行政管理学(教科书).docx

第一章 行政管理与行政管理学通过本章的学习，掌握行政管理这一概念的内涵与特点；了解行政管理学产生的背景、发展的阶段及不同阶段的主要理论特征；了解并能运用行政管理学的相关研究方法。本章学习的重点是正确理解和掌握行政管理的概念、行政管理学发展不同时期的主要理论和思想。本章学习的难点有二：一是正确区分与行政管理相关的一些概念，如公共管理；二是行政管理学研究方法的有效运用.第一节 行政管理的涵义与特点一、行政管理的涵义（一)早期学者对行政管理涵义的解释和分析行政管理又称行政,随着国家的产生而产生,是国家的一种基本职能形态。在我国古代,行政是执掌政务、推行政令的意思.如远在2 000多年前的左传中，就有“行其政事”、“行其政令”的记载。到了近现代,一些学者根据不同历史时期、不同国家的政治结构、政治历史和政治实践，从不同角度或不同层面来分析和解释行政,赋予行政以不同的涵义。概括地说，大体有以下几种：1从“三权分立”的角度来理解行政 法国启蒙思想大师孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政，司法三类，主张这三种权力由三个独立的部门掌握，以使相互制约和平衡。以后的学者,以此理论为基础，认为“行政”就是指与立法、司法并立的“三权”的一部分，认为“行政乃是政府行政机关所管辖的事务”.这种解释虽十分明确，但过于狭隘，不完全符合现代社会的实际情况。现代国家中政府权力日益膨胀,愈来愈明显地凌驾于立法、司法机关之上，行政机关有立法权（委托立法）已成为一种普遍现象。另外，立法机关、司法机关同样也有大量人事、财务等方面的行政事务。2从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政西方早期的一些政治学家和行政学家，把政治与行政相分离,认为政治是国家意志活动的领域，主要指国家政策的制定；行政是指实现国家目的的方法和技术，主要是指国家政策的执行。如美国学者FJ古德诺在他的名著政治与行政一书中，明确提出国家功能两分法，认为“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”，前者谓之政治，后者即是行政。这种把政治与行政相分离的说法固然适应了行政学从政治学中分离，专门研究行政管理活动的现实需要,但从总体上来看是不科学的。实际上，政治与行政之间存在着内在的不可分割的关系,任何行政活动不可能不体现国家的意志，与政治不相联系的纯粹的行政现象是不存在的。现代国家的政府机关日益积极地参与政治决策,具有强烈的政治色彩。3从管理功能的角度来分析和释义行政这种观点从管理的特点和功能方面来释义行政。如美国著名行政学家LD怀特在其1926年所著的行政学导论一书中说：“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。”美国行政学家JM费富纳在1930年出版的行政学一书中也有同样意思的解释：“行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。”这种观点从管理的功能及其过程的角度来考察行政，突出管理的特点，强调行政的动态性，对于我们把握行政的涵义有重要的参考意义。但是，这种解释把行政等同于管理,没有反映行政管理的特殊性.另外，这种解释又过于强调行政活动的技术性,无视行政活动中政治条件和政治因素的影响，因而也难以科学地揭示作为一种国家管理活动的“行政”的本质和特点。(二）科学理解行政的涵义什么是行政呢?我们所理解的行政，是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力,为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理的活动。要科学地说明行政,必须理解以下几点：第一，行政是“国家的组织活动。行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力。行政是政治上层建筑的重要组成部分,行政活动是国家意志的贯彻和执行，而国家总是代表某个阶级的利益和意志的。因此，行政是国家的行政,是阶级的行政，它是为实现国家的社会目标和统治阶级利益进行活动的,是阶级统治的一种工具。世界上没有脱离国家的行政,也不存在超阶级的、非政治性的行政。第二，行政是一种特殊的管理活动。所谓管理,是管辖和治理的意思。主其事为管，治其事为理。管理是人类社会的基本活动之一,是人类社会的一种普遍和永久的现象。管理无处不有，无时不在。行政是管理，因此它具有管理的一般要素和特点；但行政只是管理的一种,是有特定意义的管理。