论我国行政管理体制改革存在问题.doc

单位代码 10006
学 号 12347200040
分 类 号
密 级
毕业设计(论文）
浅论我国行政管理体制改革存在问题
学习中心名称
河北邢台宁晋
专业名称
行政管理
学生姓名
周雷
指导教师
赵丽丽
2014年 2 月 14 日

浅论我国行政体制改革存在问题

周雷

北
京
航
空
航
天
大
学

北京航空航天大学
本科毕业设计（论文）任务书
Ⅰ、毕业设计(论文)题目：
浅论我国行政体制改革存在问题
Ⅱ、毕业设计（论文）选题的意义、价值和目标:
改革开放以来，我国先后进行了五次大规模的行政管理体制改革，取得了巨大的成效。但随着改革开放事业的进一步深入，我国行政管理体制面临着新的外呢体和挑战。因此,本文首先回顾和总结我国前五次行政管理体制改革的历程和成效,并进一步探讨我国深化行政管理体制改革的必要性和紧迫性,分析存在的问题并提出相关的政策建议，为我国行政管理体制的改革提供理论依据和决策依据。
Ⅲ、毕业设计（论文）工作内容：
本文对我国行政体制改革存在问题进行分析,具体论述造成我国目前体制改革不完善、不科学的主要原因.从我过实际情况出发，努力探寻实现我国行政管理体制科学发展的途径。

Ⅳ、主要参考资料:
新世纪我国行政体制改革初探绵阳师范高等专科学校学报. 兼论改革和不断完善行政管理体制.江西教育学院学报。 建立适应社会主义市场经济的行政管理体制.大连、大连干部学刊
北京航空航天大学 校外学习中心 河北邢台宁晋奥鹏学习中心行政管理 专业类
学生（学号) 周雷 12347200040
毕业设计（论文）时间: 自 2014 年 1 月 23 日至 2014 年 3 月 19日
指导教师： 赵丽丽
兼职教师（并指出所负责部分）：
寇秀华：负责行政管理专业学员和指导教师的联系，督促学员及指导教师完成论文写作的各阶段任务
北京航空航天大学 校外毕设组织协调小组（签字）： 寇秀华
注：任务书应该附在已完成的毕业设计(论文）的首页。

本人声明
我声明，本论文及其研究工作是由本人在导师指导下独立完成的，在完成论文时所利用的一切资料均已在参考文献中列出。
作者:周雷
签字:
时间：2014年 2 月

北京航空航天大学毕业设计(论文) 第 I 页

浅谈我国行政体制改革存在问题
摘 要
行政管理体制是国家政治体制的重要组成部分，通常是指政府机构的设置、政府职权的划分和政府机关的形式等制度。各国的领土、人口、民族、历史、文化不同，特别是经济繁荣程度和经济发展阶段不同，其指政府机构的设置、政府职权的划分和政府机关的形式等制度也不尽相同.
本文对我国现有的行政管理体制存在的问题进行分析,具体论述造成我国目前行政管理体制不科学、不完善的主要原因，从我国的实际情况出发，努力探寻实现我国行政管理体制科学发展的途径.行政管理体制的法制化建设是我国改革开放以来就十分重视的问题，并取得一定的成果，但也存在一定程度的不足.其不足主要体现在行政组织法规的不完善、行政执法监督法规的不完善、行政管理程序法制化滞后以及国家公务员的法律素质有待提高等层面。在新一轮的行政体制改革中，应努力对这些方面予以改进。只有如此,才能使我国行政体制改革迈上一个新台阶。
关键词:问题，行政管理,体制改革，法制化

