中外公务员制度之比较.doc
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1、中外公务员制度之比较中外公务员制度之比较李景平,李亮(西安交通大学,陕西西安710049)摘要从公务员制度规范出发,选取了美、英、日、法、德等发达国家的公务员制度作为参照系,通过与中国公务员制度进行对比分析,指出中国公务员制度存在的不足之处,并且结合中国国情和公务员制度发展趋势,提出了具体的建议,以期取长补短,对中国公务员制度的改革和发展有所裨益。关键词中国和外国;公务员制度;公共人事管理中图分类号D6303;D733文献标识码A文章编号1008245x(20xx)o3006905.ThecomparisonofChinaandforeigncountriescivilservantsyste
2、mUJingpingUHang(XianjiaotongUniversity,Xian710049,China)AbstractChoosingHesperiancivilservantsystem(egAmerican,British,French,Germany,andJapanese)asreference,thetext,fromlandscapeorientation,comparesthemtoourcountryScivilservantsystemAnalyzingtheiradvantageanddisadvantageanddevelopingtrend,itwantsto
3、learnfromothersstrongpointstoofsetoneSweakness,andbenefitstothereformationanddevelopmentofChinesecivilservantsystemKeywordsChinaamp;foreigncountries:civilservantsystem;personneladministration当今世界,公共人事管理与私人人事管理最大的区别就是公共人事管理的法制化趋势,公务员制度的建立是这一发展趋势的必然结果。法制化使公共人事管理的每个环节都有法律依据,实现了国家对公共人事的依法管理。公共人事的法制化进程始于
4、19世纪中叶,英国和美国先后于1855年和1883年率先建立了具有两官分治、职务常任、政治中立和考试任用等特征的公务员制度。此后,公务员制度影响日盛,风靡全球,世界各发达国家和多数发展中国家都接纳了这一科学的公共人事管理制度。美国、法国、日本、德国等都将公务员制度法典化,从而将公共人事管理纳入了国家的法治轨道。1993年8月14日,中华人民共和国国务院颁布了国家公务员暂行条例,标志着我国公务员制度的真正建立。从此,中国有了第一部符合社会主义制度要求的公务员管理法规,结束了长期以来干部“一揽子”管理的状况,标志着我国的公务员管理步人法制化、科学化、专业化轨道,具有里程碑的意义.当然,任何一种制度
5、的完善都有一个渐进的过程,发达国家的公务员制度的建立和发展,经过了一百多年,最终才得以成熟。而我国公务员制度才刚刚建立,与一些发达国家相比还存在很大差距。因此,吸收和借鉴发达国家的经验,建立和完善有中国特色的公务员制度具有十分重要的意义。党的十一届三中全会以来,我国政府体制改革取得了前所未有的成就,公务员制度建设也步人快车道,特别是社会主义市场经济体制的建立,具备了与发达国家公务员制度相比较的条件和基础,足可以与一些发达国家的公务员制度进行比较,与国际惯例接轨。鉴于此,本文选取美国、日本、英国、德国、法国等一些发达国家作为参考系,根据可比性原则,从公务员制度体系规范出发,与我国公务员制度作横向