只有通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理，才是行政管理。第三,行政是一种必须依法进行的特殊管理活动。行政虽然也是一种管理活动，但它与非行政性的管理活动的显著区别，即行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均须以法律为依据，要依法管理。在现代国家，国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任，国家行政人员的职责、权利、义务,国家行政机关行使职权和实施管理的原则、方式、方法、程序等，都必须以法律为基本依据，不得越出法律规定的范围.从这个意义上说，行政是凭借国家法定权力、依法管理国家事务的活动. （三)相关概念辨析1.行政、行政管理与公共行政行政、行政管理、公共行政，是行政管理学中最基本的概念，其称谓略有不同，各学者对其涵义的理解也略有差异，但三者并无实质上的区别,在目前我国行政管理学著作中，指的基本上是同一对象。“行政（administration)二字，在中国已有久远历史.在两千多年前撰写的左传中，就有“行其政事”、“行其政令”的记载.在国外，也很早就出现了与中文“行政相类似的词汇。古希腊学者亚里士多德就使用过“行政”一词.现今对这一概念的解释就是国家事务的管理。“行政管理”（administration）的称谓，源于科学管理的兴起,使“行政从政治性的管理向技术性和程序性管理演进，出现了行政管理学与管理学融合发展的趋势.“行政管理”概念丰富了“行政”概念原有的内涵，但和“行政”所指的仍然是同一个对象。当然，也有学者指出，行政、行政管理具有广义与狭义之分.政府所从事的行政管理称为狭义行政管理；由于企事业等组织中也有使用行政和行政管理概念的情况,因此，包括企事业和其他组织的行政管理则称为广义行政管理.本课程中所使用的行政和行政管理概念均是狭义行政管理.对“公共行政(public administration）这一概念的理解有很大的不同：部分学者把它等同于“行政管理”，认为是“行政管理”的又一称谓，只不过它突出强调了行政管理的一个重要特征-公共性，这是行政管理与其他管理的一个重要区别，也是行政管理学最需要着力探讨的领域。也有部分学者认为，“公共行政”的范围，远比“行政管理的范围广，如美国新公共行政学派的代表人物乔治弗雷德里克森在公共行政的精神一书中所指出的那样,“公共行政的范围包括非营利组织、第三部门、志愿者、契约、公共设施、公共事业管理部门以及大量的政府、准政府和私人政府合作组织的活动。这一概念下,公共行政的主体已不再局限于政府组织，还包括了非政府的公共组织等。据此,对公共行政的界定为:以政府为核心的公共组织，为维护国家稳定、促进社会发展、满足社会公共需要，综合运用各种手段、技术和方法，依法对国家政务、社会公共事务和组织内部事务依法进行的管理活动。2。公共行政与公共管理（public management）“公共管理”的概念是在20世纪80年代以来而广泛使用的，简单地说，就是公共组织提供公共物品和公共服务的活动。公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容和范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代。但公共管理并不能替代公共行政的全部.公共管理与公共行政的差别在于：公共行政更加重视“设计，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任以及外部取向。 二、行政管理的特点1主体的特定性政府是行政领域的最主要主体与关注对象.什么是政府呢?首先，从国家的外部关系上看，政府是构成一个现代国家必不可少的要件,政府是一国主权的集中反映形式，是近似于主权国家的一个概念，其为广义的政府。其次，从国家内部权力关系上看，政府是国家权力的一种组织形态，是一种国家机关,即行政机关，与之对应的概念是立法机关或司法机关.行政研究领域所言的政府是指国家行政机关，即狭义的政府。 国家行政机关包括从中央到地方的各级人民政府，以及各级政府中依法对外有独立活动能力的职能部门、各级人民政府依据宪法、组织法而设置的派出机关等。2公共性公共性是行政管理的重要特征。现代行政活动的公共性质可以从三个方面得以说明.(1)政府所拥有的行政权力是一种基于宪政和政治契约而存在的公共权力，此种权力要依法行使,不得滥用. （2）行政组织的存在通常以一定的地域为基础,基于契约共同体的考虑，每一个该地域内的居民在公共利益、公共服务面前都是平等的自治个体.