北京航空航天大学毕业设计(论文) 第 IV 页

Discussion on the administrative system reform in China
Abstract
The administrative system is an important part of national political system， usually is refers to the government agencies, the authority of the government, and the government in the form of division system. National territory, population, nationality， history, culture, especially the different degree of economic prosperity and the stage of economic development, the government agencies， government division of functions and powers and government form system are not the same
This paper analyzes the existing problems of the administrative management system， discusses the cause of China’s current administrative management system is not scientific, the main reason of not perfect， from China's actual situation, and strive to explore ways of realizing the scientific development of the administrative management system in china. The legal construction of administrative system is since China's reform and opening up is very great importance to the issue， and have made certain achievements， but there are also some shortcomings。 The main shortages raise level to be in the administrative organization of the imperfect laws and regulations， administrative law enforcement supervision and regulations are not perfect, the administrative procedure legalization lag and legal quality of civil servants。 In the new round of reform of the administrative system， efforts should be made to improve these aspects。 Only in this way， can we make our administrative system reform to the last new step.
Key words： The problem, administrative management， system reform， legal system
目 录
一 绪论。。。.。。.。。......。.。....。。。。。。.。 。。.....。....。。。。.。。。。。.。。。.。。.。。 1
（一）机构臃肿、人浮于事、国家财政压力大。。...。.。.。。。..。..。。。。.。.。。. 1
(二）行政权力配置不科学。。..。。.。.。。。。。。....。...。....。。..。..。..。。..。 1
（三）政府职能转变不到位。。。.。.....。...。。.....。...。。.。.。.。。.。....。.。 2
(四）政府机构依法行政观念薄弱..。.。..。。.。。。。...。.......。。...。.。.。。。 2
二 我国行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体要求.。。。。。..。。....... 3
（一）深化我国行政管理体制改革的指导思想.。.。。.。.。....。.。.....。。.。.。 3
(二）深化我国行政管理体制改革的基本原则。。.。.....。....。.。。.。。..。。。。 3
（三）深化我国行政管理体制改革的总体要求。。.。.。。。。。。....。.。。。。。.。.。. 3
三 我国行政管理体制改革现状。..。。..。.。。。.。。。。。。。。.....。.。..。。。。。。...。.。 4
(一)我国行政管理体制改革历程....。.。。。。。.。。。。.。。.。.。.。.。.。。。。。。。。。 4
（二）我国行政管理体制改革取得的巨大成效.。...。..。。..。。。。。.。..。。。..。 4
四 行政管理体制改革中加强法制化建设的必然性..。.。。。。。...。。。。.。。。。。。..。。.6
（一）依法行政是依法治国的重要基础..。。。.。。...。.。。。。。。。...。.。。..。。。.。6 
(二）行政管理体制的性质和地位决定了改革必须依法进。。。。。.。.。.。。...。.。6 
五 行政管理体制改革中法制化建设的加强 .。..。。。.。。..。。。。。..。。。。.。。.。。。。。。8
（一）普法宣传和执法工作加强。.。..。...。.。。....。..。。。。..。。...。。.。。.。。。8 
（二）行政管理立法建设加快。。。。。...。.。。......。。.。。.。...。。..。。。。..。。。.8 
（三）行政管理法制化建设再次被关注 .。.。.。。..。。.。。..。.。.。。。.......。..8 
六 行政管理体制改革中法制化建设的足...。。。.。。.。。。.。。。。。..。.。。。.。...。。..10
(一）行政组织法规不完善。。...。....。.。。....。...。。。。。..。..。......。.。.10 
（二）行政执法监督法规不备 ..。。.。。.。。.。。。。..。.。.。。。.。..。..。。。。。。。..10
（三）行政管理程序法制化滞后.。。。...。.。。.。。..。。.。。.。.。。.。.。.........11
（四）职能化职责不到位。.。..。.。.。.....。。.。。。.。.....。.。。 。。.。.。.。。。。.11 
（五）公共服务职能薄弱。....。。...。.........。.。.....。...。。......。..。.12 
（六)国家公务员的法律素质有待提升...。.。..。。。。。.。.。............。。.。12 
七 行政管理体制改革中法制化建设的改进路径 ...。.。.。。..。..。。。.。...。。....14
（一）积极完善行政组织的立法。。...。..。。.。...。。....。.。.。.。。.。。.。。。.。.14 
（二）加强行政执法监督法规的制定与完善。。。.。。。。。。.。.。.....。..。.。。。..14 
（三）大力推进行政程序法的完善与制定。。。。.........。.。。.。。。。.。。...。.。14 
（四）加强依法行政和制度建设。..。.。.。。..。。..。..。。。.。。.。。。.。。...。。.。.14
（五）着力提升国家公务员的法律素质....。。。。。。。.....。...。。.。。.。..。.。。15 
（六）做好改革的组织实施工作.。。..。..。..。..。.。。..。.。。。....。。.。...。。.15
八 深化我国行政管理体制改革的政策建议.。。。。。....。。。。。..。。。....。..。。...。16（一)一切从实际出发调整行政管理体制改革战略...。.。.。.。.。...。.。。。.。.16
（二）进一步深化行政管理部门改革.。。.。.。....。.。.。..。。。....。。。。。.。。。。16
（三)加快行政管理职能转变。。。...。.。.。...。.。。..。....。..。。。.。。。..。.。。16
（四）加强行政部门依法行政和制度建设。。...。。。。。.。。....。.。....。.。.。。。16
（五)借鉴国际行政管理体制的经验....。。。.。。.。..。..。。.。。。..。。.。。...。。17
总结。.。.。.。.。。..。。。.。。。.。。。.。..。。.。..。.。。。。..。。.。....。..。。.。.。.。.。。。.。。18
致谢.。.。。.。。...。.。。..。。。。。.。.。.。.。。..。...。...。......。..。。..。。。.。....。..19
参考文献.。...。.。.。..。。。....。。..。.。.。。。..。...。.。.。.。.。。..。。。....。。。.....20
附录。.....。.。.。..。。。。.。。.。。。。....。。.。.。。..。.。......。..。。。...。。....。...。21
附录A 行政区划政府机关名称和数量。..。。。。。。。..。。。.。。.。。。...。.。..。..。21