6、比较分析。试图通过比较中外公务员制度的优劣利弊,借鉴和吸收国外特别是发达国家公务员制度的优点和经验,以弥补我国公务员制度方面存在的不足,促进我国公务员制度的科学化、规范化。一、中外公务员制度比较所谓公务员制度,就是指按照宪法、法律的规定和行政法规的要求建立的国家人事管理的规范制度。中外公务员制度由于社会制度不同而有所不同。下面以收稿日期2o0110-17作者简介李景平(1958),男,陕西礼泉人,西安交通大学人文社会科学学院公共管理系副主任,副教授。_李景平:中外公务员制度之比较国务院1993年8月批准的国家公务员暂行条例规定的范围为基准,与国外一些国家的公务员制度进行比较。(一)中西方公务员
7、界定的比较关于公务员概念,有数十种之多,各国公务员在称谓、内涵和外延等方面存在着差异,美国称政府雇员、英国称文官、法国和日本都称国家公务员,波兰称国家工作人员、德国称联邦官员等。我国从1993年起,将行政机关干部从干部队伍中分离出来,称之为公务员。国家公务员包括:(1)各级国家行政机关中从事行政管理的工作人员;(2)履行国家行政权利、从事行政管理活动但使用事业编制的单位的工作人员;(3)上述两类单位中党、团、工会等组织的工作人员。表1是中外各国公务员的范围及分类,它比较了中外各国公务员概念的内涵和外延.表1各国公务员的范围及分类从表1可以看出,西方发达国家的公务员在管理上都作了政务官(或特殊职
8、)与事务官(或一般职)的划分和区别。而我国国家公务员暂行条例并没有作此划分,而是划分为领导职与非领导职。这可以说是我国职位分类的一个特点.但是,这种划分,只是为了适应我国目前行政情况以及行政传统的一种过渡性划分.这种划分在实际运行中很容易走样,比如会出现上一级非领导职务的人员对下一级非领导职务的人员实行“领导”.结果,还是分类不清。所以,根据我国的70国情,建立政务官(特殊职)与事务官(或一般职)的划分,对事务官依据公务员法进行管理,这将成为我国公务员界定和划分的一个趋势。对于政务官或特殊职是否属于公务员的范畴,各国规定不同.但是,各国关于政务官的选举、任命、任职、权利、义务等的制度都是由宪法
9、、选举法或其他专门法律加以规定;有关事务官或一般职的考试录用、考核培训、工资福利等制度是由公务员法加以规定.政务官并不适用于公务员法。我国不实行“两官分途”,对类似西方政务官的公务员,统一适用于公务员法律。(二)中西方公务员考试录用制度的比较对于公务员的选用,一般采用考试录用制度或考任制,它体现了公开、平等、竞争、择优以及重视人才的原则.各国都有专门的考试机构,负责公务员的考试和选拔.公务员考试的方式大多是以下三种:笔试、口试和实际操作考试.还有品行和经历评定,是考试录用方式的一种补充.考试的内容也大体相同,包括基础知识、专业知识、基本技能、智力发展、心理素质等五个方面,只是各国具体考试内容在
10、不同方面偏重不同.表2是各国公务员考试级别及应试资格情况,它比较了各国公务员在考试级别及应试资格方面的不同。表2各国公务员考试级别及应试资格我国国家公务员暂行条例规定的考录范围为担任主任科员以下非领导职务的国家公务员,根据新录用国家公务员任职定级暂行规定,考试录用的级别一般为11级到l5级,在职位分类中属中下级。而西方则可直接录用高级公务员.相比之下,我国的公务员录用范围不仅太窄,而且职位低。在今后我国的公务员改革中,在完善公务员分类制度的同时,应按照我国公务员的分级制,参照西方发达国家的考试分级,进行划分,扩大和提高公务员的录用职位和职级范围。另外,在公务员的选用上,西方发达国家比较注重职务
11、上所需要的知识能力.而我国不仅注重业务素质,还强调公务员的政治素质.这对于保证党的领导_西安交通大学学报(社会科学版)地位以及党和国家政策的一致性十分必要.这也使我国公务员带上很浓的政治色彩。(三)中西方公务员考核、晋升制度的比较世界各国在考核内容和考核种类上的具体规定可能有所不同,但大体上都是一样的。不论考核项目多少,考核内容可以分为三大部分:工作成绩(包括工作质量、工作数量、创造改造等)、工作能力(包括基础知识技能和业务能力)和工作态度。其中以工作成绩为主。我国的“德、能、勤、绩”的考核内容也不例外.考核种类可以分为两种:平时考核或随时鉴定、年度考核或年度鉴定.详情见表3.表3各国公务员考