(3)行政存在和发展的基本理由是社会公共需求及其变化发展。换句话说，政府存在的目的是为了维护公共秩序、满足公共需求、实现公共利益。3合法性 行政的合法性包括以下几个方面的内容：（1）行政主体应当合法.从国家行政机关到公务员，行政的组织形式应当有法律依据，如我国的公务员法、国务院组织法、地方各级人民政府组织法等.（2）各级国家行政机关的资产、在行政活动方面的财政预算与审计等要依法进行，如我国的预算法等.（3)各级国家行政机关在行政活动中的职权、程序应当符合法律的要求，如我国的行政处罚法、行政许可法等。(4)行政活动中所产生的行政争议应当依法解决,合法权益受到行政活动侵害的应当在法律上有救济的渠道，对公民个人受损的利益，政府应当依法予以赔偿或补偿，如我国的国家赔偿法以及宪法修正案中所规定的政府补偿制度。4变动性行政的根本目标是如何在最大化地实现社会资源配置效率的基础上，不断地满足公共需求、实现公共利益。在任何一个国家和地区,公共需求与公共利益的变动性都是绝对的，相对于两者的绝对变动性而言，对政府职能的界限如何,即政府应当做什么这一问题就不存在绝对正确的答案。对于一项具体的公共事务,政府是应当有所为，还是应当不为;是应当完全由政府组织参与，还是应当适当或完全利用市场或其他社会组织的力量;是凭借公的方式，还是利用私的手段；是强制还是协商等等，都需要因时因地根据公共需求的情况，从资源配置的优化程度与效率的高低来做出判断。第二节 行政管理学的产生和发展一、行政管理学的产生(一)行政管理学产生的背景行政管理学作为一门独立的学科，产生于19世纪末20世纪初自由资本主义向垄断资本主义过渡时期。它起源于美国，然后再扩及西欧国家和世界各国。行政管理学之所以在这个时期并首先在美国产生，是由一系列相关的社会历史因素决定的。第一,社会经济的飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立、深入研究。自由资本主义发展到19世纪中叶以后,开始了第二次科学技术革命，生产技术方面发生了巨大的变革和进步，重工业取代轻工业在国民经济中占据主导地位，资本积累以前所未有的速度向前推进，由生产和资本集中所引起的垄断统治开始形成，社会经济以更大的规模和更快的速度发展。美国是垄断资本主义的典型国家。从19世纪中叶起,美国经济进入迅猛发展时期。在19世纪与20世纪之交，美国的工业化基本完成，已从农业国发展为工业国.美国的工业生产跃居世界第一，到1913年,它在整个世界工业生产中已占38%的份额。 社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化，使政府管理社会经济的任务日益繁重。与此同时,垄断统治使社会各种矛盾进一步扩大和加深，也要求政府加强干预和调节。政府干预经济生活和其他社会事务的活动开始增多，行政管理活动变得越来越重要。在这种背景下，加强行政管理的研究就变得非常重要.第二，行政管理学的产生还同这个时期管理思想的突破性进展密切相关.在19世纪末期，资本主义先进国家特别是美国,工业和整个社会经济的迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题：资本积累的惊人增长与管理、利用巨额资金的陈旧方式不相适应；生产技术的进步、企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突；劳资之间的严重对立情绪和“不融洽关系”，使劳动生产率低下,影响着生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才，使专业化协作大生产陷于混乱。这些矛盾和问题，归结到一点,就是需要创立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。这种来自社会实践的历史性要求，促使西方国家的管理思想获得了长足的进展,迎来了一个崭新的科学管理时代。这一时代的佼佼者首推美国的Fw泰罗。科学管理理论的产生是管理思想史上的一次革命，是对经验性的传统管理的否定和胜利,它强调用科学的方法和标准实施管理,以提高效率和生产率。这一理论在美国曾发展为一种运动,对美国和欧洲的工业界产生了巨大的影响，同时又为政府行政的改革提供了线索和方法,促进了行政管理的发展。西方学者普遍认为，科学管理理论对公共行政学作为一门学科的建立有直接影响。第三，文官制度的变革运动直接推动了对行政管理学的研究。 美国的文官制度经历了“绅士政府（17891828)、“ 政党分肥制(1829-1882）到“功绩制”（1883）的过程。 