北京航空航天大学毕业设计(论文) 第 17页

一 绪 论
我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大,许多老大难问题尚未解决；其次，随着经济与社会的深入发展，国内外形势和行政环境不断有新变化，我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。自改革开放以来，我国的行政管理体制改革问题已经逐步展开，但改革成效往往并不尽如人意.此种情况存在的重要原因之一，在于改革中法制化建设的不配套与不完善则。正是由于此方面的不足，导致行政管理中难以真正使政府成为服务型与责任型的政府，而人治因素也成为制约行政管理绩效的重要因素。基于此，本文从法制化视角出发，从行政管理体制改革中法制化建设必然性的及其加强、行政管理体制改革中法制化建设的不足及其改进路径等层面予以分析，以期对新时期行政管理体制改革相关问题的研究,贡献自己的一得之见。我国行政管理体制存在的问题和面临的挑战：
(一）机构臃肿、人浮于事、国家财政压力大
目前，我国的行政管理机构依然比较庞大，给国家财政压力比较大。据统计, 我国目前财政供养比例为40∶1.2000年， 全国财政供养人口4290万, 按该年度党政机关10043 元的平均工资计算， 一年的人头费就达4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32％ .在这样的情况下, 财政收入的相当一部分被用来供养人员， 形成了“吃饭财政”。在这种情况下政府只能用极小一部分财政来发展公共事业， 造成公用基础设备满足不了人民群众的需求, 这些问题严重地影响了我国改革开放的进程和效果。
（二）行政权力配置不科学
目前，我国的行政全力配置仍然有不科学的地方。首先,党政不分的现象依然突出。在行政权力的实际运行过程中，党委的领导意图很可能包办或代替政府行为。其次，行政机关上下级之间分权不明，职责不清.由于上下级政府之间在管理区域上是重叠的， 随着事情本身重要性的不同, 许多属于下级政府管理范围内的事情被上级篡夺。再次，内部层次结构叠床架屋。“多头管理、职责交叉、权责脱节相互扯皮、效率低下”的状况依然存在,造成协调成本加大。最后,在中央与地方关系上, 权力过分集中于中央政府, 地方政府缺乏必要的自主权, 可能会引发中央统一的宏观调“这一矛盾如果处置不当， 控政策与地方利益的冲突, 要么是中央的宏观调控失效， 要么就会挫伤地方政府的积极性, 不管出现哪种情况， 都会影响我国改革与发展的进程[3］。"
（三）政府职能转变不到位
虽然经过了多年的行政管理体制改革，一直致力于转变政府的职能,但目前我国仍然存在着转变不到位的情况.首先，政府与市场关系不顺.在现代市场经济中,市场起着配置资源的基础性作用, 但又必须通过政府宏观调控解决“市场失灵”问题.当前存在主要问题是政府过度干预经济， 直接从事或干预微观经济活动，使得企业和个人依附于政府，缺乏独立性、自主性和创新动力,现代企业制度难以真正建立.其次，政事不分。政府与事业单位之间职能划分模糊, 政府机关通过多种途径和手段来控制事业单位，包揽本应由事业单位行使的权力、承担的职能;事业单位承担了本属于政府机关行使的行政执法、监督管理等职能。再次，政社关系不畅。主要表现在乡镇基层政府与村民组织的关系不融洽和城镇基层政府与社区居民自治组织的关系不是很顺。
（四）政府机构依法行政观念薄弱
依法行政,是指各级行政机关依据法律规定行使行政权力，管理国家事务。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准。依法行政是对各级行政机关提出的要求,也是反映市场经济对政府活动的客观要求。但是，目前，我国行政管理机构依法行政观念仍然比较薄弱，这对我国行政管理体制的高效是严重的挑战。只有做到依法行政，才能保证行政管理为人民服务的目标和行政管理的统一性、连续性和稳定性，保证提高行政效率。
二 我国行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体要求
(一)深化我国行政管理体制改革的指导思想
深化行政管理体制改革， 要高举中国特色社会主义伟大旗帜, 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导， 深入贯彻落实科学发展观, 按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求, 着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能, 做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力, 为全面建设小康社会提供体制保障。
(二）深化我国行政管理体制改革的基本原则