12、核制度及等级国别考核名称考核等级日本勤务考评优异、优良、良好、不良、劣中国考核制优秀、称职、不称职在实践中,目前我国大多部分公务员的考核成绩或考核等级,都集中在“称职这一等。这十分不利于优劣的界定。从我国目前国情来看,可以将公务员的考核等级划分为四等或五等,对称职和不称职加以细化。称职者可分为优秀者、良好者、一般者。优秀者,给予提薪和优先晋升机会;良好者给予提薪;一般者不予提薪,同时鼓励其向称职努力.不称职者可分为:一般不称职职者和严重不称职者。一般不称职者停薪,同时事先给予警告,敦促其达到工作标准;严重不称职者,则给予免职。表4是国外考核等级与奖惩挂钩的情况。表4国外公务员考核等级与奖惩国别
13、考核等级奖惩优等(工作超过标准)提薪一级,并拥有优先提职的机会美国满意(工作合乎标准)不满意(工作没有达到标准)提薪一级酌情减薪、降级或免职从表4上可以看出,国外考核成绩与奖惩挂钩,实际上包括了功绩晋升制度。这是目前发达国家普遍实行的比较有效的晋升制度,它无论对于新公务员还是老公务员都是公平的,而且在实践中也有利于促使公务员改进工作,提高行政效率。除了功绩晋升制,还有其它一些常见的晋升制度,国外公务员晋升制度见表5.表5公务员晋升制度晋升类型晋升标准优点缺点比较可靠,不致工作年限嚣坐等虢以求晋升恶等因素的影响考试堡表一绩釜桁改越级成绩突出、鼓励作出较大贡晋升制贡献较大献我国长期以来实行的主要是
14、年资晋升制,这很大程度上增长了官员的惰性,导致行政效率的下降.我国在国家公务员职务升降暂行规定中也确立了其它几种晋升制度.通过表5,也可以看出功绩晋升制具有明显的优势。对我国现行的公务员晋升制度改革,其应主要采用功绩晋升制,这对于打破长期以来形成的“干部能上不能下”和“铁饭碗,打破干部终身制十分有利,同时也有利于激励公务员,提高行政效率.(四)中西方公务员工资制度的比较目前世界各国工资制度普遍采取的以下四个基本原则:(1)定期原则,即定期提薪;(2)平等原则,即同工同酬;(3)平衡原则,即与其他行业人员工资保持平衡;(4)适应形势原则,即薪金增长率大于物价上涨率.表6给出了中外部分国家公务员工
15、资制度情况.表6各国公务员工资制度私营企业人员的工资水平,根据市场法则,随着企71_李景平:中外公务员制度之比较业经济效益和物价变动而自然升降;而公务员的报酬是依据法律法规进行程序性调节的。两种截然不同的工资形成和调节机制,这就势必造成二者之间的工资差距,尤其是同类人员工资待遇方面的不平等。为了更多地吸引人才、留住已有人才,而又不至于使国家财政开支过大,目前西方发达国家都参照私营企业同类人员工资的增长幅度,调整公务员的工资水平。例如,美国联邦工资比较法(1970年)规定,通过对私人企业相应人员工资的调查,找出联邦雇员与私人企业的工资差,从而确定联邦雇员综合工资表的合理调整率,以弥补公务员工资与
16、私营企业中同类人员的工资差距。我国也实行平衡原则(见表6),但是却很大程度上保留计划经济体制下单一经济实体的痕迹.今后的公务员工资制度改革,可以借鉴美国的工资水平制度,参照我国国情,对平衡原则的具体实施办法进行改革和完善。市场经济就是法制经济,工资立法既是工资制度的定型化,也是公务员工资制度正常运行的重要保障。通过工资立法可以保持公务员工资制度的稳定,合理规范各类人员的分配关系,并保证工资水平的均衡增长,能有效地避免因财政原因而出现的随意性状况。(五)中西方公务员培训制度的比较目前世界各国的培训种类不外乎两种:职前培训和在职培训.我国把培训种类规定为初任培训、在职培训、专业知识培训和更新知识培
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