19世纪末，美国国内进行了文官改革运动,这场运动的主要目的是废除政党分肥制，建立“中立的”文官制度和功绩制。1877年纽约成立了第一个文官改革协会,1881年成立文官改革同盟。1883年1月美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的调整和改革美国文官制度的法案(即彭德尔顿法）。该法规定文官委员会领导的文官制度在联邦的任命中执行功绩制原则，虽然最初只有10的联邦雇员实行功绩制，但却有十分重要的意义。该法内容主要包括：在招工制、竞争考试制、政治中立及职位任期基础上建立一种功绩制；允许总统扩大受文官制保护的人员比例；创立一个独特的“开放”式的人事制度；不以政治理由解雇人员；文官委员会负责联邦文官的统一管理等。彭德尔顿法开始确立功绩制原则，奠定了美国公务员制度的基础，标志着美国公务员制度的形成.这样,行政人员的考核、培训、廉洁、工作效率等等也开始成为重要的研究课题。因而19世纪末美国国内的这场文官改革运动直接推动了对行政管理学的研究。第四，资产阶级政治学理论的发展为西方行政学的产生奠定了最重要的理论基础.政治学是行政学的直接理论基础。有人把这两门学科比作根与树、花与果的关系，行政学之树，源之于政治学之根；行政学之果，结之于政治学之花。从学科发展的历史看,行政学是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的.在行政学产生以前，其有关内容就包括在政治学之中，政治学理论的发展是促进行政学产生和发展的一个重要因素。 17、18世纪,在资产阶级革命中涌现出一批杰出的政治学家，如洛克、孟德斯鸠、卢梭等，他们所传播和确立的天赋人权、社会契约、三权分立等思想,把政治学理论推进到了一个新的发展阶段，为资产阶级国家政权体制的建立奠定了理论基础。西方国家普遍采用立法、行政、司法三权分立的政治制度。在这种制度下，行政机关成为独立的体系行使其管理国家政务的权力. 19世纪末、20世纪初，由于垄断统治关系的确立，使一系列社会问题变得愈益严重和复杂起来.垄断势力的扩张，劳资矛盾的加深，贫富两极分化的加剧,社会经济生活的混乱和动荡，进步运动的高涨等，都是这一时期很突出的社会矛盾。垄断资产阶级为维护其经济、政治统治，更加重视对政治问题的研究。同时，由于工业的发展和工人阶级队伍的增长，教育的普及以及普选权的扩大,社会各界人士对政治也越来越热心了。1880年，美国哥伦比亚学院建立政治学研究院，1903年“美国政治科学协会”成立。与此同时，一批政治学著作出版发行,哥伦比亚学院的政治学季刊在政治学研究方面更是排头兵。政治学在美国逐渐成为拥有大批专门学者的独立学科.许多政治学家着眼于经济和效率，从政治学的角度研究政府的行政管理职能。这种研究促进了行政管理学的产生.(二）行政管理学产生的标志 行政管理学产生的标志在于1887年，美国政治与行政学家威尔逊在政治学季刊上发表行政学之研究一文,主张政治与行政分离,第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来研究。该文开行政学理论研究之先河，被认为是行政学的开山之作。在行政学之研究一文中，威尔逊认为,要恢宏政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构,加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主。为此，应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善.这门学科就是行政学。威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说,提出了政治与行政的两分法。这一观点，后来被古德诺发展成系统的理论，并产生了广泛的影响。在政治与行政两分法的基础之上，威尔逊进一步提出,一个良好的政府应有两大支柱,即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管行政学之研究并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读内容。 1900年美国著名行政学家FJ古德诺写出政治与行政一书，提出政治与行政的两分法，更为明确地指出，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”，主张从理论上把行政管理从政治的范畴中独立出来，进行专门研究，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。