深化行政管理体制改革， 必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点; 必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应， 与建设社会主义民主政治和法治国家相协调; 必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进, 正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系； 必须坚持发挥中央和地方两个积极性, 在中央的统一领导下, 鼓励地方结合实际改革创新； 必须坚持积极稳妥、循序渐进， 做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合, 处理好改革发展稳定的关系.
(三)深化我国行政管理体制改革的总体要求
深化行政管理体制改革的总体目标是， 到2020 年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革, 实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变， 实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变, 实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变， 建设人民满意的政府。今后5年, 要加快政府职能转变, 深化政府机构改革, 加强依法行政和制度建设, 为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。
三 我国行政管理体制改革现状
(一）我国行政管理体制改革历程
改革开放以来,我国行政管理体制已经经过了20多年的改革历程。这20多年的行政管理体制改革，涉及面广,对我国的经济社会发展产生了很大的影响。
首先，从内容上看，我国的行政管理体制改革主要目标是调整政府职能、改进管理方式和优化管理组织结构，涉及到很多方面，主要包括行政机构改革、权力下放、中央和地方关系调整、政府职能转变、依法行政机制假设、公务员制度的建设等等。
其次,从过程上看,我国的行政管理体制改革是一个循序渐进的过程,是按任务分阶段进行的，其中每隔五年进行一次、至今已有五次的国务院机构改革，标志着中国行政改革的重要阶段。这不仅是因为这五次改革规模大，而且除1982年改革之外，其他四次改革都与政府职能转变相联系，加上中央政府的改革必然使得地方政府发生相似的变化，因而改革具有全局性、标志性.
再次,在我国的行政管理体制改革的过程中，还在政府权力下放、行政审批制度改革、政务公开、电子政务、廉政建设、扩大民主执政等方面采取了一系列改革措施，推进政府管理方式转变,加强行政管理体制建设。
（二)我国行政管理体制改革取得的巨大成效
回顾20多年来的改革历程，我国行政管理体制改革已经取得了巨大的成效，为我国改革开放事业和经济社会发展做出了重大的贡献。主要体现在以下三个方面：
首先，政府职能已经有重大转变。我国已初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系,政企逐步分开，政府对微观经济的干预大大减少，市场在资源配置上的基础作用日益明显，不需要由政府承担的职能开始转给社会组织,政府加强了对市场规范和监管，越来越重视社会管理和公共服务职能。
其次,政府机构得到了精简。经过五次改革，国务院工作部门由100个减少到52个左右，精简约50%，人员编制由5。1万减少到1.67万，精简约67.3%。政府权力逐步下放到地方、社会和基层，中央和地方的关系经过多次调整趋向合理，地方政府、社会和基层组织的积极性得到更大的发挥。
第三，政府管理方式不断创新。依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求，政府决策机制日趋科学化民主化,公务员制度逐步得到完善，政府管理走向公开透明化，行政审批制度改革取得重要阶段形成果,电子政务推进加速，以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重,政府绩效优化,丰富多彩的政府管理创新活动，不断为改革注入新的活力.
四 行政管理体制改革中加强法制化建设的必然性
我国在行政管理体制改革中极为注重法制化建设。所谓的国家行政管理体制法制化是指国家在宪法的基础上，制定完备的行政管理法律规范，把整个行政管理体系置于法律的调整和支配状态，并保证在实际行政活动中得到严格的遵守和执行,使行政活动沿着公众期望的方向,即民主政治的目标健康发展和有效运行,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性。我国之所以对于行政管理体制改革中法制化问题十分关注，主要源于两方面原因：
