位。随后,主持人还与当事人辩论,明显是偏向行政机关一方,失去当事人应有的中立.这种事情应该数不胜数,严重损害当事人利益,使听证流与形式,根本没有听证的必要。4.回避原则规定不细化我国行政处罚法规定了当事人认为主持人对案件有利害关系,有权要求其回避。对回避事
20、由仅以“案件利害关系一笔带过,而且回避程序也没有细化规定,这样的规定偏向原则,不具有操作性.在实际操作中,我们应该确切知道与案件利害关系有哪些人,利害关系具体指什么,还有应该回避的人具体指代的范围.对于回避程序的规定,当事人申请回避的权利受到时间过短的约束;决定回避的程序上,属于回避范围的人应由行政机关负责人决定吗?当事人对回避不服,有复议的权利吗?这些问题看似简单,却与回避所保护的案件公正性密不可分。但这些规定却没有细化,值得思考。(四)关于听证笔录的法律效力不明确听证笔录的效力决定这个行政活动的整体效力,要明确听证笔录的效力。听证笔录是公安机关作出行政处罚决定的主要依据。避免行政人员从听证
21、过程之外听取的其他信息影响听证笔录的唯一性,这也是案卷排他性原则的要求。案卷排他性制度又叫裁决必须基于听证笔录,是指用于行政机关裁决的事实都要在听证中公示公开,且经当事人的质证和辩论。行政机关不得在听证之外吸收接纳新证据。此项制度被认为是公开听证的核心内容. 孙红燕我国行政处罚听证制度研究D.青岛:青岛大学,2014:22-23.它保证了相对人有权辩驳一切对他不利的证据和事实,如果没有这项制度,听证可能只是“听证,没有发挥它应有的实际效果。我国劳动行政处罚听证程序规定就有该制度的体现, 劳动行政处罚听证程序规定(1996年9月27日施行)这也是我国第一个规定有案卷排他性的法律规范,实行中也确实
22、发挥了它的作用,但处罚听证中却并没有吸收这一核心制度,导致本来就有重重困难的听证道路走的更加不畅。恐怕会导致听证流于形式,这才是我们担心的,所以吸收案件排他性规则刻不容缓。实际操作中,行政机关规定的处罚依据是听证情况,而不是听证笔录。听证情况的范围比听证笔录大,行政机关会从中听证笔录中选择使用而不是唯一依据,而且,对机关人员没有按规定处理,妨碍听证的处罚也没有具体规定,调查人员可能改变当事人的处罚事实、依据、建议等的违反后果也没有规定,免不了执法人员滥用职权。所谓“阳光是最好的防腐剂”,公开是防止官员滥用私权的有效方法,法律也应该尽一切可能去公开行政执法。现在已经导致听证在有的地方部门成为形式
23、,唯一应该成为决定依据的听证笔录在实际操作中并没有发挥其真正作用,完全就是由领导“只手遮天”,最后当事人还是向上级机关或法院申诉,不仅没有提高行政效率和司法效率,反而增加了行政成本。在依法治国的今天,我们更应该遵循这一基本原则,而不能是依“领导治国。(五)执行告知程序没有充分履行听证程序中,告知是公安机关的一项基本义务,因为这项权利不易被大众所熟知,所以执法部门的告知义务就要充分履行。但在实践中,这项程序却常得不到执行,当然不排除当事人自己由于种种原因而放弃这项权利,而放弃自然也是权利,但放弃的权利不能由行政机关来替当事人做决定.更多的情况是听证的执行受执法人员的恶意规避,不愿告知当事人有这项
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