在政治与行政一书中，古德诺全面、系统地论述了两分法理论。他认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种,司法只不过是行政的一小部分而已.所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行.它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力.这样,古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准.为了提高行政效率,最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官,并规定常务官在政治上中立。政治与行政：对政府的研究是最早的行政学专著之一,对后来的行政学有着深刻的影响。它直接和强有力地推动了行政学的发展，使行政学在独立发展的进程中迈出了意义重大的一步。因此，古德诺是行政学的奠基人之一。但是，应当看到，古德诺以两分观点划分国家职能，固然有其合理的一面,但却忽视了政治与行政内在的、必然的联系；同时，他过分偏重了行政的技术属性，因而忽视了行政在国家政治生活中的独特的和重要的地位。二、西方行政管理学的发展行政学产生以后至今已有120多年的历史,其发展经历了不同的时期。对行政学思想的发展阶段，国内外学者的看法不尽相同，有多种划分方式。有的学者划分得比较详细，阶段多一些；有的学者则划分得比较概括一些;也有的学者划分得抽象一些，时间界限比较模糊；还有的学者划分得比较明确，时间起止清楚。比较具有代表性的划分方法有: 美国学者杰伊M沙夫利兹和阿尔伯特C海德把行政学思想的发展阶段分为六个时期：早期研究者、两次世界大战期间、战后时期、60年代、70年代和80年代. 美国著名管理学家丹尼尔A雷恩把整个管理思想的演变分为三个时代：科学管理时代（19世纪末到20世纪初）、社会人时代(20世纪20年代开始)和当前时代(第二次世界大战以后）。 我国台湾学者张洞书将行政学的发展划分为三大阶段：传统理论时期（x理论时期，19001930）、行为科学时期(Y理论时期，19301960)和系统理论时期（z理论时期，1960年至目前）。 我国学者夏书章教授把西方行政学的发展历史概括为三个时期：形成阶段传统管理时期(19世纪末20世纪20年代)、成长阶段科学管理时期（20世纪20年代以后）和科学化阶段现代化管理时期(始于本世纪40年代)。 也有学者将公共行政学一百年来的产生和发展分为六个时期: 第一，提出与创立时期。（18871918)代表人物主要是威尔逊和古德诺。第二，正统(传统）时期。（1919-1941)代表人物包括:提出美国管理科学家泰勒、法国行政管理学家法约尔、现代官僚制理论的奠基人德国社会学家韦伯，以及美国行政学家怀特（行政学导论，第一本行政学教科书）、古利克及英国行政学家厄威克等(行政科学论文集）。 第三,批评与转变时期.（19411959）代表人物包括：率先对传统行政学的所谓行政原则进行抨击并将行为主义研究方法和决策概念因如行政管理研究的美国行为主义行政学家西蒙、沃尔多、巴纳德（系统的行政组织学说)、帕金森(帕金森定律）及美国管理学家麦格雷戈（Y理论)、政治学家林德布洛姆（渐进决策模式）。第四，应用与发展时期（20世纪60年代)。代表人物包括：政策科学的创始人以色列政策科学家德罗尔、研究行政生态系统的美国行政学家里格斯、提出“彼得原理”的美国行政学者彼得等。第五,挑战与创新时期（70年代）。代表人物包括：将权变管理理论应用于领导科学研究领域并提出了权变领导模式的美国管理学家菲德勒、提出了目标管理理论的著名学者德鲁克和新公共行政学派的代表、美国行政学家弗雷德里克森等。第六，总结与探索时期（80年代）。代表人物包括:以经济学方法探讨政府行政问题为特征的公共选择理论的创始人布坎南；倡导以企业家精神改革政府的奥斯本和盖布勒、提出新公共服务理论的美行政学家登哈特等。我们大体上把它划分为三个时期，即科学管理时期、行为科学时期、现代化管理时期。(一）科学管理时期1。泰罗的科学管理思想及其影响这一时期是行政学的形成阶段.这个时期的行政学深受泰罗倡导的科学管理理论的影响,行政学理论被深深地打上了科学管理思想的烙印。科学管理理论的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。为提高效率或生产率,泰罗等提倡整体观念、系统分析、完善组织、强化计划、协调合作、教育培训等一系列科学管理原则。