(一)依法行政是依法治国的重要基础
依法行政就是行政机关行使权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律的规定。它要求公务员在法律规范的要求和束缚下，在人民群众的监督下，按照公正、合理、合法的原则从事公务活动，使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望.依法行政是现代政府行使职权的基本准则.
在党的十五大报告中明确提出，要推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须从制度和法律上保证“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利”［1]，为保障人民民主，必须要“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化"［2]，做到有法可依，有法必依,执法必严，违法必究.
在此过程中，各行政部门的领导干部必须要依法决策，进行行政工作，把行政管理纳入法制的轨道,依法行政。只有如此，才能尽可能避免行政错误,确保整个行政环境的良好运行，更有助于推进依法治国的实现。因此说，依法行政是依法治国的重要基础".
(二)行政管理体制的性质和地位决定了改革必须依法推进
行政管理体制属于广义上的政治体制，但又具有独立性。在政治体制改革尚未全面启动的情况下,行政改革的政策空间主要集中在法律制度层面上.只有坚持法制先行，改革才可能取得宪法上的正当性。同时，行政改革旨在清除影响社会经济发展的体制性障碍,改革措施的强度与行政法治约束行政的程度相当。凡是需要作为行政制度的有机组成部分长期保留下来的改革措施，一般应当在行政法中加以规定。
在过去我国所进行的多次行政体制改革之所以不成功或“得而复失"的重要教训就是不重视法治，主要就是在改革过程中，没有将相关层面的更新或变革以法令章程的形式制度化，以至于在改革的高潮过后，一些弊端会再现。正因如此，在今后的行政体制改革中，要需要加强法制化建设，不仅将行政组织的机构、职能、编制等，通过法律或行政法规来确定，而且逐步制定国务院各部门组织法(或条例)和省、市、县、乡镇政府的组织法，使之改革的成果在法律层面得到充分的体现，改革由此也必然会取得进一步的成功。
五 行政管理体制改革中法制化建设的加强
自1978年以来,我国行政管理体制进行了6次较大的改革。尽管每次改革的背景不同，目标和任务不同，但每次改革时都对如何依法行政、加强法制化建设的问题予以高度重视，逐步加强行政管理的法制化建设。
（一)普法宣传和执法工作加强
自改革开放以来，我国不断加强了普法宣传和执法工作，使公民法制意识明显增强.如1989年颁布的《行政诉讼法》中规定“民”可告“官”的权利，1994年又颁布了《中华人民共和国国家赔偿法》，对国家赔偿的构成、范围、方式和计算标准作了规定，使公民可通过诉讼，依靠法律维护自己的合法权利。
（二)行政管理立法建设加快
在十五大上，提出了“依法治国"的方略,并把“依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法。而我国的行政管理体制改革也在此种新形势下，进入到一个新的发展阶段。之后，全国人大及其常委会相继通过了一系列有关健全国家机构组织制度、惩治腐败、保障公民权利的法律，以及其他一系列法律，如环境保护法、教育法、体育法、国籍法、统计法、科技进步法等行政管理法律，并且随着公务员制度的实行，国务院颁发和施行了《国家公务员暂行条例》。到目前,我国初步形成了以依法行政为主导、体现中国特色的行政管理法制化模式，国家在政治生活、经济生活、社会文化生活的主要方面基本做到了有法可依。
（三）行政管理法制化建设再次被关注
进入新世纪新阶段，我国行政管理体制改革中法制化建设问题再次被关注。2007年，在党的十七大报告中为新世纪新阶段我国行政管理体制改革指明了方向。报告中明确提出要“加快行政管理体制改革”，其改革方向是要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”.为此必须要积极探索“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。[4］其实质就是按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,建立一个服务型、责任型、法治型相结合的高效政府。由此开始,行政管理体制改革再次成为人民群众关注的热点，而在改革中，加强法制化建设也成为重要内容之一。
六 行政管理体制改革中法制化建设的不足
行政管理体制改革中涉及到行政组织、行政职权、行政人员等层面的问题，而在具体的法制化建设中，改革开放至今我国的行政管理体制的改革中,虽然每次的法制化建设都取得了一些阶段性的成果，但仍存有一定的不足。