泰罗认为：构成科学管理的不是任何一个因素，而是各种因素组成的整体.它是科学，而不是单凭经验行事的方法；它提倡合作，而不是不和；它要求最大的产出，而不是受了限制的产出;它力求使个人发挥他的最大的效能和获得最多的财富。这一时期的行政学家从科学管理理论中得到启迪,积极将这一理论的许多原理、原则吸收、移植到政府行政研究中去： 他们根据科学管理理论的整体系统性原则,开始重视对行政管理过程的考察，从行政管理的总过程中研究其中各个重要环节以及各个环节间的联系； 他们根据科学管理理论有关建立合适的组织的原则，注重组织结构的研究,提出了行政管理中的组织原理; 他们根据科学管理理论的计划性和程序化原则，主张行政工作也要先拟定管理计划目标，并采用目标分解法，把一个大的行政目标分解为若干层次的小目标，以保证总目标有计划有步骤地实现； 他们根据科学管理理论的协调化原则，强调行政组织与所属人员之间、行政人员之间的合作、协调一致和相互督促； 他们根据科学管理理论的核心原则效率原则，着力寻求提高政府工作效率和节省政府开支的途径、办法.总之,这一时期的行政学家在科学管理思想的影响下,根据企业经营管理的一些理论和原则,提出政府行政管理的一些原则、原理,力图以此来指导一切行政工作，达到提高行政效率的目的。在怀特、威洛比等美国行政学家运用泰罗的科学管理理论和方法推进行政管理研究的同时,欧洲大陆的另一些人则从企业的行政管理角度对科学管理理论进行补充、修正和丰富，从而使这一理论趋于完整和成熟。其突出代表是被誉为“法国科学管理之父”的亨利法约尔. 2.韦伯的官僚制理论对这一时期的行政管理理论研究做出历史性贡献的,还有德国的马克斯韦伯。韦伯在行政学领域最重要的成就是提出了官僚集权组织理论。（1）三种权威类型韦伯认为，无论是大企业还是政府、军队、政党、教会等，都须建立合理的组织进行管理；而最理想、最有效的组织形式是官僚集权组织。这种官僚集权组织，是以合理合法的权力为基础，通过法律确定的职位的权力进行管理。韦伯认为,合法的即被人所接受的权力有三种：第一种是传统权力，是世袭的,它来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊重；第二种是超人权力，是个人奋斗得来的,它来自领导者的意志和强制性权威及个人魅力；第三种是法定权力，是选举产生的，它来自法律和社会契约。韦伯认为,某种形式的权力是组织实现其目标的基础，没有这种权力，组织就将一事无成。其中法定权力构成官僚集权组织的基础，因为这种权力既合理又合法，既重视了人的能力，又重视了管人的制度。(2）官僚集权组织的特点韦伯所设计的理想的官僚集权组织，是一种包含多种因素的行政组织体系： 合理的分工。明确规定每一个成员的职责权限,并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化； 层级节制的权力体系。官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征. 依照规程办事的运作机制.官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证组织的一致性和明确性。 形式正规的决策文书.一切重要的决定和命令都应形成正式的文件下达，并要记录在案，用毕归档。 组织管理的非人格化。管理工作以法律、法规、条例和正式文件等来规范人们的行为，公与私有明确的界限，不得掺杂个人感情等非理性因素，不应考虑任何私情关系。 适应工作需要的专业培训机制。官僚制组织为其成员提供各种需要的专业培训,提高其能力，从而提高组织效率。 合理合法的人事行政制度。韦伯的组织理论，后为许多行政组织理论家所继承，成为西方行政学中行政组织理论研究的重要出发点。故韦伯被称为“组织理论之父”。（3）对官僚制理论的评价韦伯提出的官僚制理论对西方行政产生了深远影响,官僚制原则的确立是行政实践和理论的重大进步。欧文休斯评论说:韦伯与早期模式的重大反差和最主要的差别在于,它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政。官僚制的合理性或优势在于它以确定性、非人格性和专业化运作来保证管理效率，从而满足资本主义发展的要求。而且，这种以工具理性为特征的组织形式,不仅适合于公共部门，也适合大型的私人企业。可以说，没有官僚制,西方国家就不可能取得现有的巨大成就。 当然,随着20世纪把官僚制发展到顶峰的时候，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也就暴露了出来。官僚制受到了来自理论和实践两个方面的批评，认为它是一种基于“工业时代特征而对政治、经济和社会体制所做出的概括和总结。随着工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，它变得逐渐失效或过时，成了一种僵化的和无效率的政府体制模式： 官僚制作为一种形式合理性的设计,过于推崇组织结构的科学性和法律制度化的形式，这使它难以应付政治、经济、社会个性化的发展要求; 特别是由于官僚制极端推崇理性和效率,以完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，从而使官僚制体制成了缺乏灵活性、行政人员缺乏主动精神和创造精神的刚性系统。 由于官僚制强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工，致使官僚制体系的总体被分割为相互分立的专业部门，它们之间分工而不合作，缺乏必要的统一和协调。结果是,政府陷入了部门林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗的窘态。从政治的角度来看，现代官僚制一开始就是一个集权模式，是与政治民主和经济自由的生态环境相对立的,而且这种集权体制是一种极为死板和僵化的模式。在官僚制体制之中，由于各种严密法律规范的制约，官僚们不得随意按照他们喜欢而又适宜的方式从事管理活动。这实际上是与启蒙时期以来的整个人文精神相悖的。单就政府而言,官僚制的设计要求政治与行政的二分，实际上是为了保障官僚制即文官的政治中立。从实践上看，政治与行政的分开是难以做到的。在当代，官僚们日益卷入政策制定之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。而且要求官僚政治中立也是不合理的，因为政府作为政治的执行领域，如果没有政治的观点和信念,它的执行又怎么可能呢？3。科学管理时期行政学理论的缺陷科学管理时期的行政学理论，由于受到科学管理思想的某些片面性的束缚而存在着许多缺陷。主要是：过分重视和强调机械效率，忽视社会影响、社会效益；偏重于行政现象的静态方面,忽视其动态方面的研究；偏重于组织的功能，忽视组织中人的作用；偏重于理论的研究，寻求普遍适用的原理、原则，忽视时空因素的影响和实际运用；片面强调人的生理能力和物质需求,忽视人的心理因素和精神需要，缺乏对人的尊重。尽管如此，这一时期的行政学理论研究还是有重大历史贡献的，因为它毕竟开创了行政管理科学独立研究的新领域，形成了这门学科的基本体系.（二）行为科学时期行为科学是应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果,来研究人的行为以及人与人之间关系的一门学科。行为科学最初被称为“人际关系学”，产生于20世纪30年代。其创始人和早期代表人物是原籍澳大利亚后移居美国的乔治埃尔顿梅奥和美国的弗里茨朱利斯罗特利斯伯格等.1.行为科学的缘起一般认为，行为科学发端于1927年1932年梅奥和罗特利斯伯格等在美国芝加哥西方电气公司以新的方式进行的“霍桑实验”。这个试验取得了很大的成功,他们由此总结出一套有关人际关系的原理、原则。主要有： 工人不是只受物质因素制约的“经济人”，而是受各种社会因素影响的“社会人”；他们会追求金钱，也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等。 人不是单独的、孤立的、机械的个体，而是复杂的社会系统的成员. 企业中除了正式组织外还存在着无形的“非正式组织”；这些团体有自然形成而其成员必须服从的规范或惯例,并且，非正式组织同正式组织是相互依存的,对生产率有直接的影响。 管理者要寻求和采取一种以社会和人群关系技能为基础的新的领导方式。在这之后，芝加哥大学、密执安大学、哈佛大学、麻省理工学院等著名学校相继建立了人际关系研究中心,很多有名望的学者对人的需要、动机和激励问题，人性问题，企业中的非正式组织以及人与人的关系问题，企业中的领导方式问题等，进行了全面、广泛的研究，使行为科学成为一门独立的学科并迅速发展起来。如马斯洛的人类需要层次论、麦格雷戈的XY理论，洛希的超Y理论等.2。巴纳德的思想在行为科学时期,把有关行为科学的理论和方法引入行政管理研究领域，最著名和最有影响的人物是CI巴纳德和HA西蒙。巴纳德，美国著名管理学家,是行为科学管理理论的重要奠基人。他的主要理论观点和贡献表现在以下几个方面: 运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究.巴纳德认为,正式组织不是单个人的行为,而是人们自觉的、有意识的、有目的的一种协作，是有意识加以协调的系统。