（一)行政组织法规不完善
对行政组织依法进行是行政管理体制法治化的基础，只有行政机关及相应行政组织的设立具备了法律基础，依照法律来存在、发展及取消，其相应的人员配备也因此而合理、合法，由此才能够谈得上行政法治化的建设，也才有可能建立完善的法治社会。然而，从我国组织立法来看，行政组织的立法体系极不完善。具体表现在，相关的行政组织立法更多注重对一些原则性的规定予以强调，而对于一些具体问题的本身，其规定往往不甚明。目前，我国行政机关的设置、地位、职责、权限等，主要由宪法、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》加以规定。《地方人民政府组织法》实际还不是一个单行的法律,而是作为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的一章而存在的,只有十五条.我国行政机关的设置及其权力配置,是没有相应的组织法来规范的。同时，在国务院组织法、地方政府的组织法中，对于组织机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等都缺乏明确规定.此种问题的存在,最终导致在行政管理的实际运行中,各具体行政执法部门权能分配交叉失当,职责界限不明,互相交叉重叠、争权夺利，常常相互扯皮,造成管理对象的无所适从，由此影响了法治的权威,败坏了法治的形象.
（二)行政执法监督法规不完备
在一个法治社会,行政机关也必须要对自己的行为负责，其行为也必须受到监督，对于不当与违法的行政行为也必须予以控制和制裁,使之承当法律责任。只有如此，才能保证法律规定的人民民主权利的实现,使之避免受到国家权力的侵犯和损害.同时，如果行政执法领域不全面、系统地贯彻执行，则再好的法律也不可能在现实生活中发挥其应有的作用。而要保障在执法领域完整地落实执法的指导思想，则不能忽视监督的作用。这里的监督不限于行政系统内部上级对下级的监督，也不限于行政系统外部权力机关、司法机关对行政机关的监督，而更重要的是行政的相对人因行政机关滥用职权，使其自身的职权受到侵害时，依法定程序提起的行政复议或行政诉讼对行政机关妥善行使
职权的监督。
目前我国仅有事后的救济提供保障,而执法监督方面的法律法规很少。现阶段也仅限于行政系统内特设的专门监督有《行政监察法》和《审计法》。法律监督机制并没贯彻到每一个法律法规中，往往失之于对监督主体的方式、程序和具体责任形式的欠明确的规定.大多数法律法规对行政权行使的范围、权力的法律控制手段、法律责任的具体形式都没有作出明确的规定。
(三）行政管理程序法制化滞后
现代行政发展的一个重要趋势是实现权力行使过程的程序化。所谓的行政管理程序化就是要将行政机关行使行政权力的各种行政行为存在或实现的方式(步骤、方法、时间和顺序），用制度固定下来.这是实现行政管理科学化、系统化、法治化的必由之路，是对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好手段.通过公共权力行使的程序化，实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化，以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。此种程序化得事先,必须要有法律法规作保障。依法行政不仅要依一般实体法律行政，还必须依一般程序法律行政，否则依法行政也就徒有其名。合理的程序的规则,可以确保政府及其工作人员处事客观公正、平衡。通过程序法律、法规的引导、规范和保障，能使行政权力与公民权利达到平衡。
我国在已关注到行政程序的重要性，着手逐步将行政程序纳入法制的轨道，先后制定颁布了《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《立法法》等单行的行政立法、执法、司法方面的程序法律。特别是《行政处罚法》是一部包含较完备程序内容的程序法。但总体来看，我国在这方面的工作还处于起步阶段，许多行政程序还没有法律化，行政行为的步骤、方式、时限等缺乏必要的规范、制度，有关于行政权行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益的程序性规定较少。结果执法中常会出现随意、野蛮、暗箱操作、越权、滥权、以权压法、以情枉法等行政违法、不当行为，影响行政权行使的合法性、合理性、民主性和效率性。
（四）职能化职责不到位