任何组织都包含三种普遍的要素：协作的意愿;共同的目标；信息沟通。 非正式组织理论。巴纳德认为，非正式组织是没有正式结构、不定型的，往往也不能自觉地认识到共同的目的，而是在共同工作中自然形成的一定的态度、习惯和规范.非正式组织对正式组织起着三种作用：从事正式组织难以或不宜沟通的信息、意见；通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结；可以避免正式的控制，维持个人品德、个人自尊和独立选择。巴纳德强调，非正式组织的存在和作用，可以增强组织功能和使组织更有效率，所以行政主管人员要重视和创造条件发挥非正式组织的作用。 权威的接受理论。巴纳德认为,权威的来源和实质，不在于权威者或发出命令的人，而在于被命令者接受不接受。若被命令者不接受，也就不存在这个权威.所以行政主管者应力求使自己的命令被下属所接受或同意。 组织平衡理论.巴纳德认为，组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡。一个行政领导者要善于协调贡献与满足之间的平衡关系,不断将组织成员的贡献转换成满足，又利用满足促使组织成员作更多的贡献，这样才能保持组织的活力和发展.3.西蒙的思想 西蒙，美国著名行政学家，著有行政行为行政组织决策过程的研究等著作，是行政学家中运用行为科学理论研究行政管理最有成就的人之一。他不满意传统的行政学忽视人的因素和静态的研究方法，力主用行为主义的观点和方法研究行政问题,提出要注意对人的行为、非正式组织、决策过程、信息沟通等动态的东西进行研究。由于西蒙等人把行为科学的一套理论和方法引入行政学研究领域，形成了西方行政学中的一个新的学派，即所谓行为主义学派或逻辑实证主义学派。 西蒙在行政学理论方面最突出的贡献，是把决策概念引入行政管理，建立了一个比较完整的决策理论体系。西蒙认为，管理就是决策，决策是行政的中心,行政行为之根本就是组织中决策制定的整个过程。因此行政学必须注重决策问题的研究。西蒙采用行为主义的行政研究方法，系统地研究了行政决策过程。他把决策过程分为三个阶段，即情报阶段、设计阶段、抉择阶段，强调整个决策活动过程，需要对实际情况的真切了解，需要上层和下层的密切配合，需要信息沟通. 西蒙还十分重视决策中的所谓“价值”的研究.他认为行政决策所涉及的一是价值因素，二是事实因素，前者是目的，后者是手段，强调决策不能只注意事实和过程，而忽视社会的价值。 西蒙还从决策过程的角度研究行政组织。他认为行政组织的作用在于提供一个有利于做出合理决策的组织结构。西蒙强调,行政组织要为决策活动提供各方面的信息,要确定行政组织及其所属机构的活动目标，要确定各个层级组织成员制定决策的范围，并要为达到组织目标创造各种条件和提供各种有效手段。所以人们把西蒙的组织理论称为决策过程组织理论.4。对行为科学时期行政学研究的评价毫无疑问，行为科学时期行政学研究获得了重大进展.从总体上说，行政学研究着眼于行政现象中人的行为的动机、过程和效果,重视人的各种需要和非正式组织的作用，重视激励人的积极性和民主的领导方式，而不拘泥于制度、法规、原则、组织等方面的静态研究.由此对行政活动规律的探索进一步深化，在某些方面更符合实际，更具有实际指导意义.但是,这个时期又出现了新的片面性，如过分重视人的行为因素，忽视了组织结构、法制的作用，忽视了环境的影响。(三)现代化管理时期1.这一时期行政管理学发展的特点大约从20世纪40年代起，在第三次科技革命浪潮的有力冲击下，西方国家的整个管理思想在经历了一个多样化的青春期后逐步走向成熟。其主要标志是管理理论和方法愈益科学化、现代化，在整个社会现代化进程中起着越来越重要的作用。在行政学领域,由于现代社会科学、自然科学、技术科学以及管理科学新的理论和方法的不断被引进，使这门学科也大踏步前进而迈入了其生命旺盛时期. 这个时期行政管理学发展的一个最显著的特色,是把许多社会科学、自然科学、技术科学的最新成果广泛地运用到行政管理学的研究中来，使行政管理学日益成为一门多种学科相互交叉、相互渗透的综合性学科。从20世纪60年代起，一批有现代化思想和自然科学知识素养的行政学家，运用系统论的基本观点和方法研究行政管理活动。他们把行政管理看成是由许多相互独立又相互依存的要素构成的有机整体,以综合的、开放的、环境系统的观点来考察行政活动过程，研究行政管理总体目标的确定和组织实施.与此同时，一批优秀的数学家也参与到行政学研究中。他们利用运筹学、系统工程、电子技术等科学技术手段，力求为行政决策找到一个有效的数量解，使决策过程定量化、科学化。行政管理学发展的这些新趋势，不仅使其研究的领域