职能交叉重叠、缝隙空白严重等问题还很突出。典型情况之一如食品安全监管职能，从地头到称头，从农场到工厂，从市场到餐桌，分段切块,由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。表面上看，每段都有监管主体，实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个食品安全链条上的一种合理假设.然而，这种假设在实际的生产和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝隙。此外,这种假设根本没有覆盖到食品及其来源和生产过程的多样性，于是又为食品安全监管留下了更多更广的空白，很明显，所有这些缝隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隐患，都可能直接重创食品安全监管.其实，类似的情况还很多，如药品安全监管、玩具安全监管等等。总之，加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常巨大。
(五）公共服务职能薄弱
有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差，在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合理的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能，公共服务还是2003年以后才正式得到确认的，可谓起步很晚。另外,公共服务还是一个首先要 以公共财政为基础、要由政府提供公共资金保障而后才能履行的公共职能,而我国还是发展中国家，人口总量居世界第一，大部分地方也还很穷，要推行公共服务谈何容易，因而，亦诚可谓条件差.在这样的情况下，提出并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难，而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题，而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。
（六)国家公务员的法律素质有待提升
行政管理是由人来进行的，人的素质的高低直接影响着行政管理的水平.作为政府管理的主体,国家公务员是行政管理体制改革的关键环节，因为他们既是各项法规和政策的制定者和执行者,又是行政管理体制改革的实施者和推进者.只有建立一支高素质的国家公务员队伍，才有可能建立完善的行政管理体制，而高素质的公务员队伍建设的一个重要方面则是其法律素质的提升。
一方面，公务员在国家行政管理中的强势地位要求对他们的职权予以关注。因为行政组织一旦成立，即享有法定的职权，掌握大量的可控资源，并据此拥有了可以直接对公民、法人或其他组织的人身、财产权利予以直接干预的强制权力。如果不对这样的权力予以重视，甚至放纵用权者任意行使权力，不仅会使权力本身发生异变，还会造成行政事务的紊乱.另一方面，依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此，广大公务人员培养强烈的法律意识,自觉地依法办事，是依法行政的一个不可或缺的环节.只有提高国家工作人员的法律素质，增强其依法行政的自觉性,才能确保行政管理工作的有效性.
七 行政管理体制改革中法制化建设的改进路径
针对上述不足，新时期行政管理体制改革中应进一步加强法制化建设,笔者以为应主要从以下几个方面予以积极改进和完善。
（一）积极完善行政组织的立法
在行政管理体制改革中，要重视行政组织法的作用,主要是必须要有创新精神，针对变化了的实际情况，修订一些不合时宜的立法，丰富、发展和创设新的有意义的条款。具体看，就是应当完善、充实现有的国务院组织法、地方政府的组织法，要明确规定国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等，并且增加有 关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容。通过这种加强行政立法体系的建设，迈出在行政立法建设方面坚实的一步，使行政组织立法体系更具民主化、科学化和实用性,这与新时期要确立行政管理体制“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力"的改革方向具有高度的一致性.
（二）加强行政执法监督法规的制定与完善
一方面，行政管理在强调系统内的专门监督、上下级监督以及横向相关部门的监督之外，还要强调广大人民群众这种更广泛的无处不在的监督，并且不断地、有意识地强化他们的监督观念，迅速有效地解决他们的后顾之忧。另一方面，大力完善行政救济制度。制定行政复议法，修改行政诉讼法，拓宽救济范围和途径;要修改国家赔偿法，确保公民、法人和其他组织受侵害的权益得到及时恢复。
（三）大力推进行政程序法的完善与制定
一方面，对于具体行政程序还缺乏必要的规范、制度问题，积极着手予以完善；另一方面,更要适应世界各国行政程序立法的趋势,加快制定统一的行政程序法典的步伐。在深入分析不同类型行政行为的不同程序规则的基础上,科学地设定行政行为的成立